来自中国省级官员的证据[1]

  本文关键词：晋升激励与经济增长:来自中国省级官员的证据，由笔耕文化传播整理发布。

晋升激励与经济增长:

来自中国省级官员的证据

徐现祥王贤彬*

内容提要 本文尝试定量分析政治激励对中国经济增长的促进作用有多大,是否因条件而异。本文发现,省长晋升为本省省委书记样本,是识别政治激励的自然观察平台。基于该样本,本文采用倍差法发现,中国地方官员对政治激励做出有利于辖区经济增长的反应不是绝对的,而是有条件的,会因年龄和任期而异:年龄越大,政治激励的作用越小;任期适度延长,也有利于政治激励作用的发挥。本文的发现是稳健的,能够增进人们对中国经济增长中的政治激励的理解。

关键词 经济增长 政治经济学政治激励地方官员

一引言

改革开放30年来,中国地方官员在经济发展中一直扮演着积极而重要的角色。因此,人们感兴趣的问题是,地方官员推动经济增长的激励来自何处?在理论上,现有文献给出了两种解释:一是财政激励,强调财政分权对维护市场改革和推动地方经济*徐现祥:中山大学岭南学院 中山大学经济研究所 510275 电子信箱:lnsxuxx@mai.lsysu.edu.cn;王贤彬:中山大学岭南学院电子信箱:wangxianbin123@163.com。

本文曾在中国青年经济学者联谊会(YES)、华南师范大学和中山大学岭南学院经济增长与发展理论讨论班上报告,舒元、何帆、陈钊、杨其静、陆铭、代谦、杜凤莲、徐志刚、王美今、朱琪、刘志铭和聂海峰等给予评论和修改建议;本文的研究得到国家自然科学基金项目(70803055)、教育部人文社会科学研究项目(08JC790103)、广东省人文社科重点研究基地创新团队项目(07JDTDXM79006)、全国优秀博士论文作者专项资金、中山大学2008学年度笹川基金博士生重要创新项目的资助,在此作者表示感谢。作者感谢匿名审稿人的建设性意见和评论。当然,文责自负。

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晋升激励与经济增长:来自中国省级官员的证据

增长的重要性(QianandWeingas,t1997);二是政治激励,认为改革开放后,中国出现了经济增长市场,在这个买方垄断的市场上,地方政府官员为增长而竞争,进行着政治锦标赛(周黎安,2004;张军,2005;徐现祥,2005)。经验分析财政分权对经济增长影

o响的文献非常多;1但还鲜有经验分析政治激励对中国经济增长影响的文献。

现有经验研究的文献之所以会忽视政治激励对经济增长的影响问题,至少有如下两个原因。一是与财政激励相比,政治激励的受益对象主要是得到晋升或者延任的官员本人。这意味着分析政治激励的分析单元是官员本人及其相匹配的经济增长,不再是其辖区,如省区等。因此,从计量经济学的角度看,识别政治激励的作用,不仅需要控制常见的经济变量,而且还要控制辖区固定效应和官员能力的差异。显然,这不是一件很容易的事情,因为官员与其辖区固定效应通常是混合在一起的(徐现祥等,2007)。另一个原因是,找到有效的政治晋升样本也不是一件很容易的事情。比如广东省委书记张德江2008年任职国务院副总理,这显然是政治晋升,但对于经验分析政治晋升对经济增长影响而言,这并不是一个有效的样本。因为,我们可以观察到张德江同志任职广东省委书记期间的经济增长记录,但显然无法观察到与其相匹配的任职副总理期间的经济增长记录。此外,由于中国干部治理体制具有高度的复杂性,官员政治晋升也具有许多难以度量的标准。

省(市)长晋升为省(市)委书记的样本可以用来识别政治激励对中国省区经济增长的影响程度。中国省级行政单位包括省、自治区、直辖市,在省级官员中,党政系统各有一个首长,省委(区委、市委)书记是党委系统的首长,省长(市长、主席)是政务系统的首长。为了叙述的方便,本文统一称之为省委书记和省长。如果省长被中央任命为本省省委书记,则是一种政治晋升,而且晋升前后的经济增长绩效都是可观察的。作为同一个官员,他们担任省长和书记的辖区都是同一个省区,自然控制了辖区差异。由于担任省长和书记职务是同一个人,自然也控制了官员个体能力的差异。另一方面,在中国,省长晋升为本省省委书记是常态。1978~2006年,中国2/3以上的省区市都发生了这类晋升,如表1所示,且基本上每年都有这类晋升发生,如图1所示。这意味着,在中国省级官员中,省长晋升为本省省委书记并不是一类比较特殊的样本。因此,省长晋升为本省省委书记的样本,可以作为识别政治激励的一个有效的可行的自然观察平台。1杨其静和聂辉华(2008)给出了很好的评述,本文不再赘述。

o当然,Li和Zhou(2005)和周黎安等(2005)发现,中国省长省委书记任期内的经济增长速度(相对)越快其晋升的可能性越显著增加。但这个证据,显然并不能够回答政治晋升对经济增长的影响有多大。* 2 ##

徐现祥王贤彬 我们基于省长晋升为本省省委书记的样本发现,在中国现行的干部管理体制之下,地方官员对政治晋升激励做出致力于辖区经济增长的反应不是绝对的,而是有条件的,会因地方官员年龄和任期而异。

本文以下部分的结构安排:第二部分是文献综述和理论假说;第三部分是模型介绍;第四部分是数据;第五部分是经验分析;最后是结论性评述。

二文献综述与理论假说

(一)文献综述

探索地方官员对辖区经济发展影响的文献,倾向于把地方官员致力于辖区经济发展的动力归因于财政激励和政治激励。财政激励主要是保护市场的联邦主义假说,杨其静和聂辉华(2008)对其做了很好的评述,因此,本文将重点考察政治激励。

目前关于政治激励有三种表述,周黎安(2004、2007)称之为政治锦标赛;张军(2005)、张军与高远(2007)称之为为增长而竞争;徐现祥(2005)则称之为经济增长市场论。其实,这三种表述具有内在一致的逻辑。改革开放以来,中央开始致力于经济建设,强调/发展是硬道理0,对经济增长产生了需求。几乎与此同时,中央对地方官员的晋升标准由过去的政治表现为主转变为以经济绩效为主,形成了至今的政绩观。在这种政绩观下,地方官员为了得到政治晋升,致力于辖区经济发展,力求辖区经济增长率排名位居前列,向中央提供经济增长记录。1地方官员供给的是辖区经济增长,得到政治晋升,从而在中央和地方之间出现了经济增长市场。在这个经济增长市场上,需求方只有中央一家,而供给方是各个省区等地方行政区,显然是很多家,即经济增长市场是一个买方垄断的市场。在这个买方垄断的市场上,地方官员为了个人的政治晋升,自然形成了一种基于上级政府评价的经济增长竞争,而且是锦标赛式的竞争。o周黎安(2007)系统地考察了中国地方官员的晋升锦标赛模式及其得失;王世磊和张军(2008)分析在此激励机制作用下的地方政府改善物质基础设施的表现;徐现祥等(2007a)和皮建才(2008)则分析了在此激励下地方官员对区际关系的选择。

其实,从国际比较的角度看,已有文献强调,俄罗斯、印度与中国在上世纪90年代1Li和Zhou(2005)发现,在中国,经济增长速度每提高一个百分点,省长和省委书记晋升的可能性就显著地提高10个百分点。

o由于高一级的职位是相对固定的,中央择优晋升地方官员,从而官员之间为增长而竞争就具有了锦标赛的特性。

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晋升激励与经济增长:来自中国省级官员的证据

之后出现的经济成绩差异不是财政分权上的差异而是由政府治理上的差异造成的(Zhuravskaya,2000;Bardhan,2006)。Blanchard和Shleifer(2001)从中国和俄罗斯的比较出发,强调了政治集权对于经济分权发挥积极作用的必要性。俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱,地方政府不存在主动推动经济发展的动力。而中国政治集权下采取了恰当的地方经济分权,晋升激励使得地方政府官员有非常强的(政治)动力促进地方经济快速发展。在政治集权和经济分权相结合所形成的晋升激励之下,地方政府之间形成了一种标尺竞争(BesleyandCase,1995)。

既然中国现行的干部人事制度和财政体制安排形成了地方官员积极推动地方经济增长的主要激励基础,那么在此基础上系统而严谨地定量分析地方官员的地区经济行为及其绩效影响,成为有关研究的新进展。徐现祥等(2007b)从地方官员交流的角度考察了地方官员对辖区经济发展的影响,结果发现省长交流能够使流入地的经济增长速度显著提高1个百分点左右。张军和高远(2007)发现官员任期内的经济增长轨迹呈现倒U型,同时也发现官员交流对经济增长有积极影响,从而印证了徐现祥等(2007b)的发现。王贤彬和徐现祥(2008)发现了不同来源和去向类型的省长省委书记的经济增长绩效显著不同,官员在经济绩效上存在显著的异质性。徐现祥和王贤彬(2008)着重考察了京官的经济绩效,结果发现,从中央部委调任到地方省区担任省长省委书记的京官,平均而言其任期内的经济增长记录显著低,再次揭示了地方官员在经济绩效上的异质性。

综上所述,我们不难发现,在理论上,现有文献把地方官员致力于辖区经济增长归因于政治激励和财政激励;在经验研究上,现有文献已经发现省长省委书记对辖区经济增长有显著影响。但问题是,省长省委书记对辖区经济发展的影响在多大程度上是源于政治激励?更确切地说,在中国省区经济增长中是否存政治激励?如果存在,政治激励的作用有多大?是否因条件而异?显然,现有的经验研究文献还没有回答这些问题。回答这些问题能够为政治激励假说提供更加坚实的证据。

需要强调的是,现有文献已经验证了中国省区经济发展中是否存在政治激励。Li和Zhou(2005)采用中国1979~1995年的省级数据发现,省级官员的升迁概率与辖区GDP的增长率呈显著正相关。周黎安等(2005)将数据样本从1979~1995年扩展到1979~2002年,进一步考察了中国地方官员的晋升机制,着重探索了相对绩效考核在官员升迁决策中的重要性。他们的发现都支持中央运用人事权来激励地方官员促进辖区经济发展的观点。他们对中国省区经济增长中存在政治激励的结论,增进了我们对中国经济增长的进一步理解,自然也就引发出需要进一步回答的问题,比如这种政* 2 ##

徐现祥

治激励的作用有多大?是否因条件而异?我们试图回答这些问题。

(二)理论假说王贤彬 既然现有文献把地方官员致力于辖区经济发展归因于政治激励,并证实了政治激励的存在性,那么我们有理由相信,在中国现行干部管理体制之下,理性的地方官员会对中央的政治晋升激励做出理性的反应,即为晋升而努力工作,力争取得/突出成绩0,从而获得更大的晋升可能性。基于此,本文提出如下理论假说:

假说1:在现行干部管理体制之下,中国地方官员会对政治晋升激励做出反应,致力于辖区经济增长。

事实上,假说1也可以在官方文件上发现某些证据。中国的5党政领导干部选拔任用工作条例6对党政干部的选拔任用提出了详细的指导性意见和规定,1在党政领导干部应当具备的基本条件中多次提及注重实绩。比如明确规定干部必须/立志改革开放,献身现代化事业,在社会主义建设中艰苦创业,做出实绩0以及/能够把党的方针、政策同本地区、本部门的实际相结合,卓有成效地开展工作,讲实话,办实事,求实效,反对形式主义0。此外,/省部级党政领导干部,还应当努力达到中央对高级干部提出的各项要求0。o

对于假说1有三点值得强调:一是我们关注政治晋升激励,既是直接检验现有文献提出的政治激励假说,也是基于中国的官员治理体制,正如上面所说政治晋升激励在官方文件中也有某些直接表述。二是政治晋升激励会影响地方官员的一系列决策和行为,本文集中于这种激励对地方经济增长所产生的影响。?三是政治晋升激励在理论上存在于各级党政系统之中,但本文关注的仅仅是省级这一地方层面的晋升激励。显然,这也是对中国经济产生最大影响的一个层面。

考虑到中国官员治理的复杂性,以及相应的政治晋升的复杂性,我们有理由推测,政治激励对经济增长的促进作用应该是有条件的。就省长晋升本省书记而言,这是政治晋升,但这种政治晋升激励一定会促使新任省委书记更加致力于辖区经济发展吗?显然未必。比如在中国官员治理中有强制退休制度,如果新任省委书记的年龄在其任11995年中央颁布实施了5党政领导干部选拔任用工作暂行条例6,2002年修订为5党政领导干部选拔任用工作条例6。

o当然,考察干部的标准并非是一元的。比如,能否经得起重大事件和危机考验,是否在重要岗位做出突出贡献,从政经历是否丰富等因素,也是中高级干部晋升的重要标准。

?周黎安(2004)、徐现祥等(2007a)强调了政治激励对地方官员在区际关系上的影响。

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