农地非农化进程中农地征用收益分配探析

　　由于本文的经济增长是由最初投入的四个方面来表现的，所以要研究最终消费对最初投入的影响，使用交叉模型是比较合适的。

　　最初列昂惕夫建立的投入产出模型只有列模型，反映社会生产的投入构成，即中间投入加最初投入等于中投人¨ ；之后中国人民大学的刘起运教授基于对系统思想的研究，提出对于列模型的补充——行模型，即中间使用加上最终使用等于总产出 ；而交叉模型，建立在行列两个模型基础上，在投入产出表的第二和第三象限之间建立联系，旨在研究最终使用和最初投入之间的相互影响，它可以详细分析国民经济各部门的最终使用中的消费、投资、净出口与最初投入中的固定资产折旧、劳动者报酬、生产税净额以及营业盈余之间的数量依存关系，并同时获得国民经济各部门的最终使用的价值来源构成，反向分析即最初投人各项目在国民经济各部门的分配使用情况。

　　二、投入产出交叉模型投入产出法是反映经济系统各部分之间的投入与农地非农化制度的变迁轨迹进行梳理很有必要。

　　目前农地非农化征地制度的基本原则源自于我国计划经济时期的法律，形成以《宪法》为基础，以《土地管理法》为中心的征地体系。1950年《土地改革法》制定了政府定价原则，《城市郊区土地改革条例》中体现了市政建设需要和其他需要的原则；1953年，《关于国家建设征用土地方法》明确了征地补偿上限；1954年，《中共人民共和国宪法》制定了以公共利益为原则的征地制度；1982年，《国家建设征用土地条例》提出保障被征地者收入和水平不下降的补偿原则，《国家建设征用土地条例》则对审批权限进行了分级审批制度的改革。

　　(二)征地收益分配格局的政策规定在农地非农化征地进程中，参与征地收益分配的主体分别为政府、农村集体经济组织、农民和用地单位。农村土地逐步由农业用途转为用于国家建设，土地自身所体现的价值亦逐年递增，尽管土地开发建设的地理位置和用途不尽一致，但并不影响整体的土地收益分配格局，按照参与主体依次进行分配。政府通过“征用一转让” 的过程在征地收益分配中获得租金和各项税费的收入，在参与利益分配中具有较大优势。20世纪90年代初起，我国对城镇国有土地使用制度进行改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加。据有关资料显示，1995年全国土地出让金纯收人为174亿元，而近年来在楼市调控的大背景下，二三线城市住宅用地增长以及工业用地大增令全国2011年土地出让金总额达3．3万亿元，增长了近190倍。

　　其次，农村集体经济组织作为土地的所有者，按照《中华人民共和国宪法》之有关规定，农村集体经济组织所拥有的土地因为公共利益的需要被征用为国有土地，可获得部分土地补偿费和安置补偿费。征地过程中失去土地的农民也理当分享土地增值带来的收益，按照我国法律规定，当征用农村集体土地时需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。 《土地管理法》第47条具体规定： “征用土地的按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为被征用耕地前3年平均年产值的6—10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征用耕地前3年平均年产值的4—6倍，同时还规定了土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。”用地单位作为土地的最后开发者，通过用于不同用途的土地开发过程从而获得丰厚的土地增值收益。

　　二、农村征地收益分配失衡的原因分析

　　(一)征地补偿标准低“产值倍数法”是现行征地补偿的计算方式，规定了土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。30倍的最高限制仍然不能维持失地农民的正常生活，不能有效保障失地农民今后生活的各项权益，无法弥补失去土地后的经济损失。归因于我国现行的土地征用制度没有从土地保值增值的视角考虑，忽略了土地的增值收益。不仅征地补偿标准偏低，而且基层组织对补偿金滥用的现象屡禁不止，个别政府官员挪用补偿金进行各种投资，从而造成实际到失地农民手中的补偿金大幅度缩水。

　　现行补偿方式的计算主要是根据土地的产值损失而没有包括土地的增值部分。从马克思的地租理论来看，土地的有限性和差异性(即位置不同和肥沃程度不同)，部分农业资本家优先在优、中等地上耕种，垄断经营权排斥其他资本家进入，转到劣等地上耕种，为获平均利润，农产品的社会生产价格由劣等地的个别生产价格决定，在优、中等地上耕种的资本家获得超额利润——级差地租。级差地租的两种形式，级差地租I：由于土地肥沃程度不同和位置不同而形成，归土地所有者；级差地租II：由于对同一块土地连续追加投资带来不同生产率而形成(集约化经营)，归土地所有者和征地者。所以，农村集体经济组织和失地农民享有级差地租II的利益分配，而现实中仅是享有因土地肥沃程度不同和位置不同的级差地租I。

　　(二)农民和农村集体组织缺失农地发展权农地发展权起源于西方，该权利的目的是为了解决土地征地过程中产生的利益冲突。农地发展权明确了农村土地的使用权利及归属者、消除农民权益不公等实质性问题。农用土地可以为村、组集体和乡镇集体所有。而农村现实情况下乡镇集体经济组织名存实亡，村集体经济组织仅负责简单的Et常事务，村民小组由于群众的力量微小无权处置农村土地。1990年全国人大对土地管理法进行第一次修改，其中规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法进行转让”。1998年，全国人大对该法同一条款重新修订，变更为“国有土地的使用权可以依法进行转让”。从深层次原因来分析，笔耕文化推荐期刊，农地非农化征地进程中农民利益受损其实是农地产权上的问题，失地农民不拥有土地被征用后的增值收益分配，因此对农地发展权的缺失是问题产生的关键。

　　(三)“政府寻租” 行为拉大政府与农民土地收益差距我国目前征地制度的缺陷，致使政府部门拥有农地征地主动权并进行“寻租”，政府转让征地的收益不断膨胀。政府“寻租”所得租金来源于土地利差和税费收入。农地非农化过程中带来了土地的增值，产生了大量的土地“寻租” 和腐败现象，征地主体利益方都想使自身利益达到最大化，这符合经济人的性质，致使土地“寻租”现象大量衍生。相对于每亩几十万的土地出让金，失地农民所得补偿金实在是微不足道。在税费收入上，政府在土地“征用一出让” 的过程中，征收的费用有耕地占用税、契税、土地增值税、征地管理费等。

　　三、改善农村征地收益资金分配的措施建议

　　(一)应逐步按照市场价格制定征地补偿标准在美国，征地补偿范围依据土地的现有价值和未来价值，以及与之相关的领近土地所有者所承受的经营损失，补偿标准涵盖被征土地现有价值和土地可预见的未来价值，并按照征用前的市场价格计算。在英国，补偿范围包含土地补偿费、残余地的分割和损害补偿、租赁权损失补偿、迁移费及经营损失等补偿等，同样是以公开市场价格给予补偿。在日本，补偿标准按被征用土地正常的市场价值进行补偿，一般参考附件地区同类地的交易价格确定。_5 对比中国，在文章前面有介绍，补偿标准是按照该农地被征用前三年平均产值的6—10倍作为土地补偿费，4—6倍构成安置补助费，但总和不得大于30倍。因此，借鉴国外土地征用补偿的成功经验，用市场定价的方法对农民进行合理的补偿是必要的。按市场价格是总的原则，但是征地是国家行为，不能让原土地使用者即失地农民随便要价。为了国家正常的经济秩序，征地补偿价格必须在国家的宏观调控之下确定集体土地征用的市场指导价格，以本地区的经济发展水平、市场供求关系、土地位置等因素来确定市场化的征地补偿标准，以保障经济建设的顺利进行。(二)完善农地发展权，合理分配征地增值价值在农地非农化进程中，农地不仅体现出它本身的价值，而且发生了巨大的土地价值增值。但实践中由于缺乏农地发展权这样一种产权制度安排，一是使征地增值收益分配不均衡，二是使失地农民权益受损害问题逐日凸显。 因此，全面建立农地发展权，辅助征地收益分配制度，农地的发展权由国家和失地农民分享已势在必行。通过赋予农民分享土地的发展权，既可以使失地农民的生存发展得到有效保障，也可以使国家利用农地发展权获得的价值来协调农村地区发展的不平衡。 刘祚祥等(2008)运用产权经济学的基本理论知识，并结合产权博弈方法研究我国农地产权合约，表明“农地发展权分享” 合约将是我国利益各方基于理性选择的结果，换句话说就是农民应当参与农地发展权的权益分享。l在我国广东省进行的农地试点改革中，对征地增值收益分配进行了创新，对农地发展权通过证券化来达到农民(集体)分享征地增值收益的局面。土地证券化试点的基本思路是：在村镇一级组建由农民以土地承包经营权入股的土地股份公司，该公司依据签署的合同，授权经营入股土地，并以土地经营的预期收益作为基础对外发行证券融资。其人股农民不仅可以得到作为公司股东享受的红利收入，而且也可以成为公司的员工获得较为稳定的工资收入。

　　(三)转变政府职能，增强监督透明度在农地非农化征地过程中，土地补偿决定往往是政府做出的，并且还制定征地补偿、安置农民争议的方案并实施。因此，一方面要规范征用土地的程序，增强程序中农民的参与性，尽量扩大信息公开的范围，让农民对关乎自身利益的事情心知肚明，减少不必要的矛盾。另一方面，在征地过程中应多举行听证会、座谈会，听取失地农民意见，并对合理的部分予以采纳。如果存在争议不下的问题，可以让农民以投票的形式决定，一旦出现半数以上农民都不满意的征地方案，政府一定要重新对方案进行审视、更改。

　　(四)创新失地农民安置方式创新与发展多样化安置方式是保障失地农民权益不受损失的有利途径。失地农民社会保障安置是实现我国城乡社会保障制度一体化的关键方式，失地农民社会保障应符合失地农民的切实需要，保障失地农民合法公民权，使国民待遇得以充分实现。养老保障是失地农民社会保障最重要的内容，鉴于失地农民就业能力不足，收入极为不稳定，符合城市灵活就业人员的特点，因此，应按照城镇灵活就业人员的参保规定将其纳入城镇养老保险体系中。对于医疗保障，失地农民作为弱势群体，边缘化的地位使其抵御风险的能力明显不足，尤其是疾病风险。在拥有土地时，农民即面临一病回到解放前的困境，在最为贫困的失地农民家中都有重病患者，因此将失地农民纳入医疗保障体系对于减小疾病风险尤为重要。失地农民进人城市后，由于长时期的耕作，文化水平不高，技能简单，在竞争激烈的城市劳动力市场中占据不利地位，就业及其困难。对于失地农民的就业保障，不仅要为失地农民建立失业保险，而且还要加强对其职业教育与技能的培训，从而增强失地农民的就业能力。