土地流转中增量利益关系之经济法调整论

　　一、我国土地增量利益的开发及其法律关系的种类
　　土地增量利益源自土地增量开发。土地增量开发是指各开发主体凭藉性质各异的权利（力）要素参与土地增量价值的生产并追求增量利益分配的微观经济活动。具体表现在土地增量利益的生产领域与分配领域。
　　根据政治经济学理论，土地增量开发属于社会化大生产。社会化大生产使社会生产力无限发展具有可能性。它克服了个体的体力和智力的局限性，促使单个个体的体力、智力进行系统整合，发生“加和”效应。我国土地增量利益生产起源于土地使用权招拍挂有偿出让制度。目前我国土地增量利益生产环节主要包括投资性增值与供给性增值两种具体形态。前者是指通过对土地进行直接或间接投资等劳动价值付出产生的土地增值，包括两类：一是宗地直接投资性增值，指对某一宗地进行如“五通一平”之类开发所形成的土地增值；二是外部投资辐射性（间接）增值，指由外部投资效应产生的价值增加。我国自改革开放以来，大力发展外向型经济，积极引入境外资本投资第二、三产业发展。政府作为城市土地所有权主体，积极参与国有土地资产市场经营并促使其保值增值。后者是由经济社会发展催生出对土地相对无限的需求，由土地供应相对短缺因素造成的地价间接增长的价值生产形态。我国第二、三产业发展对非农建设用地产生大量需求，各级政府既可以为了直接投资获利而凭藉增量建设用地产权主体通过土地整备、公共设施建设等手段直接投资大型产业、重大项目与城市经营，也可以通过向具体开发主体出让增量建设用地并实施土地市场调控来调整土地增量市场进而实现“价值最大化”目标。
　　我国城乡土地价值通过市场机制释出的同时，合理公正的分配机制却明显缺失，土地增量收益分配机制主要存在以下缺陷：一是农村集体和农民未能分享土地流转过程中产生的发展性利益。在征收强制流转中，因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途转变，土地用途改变能产生发展性利益，这种发展性利益表现为土地价值的巨大提升。然而，现行的流转补偿法律规范并未规定对因农民集体土地使用用途改变而产生的发展性利益给予补偿。二是因城市更新或旧城改造造成城市旧区范围内被改制企业用地面临政府收回，但对原企业用地（大部分属划拨属性）进行征收并拆除原属划拨用地上职工房屋的补偿太低，被拆迁主体无法获得土地开发增量收益。
　　产业级差效益规则决定第二、三产业发展和公共设施建设对第一产业用地的价值挤占，促使后者生产要素价格攀高，通过设置产业间不平等的差价交易模式，平调了蕴藏在基本农产品（如粮、棉、油及附属品）中增额生产成本的部分增量利益。广大农民未获得这种生产要素负担的补偿，农产品因生产要素上涨而被剥夺的利润无形中转移到农产品经销者手中。第二、三产业发展与公共设施建设大规模用地需求导致对存量用途与价值的建设用地进行掠夺式征收现象严重，尤其体现在对农转非增量利益分配中。国家在征收农村集体土地所有权与农民个体享有的各类用益物权时，所给予的补偿只是原有农业用途价值，而非转用后的市场价值。在城市，部分利用原划拨类用地的公有制企业，企业职工因居住在企业划拨土地上自建的无自有产权的房屋内，因所属企业面临资产剥离，需要缴纳土地使用费以获得租赁性质产权，实质上侵害了其对原属划拨土地的发展权利益。
　　土地增量开发具有明显正负外部效应，需要由经济剩余权配置调整的以追求剩余价值为法律关系的种类有：
　　1、土地开发主体与国家间的增量利益分配关系
　　在我国，中央与地方政府共享城市土地所有权与城郊、农村集体土地征收征用权。国家是宏观调控的实施主体，可通过对土地资源配置来间接调控国民经济的运转，对土地增量收益的分配直接体现出政府与土地开发主体间的利益关系调整。国家通过土地的有偿出让赋予土地开发主体增量开发权与部分增量收益分配权。政府虽在界定土地增量收益分配时会倾向自身利益的维护，但为了促进本体政策目标的实现也须兼顾土地用益主体适当的增量利益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系，以促进土地市场的公平与效率。
　　2、土地开发主体与社会公众间的增量利益分配关系
　　土地增量开发属于典型外部性经济行为，对社会公众会产生特定程度的正负效应。这种效应既可能是促进社会整体利益的发展，如在弱势群体居住区建造公共设施，商业地产推动偏远地区土地价值的上升等，但也可能是对社会整体利益产生负面效应，如设立污染型企业对区域自然生态与居住环境的破坏，商品房项目开发挤占保障性住房建设用地空间等。如何在土地开发主体与社会整体间对“必要限度”以外的增量利益进行分配是一个复杂的政策问题。现阶段，我国在土地增量开发行为中配置对公共利益的回馈（利益分配或损害补偿）机制已成为我国土地利益分配制度的重要内容。
　　3、土地开发主体与农民间的增量利益补偿关系
　　当前我国正处于城市化的快速推进阶段，宪法中“城市土地属于国家所有”的规定导致“城市扩张到哪，地就要跟到哪”。《土地管理法》中“任何个人和单位进行非农建设必须使用国有土地”的规定使得我国征地范围过大，条件过于宽松。事实上，城市化活动绝大部分是在规划为未来新城区的城乡结合地带农村集体土地上进行。城郊边缘地带的土地价值在实施非农规划与利用之前仅包含农业用途价值，但一旦纳入城市化与国有建设用地体系，其价值便能充分市场显化，包含了变更用途后的非农利用价值。当前国家通过征收将这部分增量利益低成本占有已成为阻碍乃至侵害农村集体与农民个体分享城市化成果的制度障碍。《土地管理法》对因农地用途管制而对农民土地发展权限制的补偿机制缺位，实践中非农化转用产生的大量增量利益被商业开发主体和地方政府拿走。为了要让农民分享城市化成果、保障农民集体收益分配权，我们认为，除完善相关补偿机制外，长远来看应构建城乡统一的建设用地市场，实现国有建设用地与集体建设用地的“同地、同权、同价”。

　　土地增量利益最大化原则的价值在于，国家应建构公平高效的土地要素市场，使土地增量利益得到完全市场显化，并不受法律政策、行政干预等因素影响而减损。该原则的确立有利于国家土地资源效益的充分发挥，也是实现收益共享原则的物质基础。经济法实现土地增量利益最大化目标的法治途径主要有三：一是在立法环节，我国经济立法与政策中应配置经济发展权、经济分配权与土地发展权等基本范畴，让土地开发主体与其他利益主体有权参与对土地增量利益的分配。“经济法学的范畴，最基本的东西是什么？首先是发展权；其次是分配权。”“法律在巩固分配关系方面的影响和它们由此对生产发生的作用，要专门加以确定。”二是在执法环节，应当严格界分国家对经济发展中的增量利益的宏观调控权与价值分配权，严格规范政府在土地市场运行中所实施的宏观调控行为，防止该权利（力）异化为行政公权而侵蚀本应属于市场主体所享有之增量利益分配权，继而影响土地市场的健康有序运行以及增量利益配置效率。当前实践中这种因政府分配权异化导致土地增量价值减损、市场配置机制紊乱等现象普遍存在，例如各地方政府长期对城乡交界地带建设用地调控的失效，房地产违规开发现象严重，没有把握土地开发最佳时机，使得土地增量效益没有实现最大化，又如大量城市开发区、基础设施重复建设，城乡结合地带土地违规占用、开发，造成城市土地的非集约化利用等。三是价值层面，应维护土地要素市场的充分市场竞争，并应以社会总体经济效益和社会利益为其本位。经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系的法律部门，立足于维持经济运行总体效率与社会公平正义之间的平衡协调。在经济主体实现增量利益最大化过程中，必须排除市场化调节机制的运行障碍，这就需要经济法加以规范和保障。
　　2、法律正当性之收益共享原则
　　该原则也称共同发展、共赢与权义一致原则，是指对土地增量收益的分配应当综合考虑多方主体的利益，配置不同属性的经济发展权、经济分配权，实现增量收益的普遍与合理分享。在我国经济与城市化快速发展与推进时期，土地作为推动这一进程的重要生产要素，其价值与分配对各方主体而言利益攸关，笔耕文化推荐期刊，确立收益普遍分享的原则意义重大。理顺各利益关联方在土地增量利用中的权、责、义，配置适当的发展权、分配权，就成为建构调整我国土地增量法制的重要思路与路径。具体地说，国家基于土地所有者身份应当获得城市土地存量利用等量的价值；农民集体凭藉农地发展权、国有建设用地用益物权人凭借国有建设用地使用权获得全部存量使用收益权与部分土地增量收益权；社会公众应当通过“利益回馈”机制获得除农民集体、城市国有建设用地用益物权人获得的部分增量利益以外的其他增量利益。
　　（二）制度构造：奖励、责任与补偿
　　制度经济学认为，制度运行的整体绩效（兼顾效率与公平双重目标价值）在于是否配置适宜且互补的效用激励、责任救济与利益补偿机制。
　　1、经济奖励机制：增设土地增量利益属性物权种类
　　在土地增量开发普遍推动的当今社会，配置以调整动态土地权利运行关系的土地发展权制度意义重大。土地发展权是一种可与土地所有权、土地使用权分割而单独处分的财产权，是土地变更为不同性质使用之权，创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于以后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。在我国，发展权应采取私权与经济法权相结合的权利属性，申言之，应当配置国家以宏观调控权利属性的发展权，使其在通过土地调控机制来寻求增量开发宏观运行机制，实现整体增量利益的最大化，包括对社会整体发展利益的回馈；对具体开发主体、利益受损的原用益物权主体等则应当赋予其私权属性的土地发展权，使其充分分享土地增量开发利益。
　　2、经济责任机制：土地权利（力）行使的“不经济责任”
　　经济法责任承担的基本形式是“不经济责任”。“不经济责任”是与“经济奖励”相对应的且同属于经济法学的基本范畴，对其内涵的界定分为“义务说”与“利益说”两个标准。前者是指由于侵害经济法法权或违反经济法义务而遭受的由国家法定机关所给予的非难；后者是指经济法主体因违反经济法规定侵害整体经济利益（包括企业、市场、内国国民经济、国际市场和国际社会的整体经济利益）而应承担的责任。在“不经济责任”机制中增值税收补偿制度是重要一类。税收的实质是对社会财富进行再分配，它能够影响社会财富在社会成员之间的分配状况，并且税收调整国民收入分配是作为最后一道环节来实施的。土地增量利益一般通过增值税收制度来实现。在充分实现土地增量利益物权保障与实现机制的基础上，有效发挥增值税收在前述机制不能充分发挥作用的范围内，对增量利益分配主体实行补充性救济。具体可设计为：（1）完善国税（增值税）制度，国家应当获得与其实施对土地增量利用的宏观调控行为而付出的调控成本等量的税收补偿；（2）增设社会基金福利税，为社会整体从个体开发主体实施的增量开发收益中获取相当于与该具体开发项目所产生的正外部性收益，并调节具体开发主体在该次开发活动中所获取的超出“社会容忍度”部分的增量收益；（3）农民应分享增值收益国家补偿税。农民

本文编号：3959