经济发展方式转变与经济法完善的战略思考

　　改革开放三十余年后．转变经济发展方式成为关乎中国国民经济全局的紧迫而重大的战略任务。 《国民经济和社会发展十二五规划》将“十二五”时期定位为加快转变经济发展方式的攻坚时期。提出了“以科学发展为主题。以加快转变经济发展方式为主线”的指导思想。作为中国改革开放的先行区，广东省对转变经济发展方式的重要性和紧迫性有着更为深刻的认知，近几年采取了一系列紧锣密鼓的举措切实推进经济发展方式转变，颁布了一系列经济法规和规章为之提供坚强的法治保障与有力的政策引领。广东省的经济法规建设在此背景下取得了长足进展．但相对于全世界、全国经济发展的现实状况与未来趋势来说仍显得不够完善，依然存在诸多问题。以广东省为例，立足于经济发展方式转变的时代背景，全面审视现行经济法律规范存在的不足。提出完善经济法的对策建议，实现经济发展方式转变与经济法规的良性互动，显然是值得深入研究的现实课题。

　　一、经济发展进程中出台的经济法规梳理完善经济法的前提是对现行经济法律法规的归纳、总结与分析。在推进经济发展方式转变的过程中，广东省制定了一系列的经济发展政策、规划、计划、纲要、条例、标准等，可以将其统称为经济政策性法规。这些经济政策性法规主要分属两大类。即关涉宏观调控的法规与关涉市场规制的法规：

　　(一)关涉宏观调控的经济政策性法规在规划计划法规方面，2008年国务院通过并发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)，该规划纲要成为指导珠三角地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和相关规划编制的依据。与此规划相适应，广东省率先在全国制定实施了一系列先行性、试验性和创制性的政策性法规，其中比较典型的是《广东省“十二五”规划纲要》、《法治广东建设五年规划(2011~2015年)》、《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》、 《关于加快经济发展方式转变的若干意见》等法规。

　　在发展低碳经济、建设节约型社会方面，广东省出台了《广东省节约能源条例》，以提高能源利用效率，发展循环经济，促进经济社会全面协调可持续发展。广东省人大常委会、省人大环资委组织了《广东省实施(中华人民共和国循环经济促进法)办法(草案)》立法调研。广东省经济贸易委员会出台了《广东省循环经济发展规划(2009～2020年)》(征求意见稿)。

　　在珠三角经济与环境协调发展方面。广东省政府与国家环保总局合作制订了全国第一个针对区域城市群的环保规划——《珠江三角洲环境保护规划》，并出台了《广东省生态保护补偿办法》，致力于解决粤东西北重点生态功能区财力薄弱的问题，促进重点生态功能区实现良性发展。

　　在社会管理体制改革方面，广东成立了省社会工作委员会，出台了《关于加强社会建设的决定》及《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》、《关于加强社会组织管理的实施意见》等7个配套文件。这些配套文件系统阐述了优化政府职能结构和向社会简政放权是广东加强社会建设的重要举措。确定了大力培  育发展、规范管理社会组织，促进各类社会组织健康有序发展的目标，明确提出有条件的地区要率先将政府行业管理与协调、社会微观事务管理与服务、技术和市场服务等职能转移给具有资质条件的社会组织。

　　在公共服务与民生改善方面，广东省编制、实施了《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009～2020年)》、《广东省建设文化强省规划纲要(2011-2020年)》，出台了《广东省流动人口服务管理条例》，体现了注重社会公平，注重改善民生，让人民群众切实享受改革发展成果的决心。值得强调的是，广东省在全国率先出台《建设幸福广东评价指标体系》，创新改善民生幸福的制度设计，着力于解决“基本民生”、“底线民生”、“热点民生”问题。

　　(二)关涉市场规制的经济政策性法规在维护市场秩序方面，早在1999年广东省第九届人民代表大会常务委员会就审议通过了《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》，对严厉查处生产、销售假冒伪劣商品等违法行为，保护经营者和消费者的合法权益，维护市场经济秩序具有积极作用。2007年出台的《广东省食品安全条例》是国内首部专门、系统和综合性的食品安全地方性法规。相关立法涉及假冒伪劣商品的监督管理、产品质量、消费者权益保护、不正当竞争、公平竞争等各个方面。

　　在培育专业市场上，广东也制定了大量法规。2002年的《广东省电子交易条例》是全国首部关于电子商务的条例； 《广东省专利保护条例》和《广东省商品交易市场管理条例》则分别对专利市场、商品交易市场的建立和完善起了一定的推动作用。

　　在房地产市场立法方面，广东也做出了一定的尝试。早在2008年广东省国土资源厅草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》就明确了农民合法的宅基地可上市流转、转让、出租并拥有收益权。2005年《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令的形式颁布，规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容和具体操作办法。这两部地方性经济法规大大突破了现行《土地管理法》的规定。其实，广东省在房地产市场规制立法方面的魄力。早在1990年的《广州市房地产抵押管理办法》就凸显出来，这个办法在全国开创购房按揭立法的先河。1992年， 《广州市预售商品房管理暂行规定》的制定标志着广州出台了全国首个商品房预售规定。2003年建设部实施的《物业管理条例》，很多内容借鉴了《广东省物业管理条例》和《广州市物业管理办法》。这表明广东省在房地产市场规制领域经济立法的前瞻性和开创性。立法与实践相结合，广东省为规范市场经济秩序，深入开展了以打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂，建设社会信用体系、建设市场监管体系为内容的“三打两建”活动，以塑造良好法治环境，维护正常的市场经济秩序，取得了良好成效。

　　二、现行经济法规与经济法实践的问题诊断广东省出台的一系列经济性政策法规及规章，为广东经济发展方式的转变起到了保驾护航的作用。但我们又必须看到，无论从现行的经济法规本身来看，还是从经济法规的具体实施来看，都不尽如人意，还存在一些不足。只有对这些不足有客观的认知，才能有助于我们找到完善经济法的途径，更好地推进经济发展方式的转变。具体而言，在经济发展发展转变过程中广东经济发展存在的缺陷主要有以下几个方面：

　　(一)以经济政策为主，经济法体系尚未形成。从现行经济性法规规章来看，广东的经济政策明显多于经济法规，仅有的经济法规更多集中在市场规制方面，在宏观调控方面主要是规划、纲要等政策性文件。经济政策性文件虽然也能为广东加快转变经济发展方式指引方向。但它相对于经济法规而言缺乏稳定性、持久性，呈现出多变、说服力小的特点，在为经济发展方式转变提供法制保障方面明显有先天不足的问题。经济法律法规在促进和巩固经济发展成果方面，有更大的优势。它在表现形式上具有规范性、公开性，同时具有相对稳定性，适用的时间也较长，在保证实施的手段上主要依赖国家强制手段，在执行过程中执法者自由裁量的幅度很小，在违反后果上明确规定了哪些行为是合法的，哪些是非法的，对违法行为则要追究相应的民事、行政甚至刑事法律责任。所以从长期来看，比较有效、稳定的经济政策需要在适当时机通过立法机构转化为经济法．如此才能更好地保障经济健康平稳发展。

　　(二)经济法规的适应性受到挑战，对现代产业发展新情况回应不力。作为法律体系中的一个法律部门，经济法与经济社会发展的现实密切相关，与经济状况的适应性是其重要特性，与经济状况的不适应也正是经济法经常遭遇的问题，因为如日本学者金泽良雄所说， “经济法是随着各种经济情况的变化而变化，是一种废立频繁的法律领域。”②经济法适应性有两个方面的意思：一是经济法的内容应当准确地反映一定的社会经济关系，而不能和当前经济社会的现实需要脱节；二是经济法应当能够通过自身的应变方式使自身的内容适应政治、经济、文化等各个方面的变化。

　　通过与环境的适应、背离、契合不断完善自身。③经济发展方式转变意味着经济状况的深层变更，势必给经济法的适应性带来强烈冲击。

　　广东省现有的经济法律法规的不适应，主要表现在对知识经济和现代产业发展的回应力不够方面。近几年广东经济发展的重点在产业结构的转型升级和以知识经济为基础的现代产业体系的构建上，培育现代产业项目、创建现代产业体系成为发展方式转变的着力点。而现代产业体系与传统产业体系不同的是．它是以高科技含量、高附加值、低能耗、低污染、自主创新能力强的有机产业群为核心，以技术、人才、资本、信息等高效运转的产业辅助系统为支撑，以环境优美、基础设施完善、社会保障有力、市场秩序良好的产业发展环境为依托，并具有开创性、开放性、融合性、集聚l生和可持续性特征的新型产业体系。经济法规必须对这种新型产业体系直接回应，但受国家层面立法局限，目前经济法领域存在知识经济界定模糊问题，产业政策法治化程度低的问题也凸显出来，尤其是产业政策的科学性、合理性、时效性以及可实施性等方面的问题成为争议的热点难题。现代产业体系的构建，最终要实现的是高科技含量和高创造性的经济社会。这需要经济发展的系统性理念、长期性理念、综合成本理念和有限目标理念，这些理念也必须通过经济法规呈现出来．要通过政府积极干预得以实现，但目前经济法对政府干预的范围、重点、力度、方式等方面还没有作出有别于传统经济的新界定。

　　(三)经济法规的规范性不足，甚至出现法规冲突的情况。广东省在转变经济发展方式过程中制定的一系列经济法规规章当中，有些条款出现了明显不规范甚至是与上位法冲突的现象。如《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》

　　第26条规定：地方性法规和政府规章的制定机关应当根据实施规划纲要的需要，适时制定、修改或者废止有关地方性法规和政府规章。也就是说，现有的法律法规和规章要根据规划纲要作出调整甚至是废止。这显然是对法律法规权威性的挑战，不符合法治社会有法必依的理念。法治国家的改革创新措施不应该突破现有的地方性法规、政府规章，如果有冲突，笔耕文化推荐期刊，要依照法定程序修改地方性法规、政府规章后才能施行，不能“先斩后奏”。

　　广东一直具有改革创新的勇气和魄力，创新过程中难免会出现对现有制度的挑战，甚至是对上位法的违背。2005年《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》以省政府令形式颁布，这个地方法规规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容和具体操作办法，大大突破了当时《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。近几年，广东省国土资源厅筹备并草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》中明确了农民合法的宅基地可上市流转，其中包括宅基地的转让、出租。而目前在国家法规制度层面，宅基地的流转并没有“开闸”，因此宅基地流转问题在全国各地都是最难突破的，广东冲击“雷区”需要与国家法规制度取得一致。

　　(四)经济法实践中政府职能转变不到位，直接干预经济过多。中国经济体制是由高度集中的计划经济转向社会主义市场经济．也就是说是从全面的国家干预走向市场的，政府养成了直接参与微观经济活动的惯性。广东也不例外。广东省转变政府职能咨询委员会专家委员、广东省社科院竞争力研究中心主任丁力曾表示。 “政府经济调节越位、市场监管缺位、社会管理错位、公共服务不到位，这‘四轮错位’

　　的局面已经影响到了行政体制机制的活力与竞争力。”在经济建设过程中，地方政府为了尽快转变经济发展方式，吸引高科技含量的新兴产业落户当地，给政府部门下达招商引资指标，把本应是由市场、企业、社会自行解决的问题包揽下来，必然造成不必要的资源浪费、公共服务职能的缺位严重在政府指导经济方式转变的过程中，经济法的功能没有完全发挥。如对房地产市场调控过多依靠的是政府调节不是经济法调控。房地产方面的经济性政策法规大都以下发文件、通知等形式进行，立法层级较低，缺乏完整的法律框架和结构。大部分文件无法自上而下顺利执行，无法起到积极良好的执行效果。政府干预经济是必要的，但是不能过多直接干预，要通过经济法等法律手段有效调控和规制市场主体的行为。

　　三、切实推进经济法完善的学理思考与现实方案经济发展方式的转变和经济法的完善是一对互动的关联体。经济法应从经济发展方式转变中发现并解决问题，进而完善自身并促进经济发展方式转变。规范系统的经济法体系以及有效的实施机制是广东深化改革、加快转型升级的重要保障和关键环节。广东加快转变经济发展方式到了攻坚阶段，需要完善的经济法为其保驾护航。认识到广东现有经济法规规章体系的缺陷，应该在进行学理思考的基础上勾画具体的方案完善经济法，助推广东经济发展方式的转变历程。就学理而言．经济法产生于市场经济自我调控和政府宏观调控的双重失灵，它的发展与完善体现在对市场行为与政府行为双重规制的实现上。经济法的社会法性质决定了它具有法律的公平、秩序、自由等基本价值，更具有独特的法律价值，即实质公平、整体秩序、理性自由，它的基本原则是适度干预原则、公共利益原则、合理竞争原则、弱者保护原则。④经济法的完善就其本质而言是经济法的价值和基本原则在法律规范中得到完全呈现．但从形式规范而言，它则应该是指与现实经济发展状况相适应的法律体系的完整建构。就此而言，经济法完善的方式大致包括以下四种：一是空白领域直接立法。如规划计划法，包括中期、长期规划、年度计划和具体规划法，如国土规划计划等。规划计划法是经济法的龙头法，具有重要地位，迫切需要立法。二是现有经济政策上升为法。如产业政策亟需法治化，目前在产业政策领域．有钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息、物流业等十大产业振兴政策，都存在执行力较弱的问题，通过适当的法治化能够加强其稳定性、提高执行力，为市场主体带来合理预期。三是现有法律的自我修复。如财政法、金融法、企业法等现有法律已经暴露出适应性不足的问题，需要适时自我调整，修复自身。四是规范政府干预，促使政府转变职能。在宏观经济层面上。重点规范政府在完善产业发展策略、经济管理体制、市场调节机制等方面的行为：在微观经济领域，通过规制政府的价格控制、利率调控、财政补贴、转移支付等职能，控制政府权力，规范政府经济管理职能、加强政府服务职能。

　　有了学理思考的支撑，还要有完善经济法的现实方案。首先，推进产业政策的法治化以增强经济法对现代产业的适应性。应该以产业政策民主评估机制为手段，通过产业立法约束、规范政府行为，提高产业政策的有效性，实现产业政策法治化。

　　因为现阶段大量存在以“文件”、 “意见” 为形式的产业政策，它们是否具有科学性、合理性是法治化的前提，产业政策制定实施过程中的民主评估机制可以很好地解决这一问题。通过产业政策制定、实施过程中的信息公开制度、多元主体评估制度、评估经费保障制度以及听证制度的建立，保障其科学合理性，这是产业政策法治化的第一步。产业政策法治化推进的第二步就是有针对性的立法。长期的、相对稳定的产业政策需要用立法的方式固定下来，让市场主体看到良好的发展前景。第三步就是解决其可实施性问题，法治化要通过立法部门、司法部门对政府部门的制约来实现．尤其是司法部门利用产业政策的可诉性可以保证坏的产业政策不会造成更糟糕的经济效果。最后一步就是立法后的及时更新和废止。从世界各国发展规律看．具体的产业政策法都有历史阶段性，完成了历史使命就要废止或更新，这是产业政策法区别于其他经济法的特别之处。通过四步产业政策法治化建立成熟科学的产业法．为经济发展中的现代产业体系构建法律保障，增强经济法的适应性。

　　其次．通过系统而规范的立法行为形成完整的经济法体系。要以实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》配套立法为着力点，抓紧制定广东经济发展方式转变急需的法规，尤其是推动国家规划法的颁布；大力推进法规清理工作，为推动广东经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道提供体制机制保障，使广东的法规更加符合经济社会发展的需要。经济性政策要适时转化为经济性法规。经济发展纲要转化成规划，规划转化成计划，计划再落实到现实经济发展过程中，中间有许多环节，所以要制订经济法规、规章加大对市场经济行为的规范。再者，在经济调控监管过程中．审查、批准都是政府部门的职能，但目前政府服务能力还比较差，需要通过经济法规规章强制政府部门提供更好的服务。比如广东有特殊的涉外经济政策，要将其法律化，鼓励和引导外贸企业进行产业结构升级，借鉴国际商事规则与惯例，营造良好的法治环境并运用特区立法权的“变通性”进行创新立法等手段进一步促进广东经济发展。

　　最后．以经济法规规制政府行为助推政府积极有效干预经济发展。经济法的完善离不开政府职能的转变，转变经济发展方式离不开政府积极有效的干预，这是因为．“经济发展方式转变的内容不局限于经济方面，还涉及政治方面、社会方面、环境方面和国际方面，这些方面不是市场能够完全解决的；经济发展方式转变是全方位的改革．要求以人为本、统筹兼顾、综合平衡、全面协调；经济发展方式转变的核心是政府管理方式的转变，要深化政府管理体制改革；实现经济发展方式转变，需要调动各种因素，要在全局配置资源，要求总揽全局、统筹规划；等等。所有这些都决定了国家干预在经济发展方式转变中的重要地位，只有国家依法进行干预才能完成经济发展方式转变。这就需要依法确立国家干预，要发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”经济法完善，本质上体现为经济法的价值和原则得到贯彻，这需要政府自觉遵守经济法规的规制，形成以经济法而不是经济政策或行政命令干预经济发展的风气。为此，政府干预的范围、重点、力度、方式等应该重新设定，政府尽可能地简政放权．主要通过加强经济监管、宏观指导、信息发布、规划产业、土地政策等用宏观方式调控经济。还应制定具体细则，防止出现政府部门为维护自身利益格局拒绝行政行绩效范围循序为的公开、透明，同时应健全监督机制，强化责任追究，建立科学合理的政府评估指标体系和评估机制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责， 规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。这当然需要推进．需要更加不懈的努力。