戚建刚：我国行政决策风险评估制度之反思

  本文关键词：论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构，由笔耕文化传播整理发布。

甚至导致群体性事件的发生。由此可见，构建信息公开制度迫在眉睫。决策主体应当在法律允许的范围内将风险评估的相关内容公之于众，让社会公众全面清楚地了解风险评估以及自身的权利义务。在制度构建中，需要明确信息公开主体的责任和信息公开的渠道，特定情形下的听证以及对于应公开却没有公开的惩处措施和救济途径。

　　 【注释】

　　 [1]参见张景荪、颜九红：《社会稳定风险评估机制法治化提升之路》，《北京政法职业学院学报》2013年第3期；徐亚文、伍德志：《论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构》，《政治与法律》2012年第1期；刘靖华：《社会稳定风险规制的制度建设研究》，《学术界》2011年第10期；顾大松：《论我国房屋征收的社会稳定风险评估机制的功能定位及其架构—一个风险规制的行政法学视角》，《江苏行政学院学报》2012年第4期等。

　　 [2]刘平等：《上海市重大行政决策程序研究报告》，《政府法制研究》2009年第3期。

　　 [3]参见许传玺、成协中：《重大决策社会德定风险评估的制度反思与理论建构》，《北京社会科学》2013年第3期。

　　 [4]需要指出的是，这里所谓的“法定程序”中的“法”是指全国人大及其常委会制定和颁布的狭义上的“法”。

　　 [5]同前注[3]，许传玺、成协中文。

　　 [6]例如，四川“遂宁模式”、山东“烟台模式”、浙江“平阳模式”、辽宁“沈阳模式”、江苏“淮安模式”等。上述模式在组织领导体制、评估内容和流程等方面各具特色。参见杨芳勇：《重大事项社会稳定风险评估研究综述》，《社会工作（实务版）》2011年第12期。

　　 [7]参见刘泽照、王惠佳、黄杰：《基于政策执行的基层政府社会稳定风险评估—一项面向西部Z县的质性研究》，《东北大学学报（社会科学版）》2013年第6期。

　　 [8]例如，最早开展风险评估的遂宁市所出台的规范性文件以“简单、粗暴”的数字量化方式明确表述了相关部门及其领导人的政治责任。参见《四川遂宁推行社会稳定风险评估从源头上化解矛盾》， legaldaily. com. cn/dfjzz/content/2009-08/12/content_1137237. htm? node ＝7480,2014年6月28日访问。

　　 [9]有学者认为，“我们要防止的恰恰是用‘运动式治理的体制化’替代真正的制度化建设”，并对两者作了比较（参见周镇宏：《公共管理这本“经”》（上），人民出版社2011年版，第56页）。有学者更进一步对“体制化”与“法治化”（即周镇宏所认为的“制度化”）进行了6个方面的对比（参见付翠莲：《重大事项社会稳定风险评估的法治保障研究》，《行政与法》2013年第3期）。

　　 [10]参见刘威：《耗资7亿大桥仅9月“脱皮”负责人：外国材料水土不服》, xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日访问。

　　 [11]参见《郭有明落马背后：最大招商成烂尾致宜昌元气大伤》， sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日访问。

　　 [12]参见王仰文：《重大行政决策责任追究的事项范围研究》，《云南大学学报（法学版）》2013年第5期。

　　 [13]例如，《甘肃省张掖市重大决策和项目建设信访风险评估办法（试行）》第4条规定的评估内容（参见中共张掖市委、张掖市人民政府：《关于印发〈张掖市重大决策和项目建设信访风险评估办法（试行）〉的通知》，《张掖政报》2010年第4期），与宁夏回族自治区石嘴山市人民政府发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施意见（试行）》第2条规定的评估范围（参见http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日访问）就存在较大的差异。

　　 [14]参见《关于〈上海市重大行政决策程序规定（草案）〉征询公众意见的公告》, hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日访问。

　　 [15]罗豪才：《社会转型中的我国行政法制》，《国家行政学院学报》2013年第1期。

　　 [16]赵鹏：《知识与合法性：风险社会的行政法治原理》，《行政法学研究》2011年第4期。

　　 [17][英]伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2012年版，，第22页。

　　 [18]黄锦堂：《行政法的产生与发展》，载翁岳生编：《行政法》上册，中国法制出版社2009年版，第108页。

　　 [19]同前注[17]，伊丽莎白·费雪书，第44页。

　　 [20][美]罗伯特·D．帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版，第215页。

　　 [21]从体系上讲，行政决策风险评估由核心制度、技术性制度和支撑性制度所构成。限于篇幅，笔者只阐述核心制度。

　　 [22]同前注[1]，徐亚文、伍德志文。

　　 【摘要】我国现行行政决策风险评估制度的合法性危机之症结在于缺失行政法的程序构造与制度理性。试图以工具主义程序观为中心来重构该制度的方案难以化解合法性危机，而以决策事项为逻辑起点，以程序正义为理念来重构该制度则是较为可行的路径。对于具有客观属性的决策事项，需要运用偏向科学的“理性一工具范式”策略；对于体现主观属性的决策事项，则要运用偏向民主的“商谈一建构范式”策略。以程序正义为理念，需要遵循避免偏私、合作式评估和信息公开等原则；对于核心制度，应构建以地方人大及其常委会为主导的决策主体与评估主体分离制度、利益声明和回避制度、评估咨询制度和同行评审制度以及信息公开制度。

　　 【关键词】行政决策；风险评估；程序正义；合法性危机；风险

　　 自本世纪以来，我国已经进入高风险社会，行政机关开始重视其决策活动本身所带来的不确定的负面后果。于是，关于如何评估行政决策风险的法律制度便应运而生。对此，国务院于2010年颁布了《关于全面加强法治政府建设的意见》（以下简称《法治政府的意见》），于2012年下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）的通知》（以下简称《指导意见》）。至此，中央层面的两个规范性文件对行政决策风险评估制度作了“顶层”设计。这些意见并没有对行政决策风险评估制度加以界定，而是从评估范围和内容、评估责任主体、评估程序和要求等方面对重大决策社会稳定风险评估机制的内容作出了规定。随后，不少地方政府也出台了相关规范性文件。虽然从表面上看，从中央到地方的行政决策风险评估制度已经渐次形成，但究其实质，其法治化状态却不容乐观。

　　 基于这种现状，行政法学界已有学者对该制度加以检讨。他们通过对调整行政决策风险评估规范性文件的分析，认为存在的问题主要是：风险评估主体不中立、评估范围不明确、评估效力不足、信息不公开等，进而提出以工具主义程序观为中心来重构该制度。[1]笔者认为，这些反思性研究成果对于推动行政决策风险评估制度的合法性具有一定意义，但缺乏对该制度实践的宏观把握，对制度之整体构造并没有予以充分检视。有鉴于此，笔者将从宏观上揭示该项制度合法性危机的症结，以程序正义为理念来重新设计该制度。

　　 一、先行行政决策风险评估制度合法性危机之症结

　　 在行政决策风险评估领域，学界和实务界多以社会稳定决策风险作为评估对象来研究，然而，行政决策风险评估并不仅限于社会稳定风险评估。从实践来看，它还指“公共财政风险、社会稳定风险和环境生态风险”[2]等领域，也关涉“重大问题决策”领域。笔者认为，当前我国行政决策风险评估制度合法性危机的症结在于欠缺行政法上的“程序构造与制度理性”。[3]这主要体现为如下三个方面。

　　 （一）形式：工作流程而非程序规则

　　 《法治政府的意见》提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。然而，“必经程序”并非“法定程序”。[4]“法定”之外的“必经程序”极易蜕变为“决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测”。[5]

　　 在这种“必经程序”理念引导下，目前地方政府纷纷出台了具有自我规制形式的关于行政决策风险评估的各类“意见”、“办法（试行）”和“规定”等。对其分析，不难发现，在该理念指引下形成的文本已经演变成一种流程式的工作守则，通篇列举了“步骤”、“环节”、“方式”等工作要求，却难以体现法治的精神。此类风险评估制度其实是为行政机关的单方行为披上了伪装的斗篷，目的是确保行政决策的便易性，以让行政机关更为便捷地认定所谓的“公共利益”。以社会稳定风险评估为例，近年来，虽然该项制度取得了若干典型经验，[6]但在地方实践中，它的弊端也非常明显。不少基层政府部门不乏在“必经程序”的诸多步骤、环节中“采取多种‘弹性’变通路径”，乃至将其简化为诸如“领导小组＋内部座谈＋文字报告”等形式，[7]扭曲了行政决策风险评估制度的实质。如仅仅将行政决策风险评估的程序规则以工作流程的样态呈现，那么对应的责任必然是工作纪律。《法治政府的意见》颁布两年后，国务院出台的《指导意见》第7条就规定：“决策机关和有关部门及其工作人员要遵守工作纪律，对社会稳定风险评估报告和会议讨论情况严格保密。”这种话语体系排除了法律术语的规范表达，与法治目标相去甚远。

　　 （二）本质：体制化而非法治化

　　 在西方国家，对行政决策的法律规制是行政合法性原则的基本要求，通过理性的制度设计以便制约行政决策中行政机关宽泛的自由裁量权。而在我国，对行政决策的法律规制在很大程度上遵循的是经验主义而非理性主义思维。这种经验主义与我国秉承科层官僚制的行政机关之架构有着密切联系，行政决策人员的职务晋升在很大程度上依赖于其经验丰富与否，在事关社会稳定决策领域尤为如此。而在行政决策过程中嵌入风险评估则是用来增加“分析”在决策中所占比重的方式，目的是提升决策科学化水平。

　　 由于目前行政决策风险评估主要是以一种“必经程序”的观念来增加决策中理性分析的比重，“体制化”的行政决策风险评估制度便被提上日程。地方政府一方面从组织架构和资源配置中强化政府的维稳能力，例如，成立专门的维稳机构（维稳办、应急办、综治办等）、设立专项维稳基金等；另一方面，强调“谁决策谁负责”，推行干部考核决策失误“零指标”，[8]并以激励机制和压力措施来补强决策的政治压力。这种做法，学者称之为“运动式治理方式的体制化”。[9]笔者认为，这是对当前行政决策风险评估制度本质的最为确切的认定。这种“体制化”的趋向与法治化有着明显区别，甚至与后者格格不入。

　　 1.“体制化”的核心是人治，将行政权力和行政首长的意志凌驾于法律之上。仍以社会稳定风险评估为例，“体制化”的社会稳定风险评估以人的权力意识消解法治。从权力出发有两种典型样式，一是按照领导意志办事，具有很强的随意性；二是为维护地方或部门利益，运用各种包括滥用警力在内的非法行政手段。“体制化”虽然有利于快速消解不稳定因素，但缺乏对权利的尊重和维护。不稳定因素虽在一时被压制，却很容易积累发展成为更大程度的不稳定因素。因此，没有法治的有效引导和制约，“体制化”的评估方式必然以权力大于权利的恣意使行政决策凌驾于法律之上，风险评估便成了掩盖“权大于法”的幌子。例如，2012年12月耗资近7亿元的蚌埠大庆路淮河公路桥建成通车，仅9个月后，主桥面就出现了“脱皮”现象。对此相关部门解释说，除了车辆超载因素外，最主要的原因是桥面上使用的全部是进口材料，而外国的材料设计不适应蚌埠的高温。[10]这种将原因归结为天气的“水土不服论”不免让人生疑，何以在风险评估中仅仅对运用他国材料作可行性评估而没有作不可行评估？这不免让人产生联想，决策者是为片面追求政绩从权力意识出发进行建桥决策，从而脱离了法律的制约，最终导致“脱皮”现象的发生。

　　 2.“体制化”的关键是权力和资源的进一步集中，这与法治化所要求的权力的适当分工与制约格格不入。“体制化”集中表现为，依靠行政权力及其所掌握的资源优势来维系行政决策的可接受性，甚至以一种不计成本、不讲规则的资源挥霍方式来处理和消解决策过程中的风险。在此思维下，行政决策风险评估制度便成了行政权可有可无的装饰品，甚至是“任人打扮的奴婢”。例如，2013年11月被中央纪律检查委员会和监察部调查的湖北省原副省长郭有明，其任职宜昌市委书记期间最大的“政绩工程”—三峡全通涂镀板项目于2009年破土动工，总投资额高达200亿元，一度成为宜昌乃至湖北全省的招商引资样板。但在短短3年之后，公司经营就已举步维艰，面临巨额资金压力，致生产停滞。政府被企业绑架变成“保姆”，虽然当地政府数次伸手相助，亦未能挽回颓势。[11]这种状态的形成，与体制化的权力集中密切关联，在决策主体的力推和主导下，对于项目长远发展的风险评估便成了走过场的“形式”。

　　 3.“体制化”的渠道是架设更多的政府部门和过度行政化。比如，在食品安全行政决策风险评估制度中，为了便于食品安全风险评估制度的运行，国家于2009年专门成立了“国家食品安全风险评估中心”和“国家食品安全风险评估委员会”，并制定了《食品安全风险评估管理规定（试行）》。又如，地方政府为了保障重大事项风险评估制度，一般都成立了重大事项风险评估工作领导小组，由党委书记（或者地方行政首长）任组长，副书记（或地方行政副职首长）任副组长，将维稳、信访、法制、发改委等数十个部门列为成员单位，下设办公室，为制度运行提供保障。毋庸置疑，架设过多的行政部门以及过度行政化将导致国家资源的浪费。在国家资源总量一定时期内保持不变的情况下，势必减缓司法建设和社会建设资源的配置力度。而法治化的行政决策风险评估制度则强调通过完善行政复议、行政诉讼以及健全公众参与等制度来确保风险评估的合法和有序推进。对于没有经过风险评估的行政决策，则需要通过行政复议和司法审查制度来加以矫正。对于涉及广大公众切身利益的行政决策，则需要建立有效的制度来吸纳公众的意见和建议。

　　 4.“法治化”认为稳定和表达缺一不可，体制化则认为刚性稳定压倒一切。在我国社会稳定风险评估制度中，“体制化”体现出三方面的特点：（1）在评估方式方面，注重单方评估，忽视沟通评估。（2）在评估类型方面，多是应急型、运动型、资源补偿型评估，忽视合作式评估。（3）在评估效果方面，多属短期稳定、个案稳定的评估，忽略长期稳定评估。“体制化”认定的刚性稳定蕴含着自我封闭的制度逻辑，这种自我封闭的一个重要特性就是排除了体制外的社会力量的介入。在该目标及其逻辑指引下，决策主体笃信决策的有效只能依靠政府的力量。而“法治化”则相信实行行政决策需要全社会的参与和合作。一元化的行政决策风险评估的最大弊端是表达和沟通的缺失，它将扼杀公民的积极性、创造性和自主性，最终导致权力的专断、评估的“形式化”和决策的低效，无利于该制度的合法和有序运行。

　　 （三）文本：模糊化而非精细化

　　 《法治政府的意见》中明确要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。那么，风险评估与公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论的关系是否构成一个完整的程序链条？结构是否合理？操作性若何？逻辑是否吻合？内在价值是否存在冲突？这些问题，该意见都没有作出明确的规定，在实践中，一些地方政府将风险评估与其他程序、步骤相混淆的情形时有发生，甚至干脆将风险评估等同于“不可行论证”。

　　 事实上，这种模糊性在一些地方政府出台的关于行政决策风险评估的规范性文件中也体现得淋漓尽致。比如，对于何谓需要评估的“重大行政决策”，这些文件往往语焉不详或者存在很大差异。它们通常以“概括＋列举＋兜底”的表述形式规定需要进行风险评估的事项，[12]其中，兜底条款中的其他重大事项则由决策主体自行确定，这就极有可能将本应列入风险评估的事项作为非重大事项来对待，从而逃脱风险评估程序的制约。对于需要作风险评估的决策事项，它们的列举也不尽相同，有的甚至差异较大。[13]又如，对于具体的风险评估程序，它们只作简单规定，而不作具体的制度设计。以上海市为例，上海市政府于2013年将《上海市重大行政决策程序规定》列入年度立法计划，在公开征求意见的《上海市重大行政决策程序规定（草案）》中，整篇唯有第13条介绍了风险评估这一环节，而没有具体操作的规定。[14]

(点击此处阅读下一页)

二、重构行政决策风险评估制度之逻辑起点与基本原则

　　 “行政法制的改革过程，在一定程度上也是一个制度试错过程。”[15]对于实践先于理论而行的行政决策风险评估制度，应容许它的试错实践。可是，在理论上，这种容忍程度应当有所降低。于是，行政法学者提出了化解行政决策风险评估制度合法性危机的方案。学者所开出的药方多以程序为中心来重构该制度，其中最为典型的观点是：“通过制度建构，确保规制活动是开放的，能够充分探索已有知识并随时接纳新的关于风险的信息；同时是审慎的，能够对现有信息进行仔细权衡，慎重地进行政策选择。这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。它通过建立一个程序框架，使各种观点能够理性交换、相互理解、充分论证，进而使决策的考虑足够广泛，最大化运用现有知识来形成洞见，并因此获得合法性。”[16]该观点认为，程序不具有自主性和独立价值，它只是实现实体法目的的手段或途径。这与功利主义大师边沁的主张相一致。

　　 沿着这一工具主义程序进路，风险评估制度演变成了一种保障行政机关决策、体现行政机关意志的机制，丧失了其应有的内在价值，而且也没有缓解其“流程化”、“体制化”和“模糊化”的弊端。不难发现，在现行的关于行政决策风险评估的规范性文件中，该制度的构成要素及运行条件都打上了行政机关的烙印，体现了强烈的行政主导性。例如，《上海市重大行政决策程序规定（草案）》第7条规定，决策事项是否启动由行政机关决定，公众并没有启动“决策事项”的权利。在实践中，此类工具导向的风险评估制度无法体现风险社会中多元主体的利益，与复杂的风险社会现实相脱离。经由这种风险评估制度所产生的行政决策并不真正具有合法性。对于风险评估中的工具主义程序观，英国学者伊丽莎白·费雪指出：“法律的作用不是工具性的。尽管法律框架创造了技术风险决策的环境，但是法律框架所做的远不止此。法律上的争论其实是争论技术风险决策特定进路之合法性的场合，而且争论运用的是法律术语。此外，法律对话不仅仅关注技术风险本身，也关注技术风险决策与更大范围内法律概念和观念之间的关联。这样的对话影响技术风险决策。”[17]

　　 笔者认为，相比以上方案，以决策事项为逻辑起点，以程序正义为理念来设计行政决策风险评估制度是可行路径。对于不同属性的决策事项，要分别采取偏向科学的“理性一工具范式”策略和偏向民主的“商谈一建构范式”策略；以程序正义为理念，需要遵循避免偏私、合作式评估和信息公开等原则。

　　 （一）评估的逻辑起点：决策事项

　　 “法律若欲发挥规范效力，则必须针对现实情形。”[18]作为规范行政决策风险评估的法律制度也必须针对行政决策风险评估的现实。在风险社会背景下，行政决策风险评估制度所对应的现实情形是，需要行政机关决策的事项本身存在“风险”，因此，如何将“风险”从决策事项中剥离出来，是风险评估制度存在的主要价值。但是“风险”存在主客观的双重属性，即它既具有客观存在性，又具有主观建构性。与之对应的解决策略则分为偏向科学的“理性一工具范式”策略和偏向民主的“商谈一建构范式”策略。[19]对于前者，它所对应的决策事项往往是客观的、可计量的、不确定性是可控的。例如，在环境决策风险评估中，对噪音、化学物质应该采取何种污染控制措施等；对于后者，则主要是复杂的社会甚至是政治争议涉及价值和认识论的难题，例如，由通货膨胀、失业率、城乡差距等指标影响的社会稳定风险评估。

　　 对于不同属性的行政决策事项，自然应有不同的风险评估策略与之对应，并构建相应的程序规则。对于具有客观属性的决策事项，需要基于科学性质的信息和理性的专门知识，高度依赖“成本一效益”分析以及量化分析工具，对行政决策机关的行政裁量权施加相对较严格的控制；对于具有主观属性的决策事项，则需要广泛的信息和社会公众等多方主体的知识，依赖于合作、商谈等定性分析手段。由此可见，不考虑决策事项之属性与类别而直接以程序工具主义为中心来建构行政决策风险评估制度的方案，极易将风险评估与复杂的社会现实相剥离，从而导致工作流程式的行政决策风险评估制度。

　　 （二）构建行政决策风险评估制度所要遵循的基本原则

　　 显然，对于科学的行政决策风险评估制度之建构，需要回到复杂的现实，以决策事项为逻辑起点，并以程序正义理念而非单纯的程序工具主义作为指导。程序正义是要在程序工具主义和程序本位主义之间寻得某种程度的平衡，毕竟决策需要在公共利益和私人利益之间进行平衡，其正当性也需要各方主体的妥协才能实现。形成一种架构于程序正义基础之上的兼顾工具主义与本位主义的行政决策风险评估制度，在这种制度中，应遵循一种最低限度的程序正义。

　　 这种最低限度的程序正义之前提是保证在行政决策中风险评估是一种法定程序。如果行政机关未履行该法定程序，那么行政决策将成为行政复议或行政诉讼的撤销对象或确认违法的法定理由，以避免在实践中因必经程序导致的风险评估内在结构错乱之现象。在此基础上的最低限度的程序正义应当包括程序中立性、程序参与性和程序公正性等内容。对于行政决策风险评估制度的正当性而言，最低限度的程序正义可以导出避免偏私、合作式评估和信息公开三项基本原则。

　　 1．避免偏私的原则。避免偏私的最朴素叙述是任何人不能成为自己案件的法官。它要求决定风险评估法律效力的评估主体处于中立、超然、不偏不倚的地位，对参与行政决策过程的其他主体及其相关事项不得存有偏见、歧视和利害关系。这是程序正义对行政决策风险评估制度中起决定作用的评估主体之正当要求。基于这一原则，行政决策风险评估制度不仅要求评估主体与决策主体分离，而且还要求评估专家应避免被“俘获”，评估过程的公允不可轻易被利益集团或权力主体所操作，评估效力的公平运用，以及一旦出现偏私情形后的监督与救济等。它应该作为一种价值观念浸润在整个评估制度之中，包括利益声明制度、回避制度、评估咨询制度、决策主体与评估主体分离制度等。

　　 2．合作式评估原则。合作式评估是指权利受到或可能受到决策执行影响的“利益相关者”（包括公民、法人及其他社会组织）有权以平等的身份参与到风险评估过程中来，并对风险评估结果的形成发挥实质性影响。“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。”[20]因此，合作式评估强调的是富有意义的参与，而不是形式上的出席或者到场。由于风险具有客观存在和主观建构二元属性，合作式风险评估不仅需要专家意见，也需要公众偏好以增进评估质量，进而提高公民对行政决策主体的信任。如果行政决策风险评估制度为受行政决定影响的利害关系主体提供了沟通平台，就可能通过合意实现所有人或多数人普遍接受的妥协，基于这一过程所作出的行政决策就在微观意义上具有了合法性。围绕合作式评估原则，行政决策风险评估应构建动议、说明理由、同行评审、监督与救济等制度体系。

　　 3．信息公开原则。信息公开原则是指行政决策风险评估程序的每一阶段、步骤、环节都应当以评估各方参与主体和社会公众看得见的方式进行。这是程序正义对整个行政决策风险评估制度本身的最低限度要求，它要求无论是过程性信息还是结果性信息，除法定豁免公开的理由外，都应该无条件、不设置障碍地向公众公开。如若评估主体在风险评估中不公开信息，那么公众将无法收到权威、客观的信息，更无法对决策的风险是否存在以及存在程度进行思考，自然无法参与到风险评估中来。如此一来，行政决策的合法性根基就成了无源之水。故此，需要构建多中心的信息公开制度和听证制度。

　　 三、行政决策风险评估核心制度之建构

　　 若要使重构的行政决策风险评估制度真正能发挥保障行政决策的科学性、维护社会公众合法权益之功能，并在全国范围进行推广，那么必须从行政法上建构相应的制度。笔者认为，在遵循前述基本原则的基础上，行政决策风险评估核心制度[21]主要有如下四项。

　　 1．构建以地方人大及其常委会为主导的决策主体与评估主体分离制度。现行的行政决策风险评估制度多以社会稳定风险评估为范本，以《指导意见》第5条为蓝本。从该条可以看出，国家建立行政决策风险评估制度时，是将决策主体与评估主体一并揉合到风险评估中，其中，决策主体起决定性作用，评估主体或“被指定”或“根据工作需要”而参与。由于行政决策主体承担决策责任，评估主体承担评估责任，如果决策主体的责任囊括了评估责任，则其极可能以自身所具有的强大的公权力来影响风险评估的整个过程和评估各方参与主体的判断，进而影响风险评估的结果。由此，为避免这种情况的发生，亟需构建决策主体与评估主体分离制度。

　　 鉴于公权力的特殊性，为防止其异化，笔者认同一些学者提出的以地方人大及其常委会主导行政决策风险评估的观点。[22]原因在于，长期以来，地方各级人大及其常委会在制约行政权力方面的作用不甚明显，通过此种渠道可以将人大及其常委会的监督功能充分发挥出来，况且，对于重大行政决策实施监督也是人大及其常委会的职能所在。此外，也可以更好地提高社会公众对该制度的认同。由此，可构建地方人大及其常委会主导评估的决策主体与评估主体分离制度。需要说明的是，地方人大及其常委会主导评估过程并不意味着其就等同于评估主体，它们只负责设置议程、下达评估任务、列举不予评估情形、规定优先评估项目以及对评估过程加以全程监督。换言之，人大及其常委会负责风险评估的组织，而具体如何评估则由专家、利益相关者和一般公众组成的评估主体进行。当然，行政决策主体依然是相关的行政机关。

　　 2．构建利益声明和回避制度。利益声明制度是指参与风险评估的专家在开始评估之前应该做一份利益声明，以表明其与所要参与评估的事项没有直接的利害关系，对于每次评估之前的利益声明都应该记录在案，并在当地官方网页或者媒体上公布，供公众查询和监督。该制度的基本内容是：利益声明应在评估开始之前的7日内公布，应规定利益声明的具体内容，建立评估专家的退出制度，公示评估专家的退出理由；制定配套的具有可操作性的《识别和处理利益或利害关系规则》，对何谓利益或利害关系进行清晰界定，对审查和处理程序以及各方主体的权利义务关系进行详细规定，明确虚假利益声明的法律后果。在构建利益声明制度时，不妨可参考欧盟《统一食品安全法》第37条和欧盟食品安全管理局发布的《关于利益宣告的政策》、《识别和处理潜在的利益冲突的规则》等具有行政裁量基准性质的规定。在评估过程中，其他主体或社会公众如认为评估专家与所评估事项有利害关系的，有权要求其回避，类似的立法如《国家药品审评专家管理办法》第21条的规定。

　　 3．构建评估咨询制度和同行评审制度。风险评估的多方参与容易造成社会公众在数量上过多而专家相对较少的情形，这将出现感性和价值偏好成分占优势，而理性和科学分析成分被减弱的情况。对这种失衡状态的解决途径，不能采取降低公众在风险评估过程中之“比重”的简单方法，而应该提升公众的理性知识水平。这就需要构建评估咨询制度。该项制度的核心在于，评估咨询主体与行政机关和社会公众应当保持独立，从而确保它们独立和理性地提供智识支撑，发挥符合自身角色的作用。

4．构建信息公开制度。在行政决策风险评估制度中，许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为“机密”，并认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，例如，国务院出台的《指导意见》第7条以“工作纪律”为名，要求对“社会稳定风险评估报告和会议讨论情况严格保密”。殊不知，这样做的后果只能导致公众与决策主体之间的信息不对称，使其处于“合乎理性的无知”状态，影响其参与风险评估，最终也会危及行政决策的可接受性，(点击此处阅读下一页)

  本文关键词：论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构，由笔耕文化传播整理发布。