民法原则_论环境法的国家干预原则

  本文关键词：论环境法的国家干预原则，由笔耕文化传播整理发布。

当前位置首页  >>2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集  >>文章详细

论环境法的国家干预原则 作者：陈泉生  网友点击量: 3334 次  添加时间：2006-9-20 17:56:15

论环境法的国家干预原则 陈泉生　　宋　婧 （福州大学 法学院，福州 350002） 摘要：文章从对国家干预原则历史背景阐述入手，论证了环境法的国家干预原则与经济法的国家干预的诸多不同，并深入分析了国家干预原则作为环境法的一项基本原则存在的必然性以及在我国现行的环境法中贯彻实施的可行性，这种必然性无论是内容上还是形式上都是毋庸质疑的。 关键词：环境法　国家干预　原则 　　一、国家干预原则的历史背景 　　（一）国家干预原则的时代背景 　　众所周知，在自由资本主义时期，西方主要资本主义国家普遍崇尚古典经济自由主义理论，强调市场机制对经济的调节作用，尤其以亚当.斯密的《国富论》为代表，认为市场这只看不见的手能自动的实现资源的合理优化配置并不断的增加社会财富，政府的干预只会造成减低效益的结果，政府充当的只是一个守夜人或夜警察的角色，应当尽量少干预经济或不干预经济。但在这种完全自由放任的市场经济下，却普遍的出现了市场失灵的问题，表现为垄断问题、经济发展的外部性问题、宏观经济的周期性波动问题以及社会分配的不公问题等等，尤其是世界经济危机的爆发使人们认识到市场并不具有完全的自我矫正能力和自我发动能力，于是传统的单纯依靠市场调节经济的方法受到了挑战和质疑。1936年，凯恩斯在他的《就业、利息和货币通论》一书中提出了国家干预理论，强调政府对经济的全面干预。西方主要资本主义国家纷纷放弃了亚当.斯密的自由市场经济学说代之以“凯恩斯主义”，并制定了大量的以国家干预为基础的法律，来确保国家全面广泛地参与经济生活,通过国家干预来有效的克服“市场失灵”问题保证市场经济的正常运转。二战后，伴随着经济的不断发展，资源消耗和环境破坏等问题的日益严重，这都需要国家对经济和社会的发展进行协调统一，国家干预便得到了进一步的加强。到了20世纪70年代，随着西方国家的经济滞胀的产生，政府干预失灵的问题也开始凸显，人们开始对“凯恩斯主义”的国家干预理论产生了怀疑，并由此催生了新自由主义经济思潮。新自由主义经济思潮并不是对国家干预理论的全盘否定，而是主张国家对经济的适度干预，主张市场的自我调节和国家的适度干预相结合，并没有否认国家干预的必要性。国家干预自诞生以来，不断的自我完善，始终保持了旺盛的生命力，迄今为止，世界上的大多数国家包括信奉自由主义的美、德、日等国家在内，都从未放弃和排斥政府对经济进行的干预。 　　（二）国家干预原则的哲学思潮背景 　　国家干预原则的产生，除了上述的时代背景之外，还有着深刻的哲学思潮背景。在自由市场经济时期，个人放任自由主义盛行，随后，个人放任自由主义向团体主义推移，与之相适应，国家干预学说便应运而生，并大显身手以弥补市场经济体制之流弊。“西方的市场失灵是基于完全市场、理性自利经济人和充分竞争等市场机制的假设”， 是与西方的个人主义、自由主义及市民社会理念紧密相关的，是市场机制所固有的缺陷使得市场的资源配置功能无法发挥其应有的作用，具体表现为经济发展的外部不经济性、市场机制的异化、社会分配的非公平、信息不对称、交易成本过高、宏观经济总量的失衡等问题，当然也包括了体现社会公共性利益经济领域的市场失灵，因为体现社会公共性利益的经济领域本身是受市场机制的调节的，但在这一领域，也同样存在市场失灵的问题，表现为市场对这些体现公益性的基础薄弱产业和公共事业的投资缺乏经济上的诱因和利益驱动，市场机制无法能动的解决公共物品的供给问题。值得注意的是，不同于西方国家，包括中国在内的大多数的社会主义国家的市场失灵并不是基于充分发展的市场机制本身所固有的缺陷，而是基于市场自身发展的不完善，即市场的缺损。因为这些国家大多还处在经济转型时期，即由计划经济体制向市场经济体制的转轨，完善的市场机制还在建构之中，市场机制的不成熟导致了市场的资源配置功能无法发挥其应有的作用。但不论市场失灵是基于何种根源，市场失灵的出现使得国家对经济的干预成为一种迫切的需要，也就是说，国家干预的产生是基于经济健康稳定有序发展的需要，也正因为如此，国家干预必须是以市场经济发展的需要为前提，对于符合市场经济发展需求的干预进行肯定，对于市场经济不需要的干预则予以制约和排斥，总之，“无论如何干预是为了更好、更健康地发挥市场机制的作用”， 国家对经济进行干预的目的不是出于政府自身的利益考虑，而在于通过对市场失灵经济领域的适度干预来保障市场自由竞争机制充分发挥其作用。日本学者金泽良雄将干预描述为“以人为的政策来变更和修改经济循环过程为自身目的”的行动。 干预更多被理解为对既存的关系或状态的强行渗透和改变。政府并不是万能的，全能国家的命题已遭到否定，政府理性也是有限的，政府官员作为理性经济人，也会追求自身利益的最大化，政府失灵和市场失灵问题同样的普遍，表现为政府干预的过度或不足、行政权力的异化、政府决策的失灵等。因此，为保障国家干预目的的实现，国家干预必须是适度的干预，而不是全面的干预，必须是对市场失灵的经济领域的干预，也就是要实现市场效率和国家理性的合理界分，从而达到一种界于自由放任的市场机制和政府的过度干预之间的动态界线。 　　二、环境法确立国家干预原则的必要性 　　（一）环境法所确立的国家干预原则与经济法的国家干预原则的区别 经济法被学者称为国家干预经济的基本法律形式，国家对经济的干预、公权力对私权的介入催生了现代经济法。国家干预作为环境法的一项基本原则，其具体表现与在经济法中有何不同呢？ 　　首先，，立法模式不同。管理是国家干预经济的各种手段中最重要的手段之一，这反映在经济法领域的立法模式上就表现为大量管理型立法的存在，甚至有的学者认为“在一定程度上，经济法就是经济领域中的‘管理型立法’的总和”。 如税收征收管理法、计划法、预算法等。与经济法不同，国家干预在环境法领域的立法模式上则表现为大量“促进型立法”的存在，如清洁生产促进法、可再生能源促进法、科学技术进步法等。促进型立法作为对管理型立法的重要补充，是近几年才出现的一个密集的立法群，这种立法模式不仅仅存在于环境法领域，在我国的经济发展的很多薄弱环节、弱势行业、新兴行业都有所体现，如民办教育促进法、中小企业促进法、农业机械化促进法等。相对而言，这两种立法模式的区别主要表现为：管理型立法体现的是国家对已经发展的比较成熟、甚至出现过度竞争的经济领域的干预，属于一种后置性的干预；而促进型立法则体现国家对未得到良好的发育的急需鼓励扶持形成规模的经济领域的干预，属于一种引导性的干预。但从发展的角度看，这两种立法模式是互动互补的关系。促进型立法通过经济驱动和政策引导将弱势行业产业扶持发展起来以后，就由管理型立法对其进行市场运作的规范。也就是说“‘促进型立法是通过‘引导’的方法鼓励发展，而‘管理型立法’则是通过‘规制’的方法让‘发展有规则运行’” 　　其次，政府的角色不同。在经济法领域，国家从消极的守夜人角色向积极的公共管理者的角色转变，国家的干预渗透到社会生活的方方面面，国家的管理职能不断扩张，而经济法则为国家的干预提供了法制上的保障，将其制度化、规范化。但是国家的公共管理职能并不仅限于经济法领域的宏观调控管理职能，还包括了公共服务职能。在环境法领域，国家的干预更多的是国家公共服务职能的体现，国家在履行这一部分职能时，其角色定位不可能再是一个管理者，而必须是一个服务者，强调政府的服务功能，政府只能用引导、促进的手段去激活缺乏利益驱动的公共产品市场和基础薄弱领域，以一个引导者、投资者、服务者的身份去促进这些行业领域的发展。 　　再次，政府责任不同。经济法领域，基于大量管理型立法的存在，其在设定权利义务的模式上，强调权利、义务与责任的对应，具有突出法律义务与责任的传统，符合国家管理职能张扬的理念。但在环境法领域，在权利义务的设范模式上，采用大量的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范，内容灵活，但可问责性较差，使得其他法律主体的法律责任相对弱化，而政府的责任则是综合化的。这是因为，在促进型立法中，将政府作为法律实施的主体，通过对政府职责的大量规定，发挥政府的服务功能，具有政府主导性的特点，也使得其他法律主体的法律责任相对弱化，值得注意的是，在促进型立法中，虽然对政府的法律责任没有做很严格的规定，但政府的责任是综合化的，往往包括了法律责任、道义责任、社会责任、政治责任。 　　最后，公众的参与不同。在经济法领域，国家的管理职能扩张使得民主制度出现危机，为了克服这种民主危机，经济法领域也存在一些公众和社会参与的内容，但这种参与只是作为管理的补充而存在的，公众的参与对国家的公共管理事务没有实质性的影响，公众只是作为参与的限制性主体。但在环境法领域，在国家干预的同时，也将公众和社会的参与作为一种必需，赋予公众和社会实质性参与主体的地位，鼓励发动公众积极参与环境与资源的保护和开发，也就是将鼓励和促进公众的参与作为法律调控目标实现的途径，需求政府的有效干预与全民参与的有机协调和配合。 　　（二）环境法确立国家干预原则的必要性分析 　　众所周知，自由市场经济体制下的资金分配不可能自发地照顾环境质量所代表的社会效益和社会公平，比如，当环境污染的关系过于复杂，以致找不出污染者时，污染的赔偿究竟应由谁来承担？又该如何处理？倘若无法解决，便只有由受害者自己承担损失，而受害者在经济上本来就与致害者较之悬殊，这样，势必引起受害者的强烈不满，从而导致社会的矛盾和动荡。又如，在工厂密集的工业区内，由于积累的结果，污染程度比较高，若欲达到安全的标准，每一家工厂都必须改善其污染行为，而改善的费用超过各工厂的经济负担能力时，其改善的费用又应由谁给予补助？或者有的工厂将防止污染的费用核入成本，转嫁到消费者身上，那么在经济上本来就处于弱势的消费者和生产者之间的贫富差距就更加扩大，这是极为不公平的。为解决这一问题，唯有采取国家干预的手段，方能奏效。这是因为： 　　首先，在工业革命以前，人们对环境的影响是局部而且是有限的，大部分在环境可以容纳、调节和化解的范围以内。所以，当时的环境问题由环境发挥自我调节功能为主，人为的恢复及保护为辅。但是进入工业文明时代，人类以前所未有的能量飞速而全方位影响、改变地球环境资源，由此造成的污染和破坏不断向深度和广度蔓延，早已超出环境本身的自我调节能力，危及人类的生存和公共安全。 而在经济领域，支配人们行为的是市场价值规律，以追逐经济利益最大化为行为导向，企业在主观上根本不会去主动考虑社会利益和自身的行为的“外部不经济性”，所以倘若没有为部的强制，企业在生产中无偿使用环境资源和将未经处理的废弃物肆意排放被其认为是理所当然之事，而期待企业和其他经济组织在激烈的市场竞争中直觉地将利润投入环保是不可能的。此时，政府介入环境保护就成为必要。 　　其次，立法确立的环境责任原则，其目的主要是强化人们的环保责任感并顺便解决环保的资金渠道问题，并不因此而排斥国家利用行政、经济、法律的手段干预受害者赔偿的实现和切实保护、改善环境，也不因此而免除国家在保护、改善环境、防治污染和其他公害方面的责任。对于环境的不经济性内部化为环境民事、行政、刑事责任，同样需要国家强制力的保障。 　　再次，环境要素和自然资源不同于一般的商品，不能套用一般意义上的商品流通规则。以土地为例，土地转让市场有一级市场、二级市场的划分，但不管在哪一级市场上，土地的转让都受法律不同程度上的限制，并必须经过特定的程序和办理相关手续。因此，由国家对环境要素和自然资源在市场上的流转进行适当地干预确有必要，同时还能克服市场失灵的缺陷。伴随经济活动而产生的环境危机不受市场规律的调节，为弥补环境市场同样存在的滞后性，局部性的不足，需要国家站在全局环境利益、长远环境利益的高度上进行引导监督，实行宏观调控和规范。强化政府在环境保护中的地位和作用已经成为世界各国立法的潮流。 　　最后，环境问题的复杂性、损失巨大性和难以圆满解决性使国家干预成为必要。有些原生环境问题的防与治，国内各部门、各地区的环保统一规划和指导，涉及全球性环境问题的国际协作等等也不能没有国家干预。环境问题是经济利益的副产品，环保工作中的利益协调、政策协调、行动协调、区域协调和行业协调等工作非政府这个强有力的协调中心莫属。另外，环境法是一个公法性质较强的部门法律，而且具有很强的综合性，它的调整方法虽然多样，但比较突出的还是环境行政执法，这也是国家干预发挥作用的领域，国家可以凭其财经力量和政治强力实现社会成员个人所无法和无力达到的目标，政府这只无形的手将在环保中扮演越来越重要的角色。 　　综上所述，国家在环境保护中能发挥特殊的功效。对经济活动进行适度的干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”以维护社会总体利益。并通过这种干预，引导人们实现一定的环境目标，保障社会实现生态安全，政府的环境行政行为还有利于对环境污染和破坏进行预先控制，从末端治理转向源头控制，强调以预防为主。 　　（三）对环境法确立国家干预原则的质疑之声的回应 　　环境问题属于全局性和社会公共性领域的问题，缺乏利益驱动使得市场机制在这一领域无法发挥其应有的调配功能，市场失灵在这一领域的存在，使的国家干预成为必然。但是，对国家干预作为环境法的基本原则的质疑也是存在的。这种质疑主要来自两个方面：对国家干预原则作为环境法基本原则必然性的质疑和对国家干预原则这一称谓的质疑。 　　1、对国家干预作为环境法基本原则的必然性的质疑 　　国家干预原则作为环境法的基本原则是为了克服市场失灵问题，但综观西方国家国家干预的实践，在对经济的全面干预下，随着经济滞胀的产生，政府干预失灵也开始凸显，并由此催生了新自由主义经济思潮，于是很自然的，国家干预就和政府失灵、行政权力扩张这样的词联系在了一起，但实际上，国家干预原则的贯彻实施就必然导致行政权力的扩张和政府失灵的出现吗？笔者以为，答案并非如此。 　　首先，政府理性和市场理性的局限性是同步的，没有全能的政府，市场也并不是完美的，干预并不是国家干预的目的，而是为了达到一种界于自由放任的市场机制和政府的过度干预之间的动态界线，实现市场效率和国家理性的合理界分，国家对经济进行干预的目的不是出于政府自身的利益考虑，而在于通过对市场失灵领域的适度干预来保障市场自由竞争机制充分发挥其作用。其次，国家的干预是一种适度干预，“是国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态”， 而且干预是基于市场经济的需要，对市场经济需要的干预进行肯定，对于市场经济不需要的干预则予以制约和排斥。最后，正如前面所分析的那样，在国家对环境法领域的干预中，政府的角色是更多的是服务者，而非管理者，强调其公共服务职能，正是基于这种服务者的角色，即使行政权力扩张，只会强化政府的服务功能，也不会必然导致政府行政权力的滥用政府失灵的出现。 　　除此之外，从表面上来看，国家干预原则的确立与环境法的环境民主原则似乎是相悖的。但笔者认为，国家干预原则和环境民主原则恰恰是统一的，这种统一的基础在于对环境管理事务的参与上，不论国家还是社会公众都是实质性的参 与主体，都享有保护环境资源、参与环境决策的权利，同时也负有保护环境资源的义务。环境问题属于全局性和社会公共性的问题，环境问题的解决当然需要国家和社会公共的共同参与，但基于国家自身的社会公共管理职能及其强势地位，理所当然国家在环境事务管理中承担了更多的责任和义务，这并不意味这对公共参与的排斥，相反国家积极的鼓励和引导社会公共充分行使其环境管理事务的参与权，国家干预和公众参与的结合保障了干预的社会性和民主性，从而构建政府主导下的公众参与型的社会。 　　2、对国家干预原则称谓的质疑 　　对于怎样表达国家公权力对经济活动的介入，学界一直存在分歧，这一分歧也体现在国家对环境法领域的经济活动的介入上，也就是国家干预原则的称谓也遭到了质疑和争议，比较代表性的称谓有“国家协调说”、“国家调节说” 和“国家宏观调控说” 等。笔者认为，相对于上述的这几个称谓来说，使用国家干预的称谓来表达国家对经济活动的介入更加科学合理。 　　首先，众所周知，有关国家对经济活动介入的理论最早是由经济学家提出来的，而经济学界在这一理论的称谓上达成的共识是普遍使用国家干预，这不能说只是一种偶然，国家干预本就属于经济学范畴的概念，使用这样的称谓必然有着深刻的经济学内涵。 　　其次，与国家调节、国家协调这样的称谓相比，国家干预更能反映国家介入经济领域的初衷，更能体现国家介入经济活动的积极性和主动性。基于市场失灵的存在，国家才积极主动的对经济活动进行促进、规制、引导、鼓励，而协调、调节这样的词明显体现一种行为的被动性、消极性和弱性，无法反映出国家对经济领域的积极介入。 　　最后，从法学的角度来看，与国家宏观调控相比，国家干预更能体现国家的公共管理职能。如前所述，国家的公共管理职能不仅仅限于宏观调控职能还包括了公共服务职能，而国家干预是代表国家行使经济管理权的国家机关，为维护社会公共利益，综合运用行政、经济、法律等多种手段，对需要国家公权介入的经济领域所进行的促进、引导、限制、保护和取缔等活动及其过程的总称。国家干预的内涵和外延明显大于国家宏观调控，宏观调控只是国家干预的一种表现，使用国家宏观调控这样的称谓相对来说无法全面描述国家对经济领域的介入程度和体现国家的公共管理职能 　　三、国家干预原则的主要内容和在环境法中的贯彻 　　（一）国家干预原则的主要内容 　　众所周知，随着20世纪初团体主义思想的日益盛行，“福利国家”的观念应运而生。“福利国家”论者主张，国家的目的在于积极地谋求人民的福利，来达到富国利民的目的，国家应挺身而出，调整个人主义和自由主义之流弊，解决各种社会问题，保障每个人在社会政治、经济等实际生活中能够享有实质的自由平等，从而促进社会安全和公共福利的实现。环境污染和破坏问题既已成为当今社会的一大难题，亟需国家出面予以干预。况且，国家为了促进经济的发展，不仅鼓励个人从事各种产生环境污染和破坏的活动。为此，国家对于因环境污染和破坏的受害者的赔偿更当力谋实现。有鉴于此，各国政府纷纷采取各种手段对开发利用环境的活动进行干预，以达到保护和改善环境的目的。其采取的手段主要包括行政、经济、法律三个方面的措施。 行政方面的干预手段是指，国家利用手中的行政权力，直接对开发和利用环境的活动进行管理和限制，将环境保护作为企业管理的重要内容的各种措施，来实现国家对环境的保护和改善。其主要有如下几种措施：①制订经济发展与环境保护相协调的经济发展和社会发展的长远规划，土地利用规划等，直接禁止在某些区域内（如居民区、风景区等）从事某种开发利用环境的活动。②实行环境影响评价制度，对建设项目的环境影响评价报告和防治污染的方案进行审批。③建立许可证制度，凡是对环境资源有不利影响的各种开发、建设项目的排污设施及其经营活动，需事前经过申请并经主管部门审查批准、颁发许可证之后，才能按照规定的要求或条件进行建设和排污。实践证明，这是在国家加强环境资源管理过程中实行有效管理的一种卓有成效的方式。④规定应采取的开发利用环境的方式、方法或应采用的工艺、设备，将环境保护作为企业管理的重要内容等各种措施，来实现国家对环境的保护和改善。⑤建立奖惩制度，国家通过利益机制来表明鼓励哪些环境行为，抑制哪些环境行为，提高企业和公民投身环抱的积极性。⑥依靠科学技术，综合考虑国情，制订严格、准确的环境标准。环境法是科学技术性很强的法律，环境保护工作是科学技术性很高的工作，为此要通过国家的强制推广手段促使科技更好地为环境保护服务。 经济方面的干预手段则是指，国家通过经济鼓励和经济抑制两个方面来实现其对开发利用环境活动的干预。一般包括以下内容：①由国家向已确定为“不发达”或“待发达”的地区进行大量的投资，为该地区投资者创造良好的投资环境，促进各地区生产均衡发展；②通过财政援助，帮助工业企业修建防污设施；③利用税收杠杆来促进对环境的保护和改善，对于人口密集的地区的工业企业加重税收，对于不发达地区的工业企业减少税收，对于必须安装的防止大气、水污染的设备免于税收；④通过低息贷款和优惠贷款，帮助工业企业修建污染设施；⑤征收资源费或资源税，以促进合理地利用自然资源；⑥实行排污收费制或排污税收制等，以促进企业减少污染物的排放。由于我国长期受计划经济的影响，几乎没有水权、水市场、排污权等观念，但我国的一些地方法规在这些方面先行一步，已经规定“排污权转让和抵销”、“征收生态环境补偿费”、“固体废物交换市场”、“环境保护经济优惠”等在国家环境资源法律中尚未规定的经济政策和市场机制；⑦通过优惠政策，鼓励企业回收利用废弃物，采用清洁生产工艺，生产环保产品；⑧通过加税或停止贷款等方式，促进企业减少乃至停止生产污染环境的产品和使用严重污染环境的工艺、设备等。 此外，国家在必要的时候还可以直接以经济主体的身份参加经济活动，调节经济的发展。在环境的保护和改善方面主要表现为：①国家投资进行环境建设，比如修建污水处理厂，垃圾处理场以及进行城市美化和绿化、组织城市环境综合治理等；②国家投资开发环保产品和环保产业等。 至于法律方面的干预手段则是将上述各种行政措施和经济措施上升为保护和改善环境的法律规范，并以国家强制力为后盾，从而实现国家对环境的必要干预和管理。其表现为国家制定和实施环境法律、法规，主要包括环境保护和预防法律制度、环境控制法律制度、环境侵权救济法律制度等内容。为此，国家干预原则自然使成为环境立法的一项重要基本原则。 （二）国家干预原则在环境法中的贯彻 我国历来十分重视国家对开发利用环境的干预，将环境管理作为国家的一项基本职能，并设立了相应的环境管理机构，授予其必要的权力来实现这一职能。我国《环境保护法》设置了专门一章就国家环境管理予以规定，在第7条中明确规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门。依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”同时，该法还对国家干预和管理环境所采取的各种措施和手段作了具体规定，各相关的法律、法规诸如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、土地管理法、矿产资源法等等也作了相应的规定，从而使国家对环境的干预和管理职能得到了充分的发挥，协调了人与环境的关系和人与人的关系。特别值得注意的是，近几年所兴起的环境法领域的促进型立法，如《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布，《中华人民共和国可再生能源开发利用促进法》的初拟和起草，以及近期学者们建议应当制定的《循环经济促进法》、《节约能源促进法》等，如前所述，这类促进型立法是国家采取经济驱动和政策引导相结合的手段促进、扶持和鼓励基础薄弱领域的发展，是国家干预原则在环境这一体现全局性和社会公共性的领域的贯彻体现。 作者简介：陈泉生，女，福州大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境法学基本理论。 宋婧，女，福州大学法学院2005级环境法硕士研究生。



版权声明：本站为非盈利型网站，如果您认为本站的文章或图片侵犯了您的版权，请与我们取得联系。转载请注明出处。

  本文关键词：论环境法的国家干预原则，由笔耕文化传播整理发布。