公共部门战略管理理论选择的新思考
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公共部门战略管理理论选择的新思考
发布日期： 2012-02-27 发布：
2011年第21期目录 本期共收录文章20篇
中图分类号：D630 文献标识码：A
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内容摘要：20世纪80年代中期，公共部门开始关注战略管理思维和重视战略管理途径。本文首先对发展较为成熟的私人部门战略管理理论进行较为详尽地解读，结合公共组织和私人组织的比较分析对公共部门战略管理理论选择进行论述。本文认为，公共部门应该在科学借鉴私人部门战略管理理论的基础上合理选择符合自身特点的战略管理理论。
关键词：公共部门 私人部门 战略管理
20世纪80年代以后，面对日益复杂的外部社会环境，公共部门管理者逐渐意识到运用战略管理的重要性。近年来，对于公共部门战略管理的实施，在模式、过程和方法上，学者们都有过较为深入地研究，但是对于公共部门战略管理理论的探讨却显得比较欠缺。虽然，公共部门和私人部门是不同类的组织形式，尽管公共部门兴起战略管理有着自身的背景和原因，但是，私人部门战略管理理论发展较为成熟，指导的战略管理实践活动也比较成功。公共管理者们应该认真分析和解读私人部门战略管理理论，在结合自身特点的基础上合理借鉴私人部门战略管理理论精髓，并能结合实践不断创新和完善公共部门战略管理理论。
私人部门战略管理理论的发展
私人部门战略管理是从20世纪50年代后期兴起的，战略管理实践发展至今已取得了较好的成绩。私人部门战略管理理论的发展大致经历了三个阶段：以环境为基点的经典战略管理理论；以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论；以资源、能力、知识为基础的资源基础理论与核心竞争力理论。
（一）以环境为基点的经典战略管理理论
美国管理学家钱德勒于1962年出版了《战略与结构》一书，揭开了企业战略问题研究序幕。在这部著作中，钱德勒首次分析了环境―战略―结构之间的关系。在他看来，企业战略应当适应环境变化并满足市场需求，而组织结构又必须适应企业战略，随着战略变化而变化。随后，学者们对战略构造问题的不同研究形成了两个学派：“设计学派”和“计划学派”。尽管在这一时期，学者们的研究方法和主张不尽相同，但其核心思想都是一致的，我们称之为“以环境为基点的经典战略管理理论”，其主要的思想和观点主要体现为：企业战略的基点是适应环境；企业战略的目标在于提高市场占有率与赢利；企业战略的实施要求组织结构的变化与适应。
以环境为基点的经典战略管理理论提出和分析了环境与战略之间的关系，对于私人部门战略管理理论的发展具有卓越贡献。但是，该理论也存在不足之处：该理论仅从现有的产业市场出发，要求企业所要适应的环境实质上是已稳定的产业市场环境。这很可能导致企业所追求的市场生存与发展空间将十分有限，并且只能被动地适应环境，处于被动追随领先者的困境之中；该理论只是从企业的外部环境，即现存的、已结构化的产业市场环境来考虑企业战略问题，这可能会引发企业非理性的扩张欲望和扩张行为。
（二）以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论
20世纪80年代，迈克尔•波特在产业组织理论中的结构―行为―绩效分析范式的基础上，提出了以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论。竞争战略管理理论在一定程度上弥补了经典战略管理理论在企业竞争环境分析和选择的不足。该理论认为企业是一个“黑箱”，是同质技术上的投入产出系统，且企业资源可以自由流动，在投入与产出之间存在相对不确切的技术关系。他认为决定企业盈利能力的根本因素为产业的吸引力，强调产业结构分析是建立竞争战略的基础，理解产业结构是战略分析的起点。
很显然，与经典战略管理理论相比，竞争战略管理理论在分析产业竞争环境上有了很大的进步，强调了分析产业结构竞争环境对于制定竞争战略的重要性。然而，同经典战略管理理论一样，竞争战略管理还是缺乏对企业内部条件的考虑，特别是内部差异的考虑。因此，对于社会中存在的一些现象，它还是无法解释。比如说为什么在一些不是十分具备吸引力的产业中仍能有盈利水平很高的企业存在着？为什么在同一产业中，各企业的盈利水平会彼此不同？
（三）以资源、能力、知识为基础的资源基础理论与核心竞争力理论
进入20世纪80年代以后，在信息技术与全球化的带动下，公司竞争环境的变迁与过去相比更加快速且激烈，因此公司对于外在的竞争环境的分析和掌握也比过去更困难，越来越多的企业开始把目光从关注外部市场环境转向关注内在环境，特别是对自身独特资源和知识的积累。因此，，以资源、知识为基础的核心竞争力理论在对主流战略管理理论的反叛中应运而生了。该理论越来越受到学术界的重视，并逐步发展成为目前战略管理领域中的主要理论前沿。该理论主要的观点有以下几个方面：每个组织都拥有着自己独特的资源和能力，这也是其制定战略的基础；在同一行业中相互竞争的企业不一定拥有相同的资源和能力；组织各自所拥有的资源是不能在组织间自由流动的，这种资源的差异性构成了企业竞争优势的基础。
与前面两种理论相比，该理论认识到组织内部资源，特别是独特资源和能力的重要性。强调内部条件和资源的差异性，如何对这些独特资源进行识别、占有与配置是制定战略的关键，也是追求组织持续竞争优势的基础，可以从自身环境和条件出发，既可避免非理性的欲望和行为，又能利用自身独特的资源制定积极的进攻型战略。
公共部门对私人部门战略管理理论成果的借鉴
公共部门战略管理是20世纪80年代后期才逐渐兴起的。公共部门战略管理和私人部门战略管理在价值取向、目标和主体等方面都存在着不同程度的差别，因此，我们是不能完全照搬私人部门的战略管理理论来指导我们的实践活动的。但是与此同时，也应看到，不论是私人部门的战略管理，还是公共部门的战略管理都属于管理活动的一种，公共部门是可以科学借鉴私人部门战略管理理论的。
（一）公共部门不能完全照搬私人部门战略管理理论
私人部门的战略管理理论对于公共部门的战略管理理论有很大的借鉴作用。很多学者都认为，公共部门的战略管理理论是在大力借鉴私人部门战略管理理论成果的基础上逐渐形成和发展的，但是必须明确，纵然私人部门战略管理理论已经取得了很大的成绩，但是对于公共部门来说，是不能完全照搬的。具体原因主要有以下几个方面：
一是价值取向不同。公共部门的公共性决定了它不能像私人部门那样仅仅追求经济目标。社会公平、正义等价值问题都是公共部门战略管理应该重点考虑的。因此，我们说两者的价值取向是不同的。
二是目标不同。确定组织目标是战略管理的关键问题。当然这个问题和价值取向有着非常紧密的联系。由于两者的价值取向是不同的，目标肯定也会有所不同。私人部门的目标很明确，那就是尽可能的提高组织绩效和市场份额，最大限度的创造组织的利润。然而，公共部门的目标却难以明晰地确定下来。我们都知道公共部门的目标就是要最大可能地创造公共利益，但是公共利益大多数是抽象模糊的，很多时候它似乎只是作为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号。一般来说，这种模糊程度与公共部门的公共性也具有正相关的关系。公共部门的公共性越高，其目标也越模糊不清。此外，对于公共部门的目标而言，不仅是公共性对其有着重要的影响，公共部门的社会性对其影响也很大。公共部门与私人部门不同，它是以管理社会公共事务为轴心的组织，服务对象是广大的社会公众，服务对象的个体差异性大，需求的差异性也很大，应该提供怎样的公共服务，创造怎样的公共利益才是符合公众需要和社会需求的呢？这是一个模糊又不易问答的问题。当然，也是由于社会性的影响，公共部门的目标不仅显得难以确定，达到与否也将难以衡量。私人部门的首要目标是创造组织的利润，员工的绩效也是以对其组织所创造的利润为标准的，因为利润是以金钱价值来衡量的，因此组织成员非常清楚自己的标准和绩效水平，组织也可以用金钱价值来衡量组织目标的完成情况。而对于公共部门来说，目标不仅模糊，而且难以统一，不易测量，在处理议题的时候需要面临多方的张力，权衡各种关系，时常还会有很多冲突和矛盾产生，制定确定的战略目标确实不是一件容易的事情，且也较难找到明确的标准去衡量目标的实现程度。总之，由于价值取向、服务对象等多方的影响，公共部门和私人部门的目标是不同的，当然也就不能完全照搬私人部门的战略管理理论来指导公共部门的战略管理。
（二）公共部门可科学借鉴私人部门战略管理理论成果
如上文所述，由于价值取向、目标和主体的不同，我们不能完全照搬私人部门的战略管理理论。但是，由于两者具有大致相同的一般管理职能，都面临类似的外部宏观环境，所以我们认为，公共部门是可以科学借鉴私人部门的战略管理理论成果的，具体论述如下：
一是管理的一般职能相同。不论是私人部门的战略管理，还是公共部门的战略管理，都属于管理活动。只要是管理活动的一种，就都具有管理的一般性质和管理的一般职能。也就是说，都是一种群体通过决策、组织、领导、控制和创新等各项职能活动去合理分工、协调资源，从而实现组织目标的活动。因此，不论是私人部门的战略管理，还是公共部门的战略管理都需要合理运用管理的各项职能去实现其组织目标，只不过两者制定的组织目标不同而已。
二是面临的外部环境相类似。不论是私人部门，还是公共部门，两者在制定战略目标、拟订战略方案时都需要分析环境。当然，这里所说的环境，不仅包括组织外部的环境，还包括组织内部的环境。两者的组织内部环境是不尽相同的，但是面临的外部环境，特别是外部宏观环境是大致相同的。外部宏观环境具体包括政治环境、经济环境、社会环境和技术环境等（PEST）。虽然如上文所述，组织内部环境十分重要，但是不代表组织外部环境就不需要分析和考虑了。私人部门需要分析外部环境来掌握市场情况，制定相应的战略赢取市场份额，获得高额利润；公共部门同样也需要分析外部环境来掌握社会和公众的需求，制定相应的战略尽可能多地提供公共产品和公共服务，从而实现社会长期、稳定、和谐的发展。因此，从管理活动的一般职能和大致类似的外部环境来看，公共部门是可以科学借鉴私人部门战略管理理论成果的。
结语
公共部门和私人部门是不同的组织。公共部门战略管理途径的兴起不仅仅是对私人部门战略管理的简单回应，它有着自身的背景和根源，因此，公共部门不能完全照搬私人部门战略管理理论来指导实践。但是鉴于私人部门战略管理取得的卓越成绩，公共部门是可以科学借鉴私人部门战略管理的成功经验的。因此，我们认为，公共部门应在科学借鉴的基础上合理创新战略管理理论。总之，本文希望通过对私人部门战略管理理论的深入解读，引发大家对公共部门战略管理更多的思考，能够结合公共部门的特征合理创新适应公共部门需要的战略管理理论，从而能够指导公共部门的战略管理活动。
参考文献：
1.陈振明.公共部门战略管理[M].中国人民大学出版社，2004
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3.黄旭.战略管理思维与要径[M].机械工业出版社，2007
4.陈振明.公共管理与战略思维―公共部门战略管理的学科框架[J].中国工商管理研究，2006（4）
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