德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示
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德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示
2010-4-9
摘要：在欧盟新能源和可再生能源立法的强力推动下，德国针对电力、交通和供热供冷等不同领域进行新能源和可再生能源立法，其中电力领域的立法进行得尤为深入；德国制定的2020年交通领域可再生能源利用目标为17%；2020年可再生能源在供热领域最终能源消费总额中的比例将达到14%。在出台各种法律的同时，德国还制定出新能源和可再生能源法规，典型例子是海上风电和生物质发电。德国新能源和可再生能源相关法律法规健全，其中电力和燃气产业、节能和能效以及气候变化三大领域的法律法规尤为重要。作为一个对化石能源有着巨大需求的国家，德国的二氧化碳减排进行得卓有成效，2007年较之于1990年，二氧化碳排放总量下降17.5%，人均二氧化碳排放量下降19%，一次能源供应和经济产出的碳排放强度分别下降10.9%和37.2%。同时还带动了欧盟的二氧化碳减排。相比于德国，我国新能源和可再生能源电力立法存在明显缺陷，一是缺乏深度，二是缺乏定力，三是缺乏耐心。德国新能源和可再生能源立法模式给予我国的启示是：能源立法应从小处做起，不应避重就轻，能源立法应一揽子化。
关键词：德国，新能源，可再生能源，立法模式，化石能源，二氧化碳减排
1前言
德国是欧盟开发、利用新能源和可再生能源的标杆国家，不仅建树颇广，而且在其重视的领域都能达到世界前沿的水平。追根溯源，除德国政府的政治决心外，还与德国独特的新能源和可再生能源立法模式有关。文章着重阐述德国新能源和可再生能源立法模式的特点，并分析其立法模式对我国的启示和借鉴作用。
2新能源和可再生能源立法受欧盟强力推动
欧盟的前身就是欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体，能源合作是欧盟的基石。发展新能源和可再生能源是欧盟当前主要的能源议题，为此，欧盟开展了积极的新能源和可再生能源立法，并由此强力推动了包括德国在内的成员国的新能源和可再生能源立法。
2.1欧盟新能源和可再生能源法律是上位法
欧盟新能源和可再生能源立法之所以能起到强力推动作用，是因为欧盟法律在法律位阶上高于成员国法律，构成上位法。因此，对于欧盟出台的新能源和可再生能源法律，成员国或必须直接遵守，或必须遵照欧盟法律进行相应的国内立法。
2.2欧盟新能源和可再生能源法律以指令、条例为主
欧盟新能源和可再生能源立法有多种形式，按照是否具有法律约束力和执行效力可以分为两大类：当前已经具有法律约束力和执行效力的欧盟立法形式主要有决定（Decision）、指令（Directive）和条例（Regulation）；当前暂不具有法律约束力和执行效力的欧盟立法形式则大量采用通报（Communication）。
要了解欧盟新能源和可再生能源法律，就不能忽视在最终立法完成之前欧盟发布的为数众多的通报。例如，欧盟2005年《生物质行动计划》、2006年《欧盟生物燃料战略》、2007年《可再生能源路线图：21世纪可再生能源》、2008年《海上风能：为实现2020年能源政策目标需采取的行动》，其正式发布都采取通报形式。通报既是政策发布，也是为下一步正式立法做铺垫。
文章仅研究最终立法成果，而欧盟新能源和可再生能源最终立法成果又以指令和条例为主，因此，首先对指令和条例以外的立法形式不予介绍。其次，在指令和条例中只介绍指令，对条例则不予介绍，主要有两个方面的原因：一是条例内容较指令更为具体，且技术性强。二是从欧盟法律与成员国法律的衔接来看，条例可以直接在成员国施行，无需转化；而指令则不能直接在成员国实施，需成员国进行相应的国内立法，将指令转化为国内法律后方能实施。
2.3欧盟新能源和可再生能源直接立法
欧盟新能源和可再生能源直接立法主要是3部指令：《可再生能源电力指令》（RES-Electricity，RES-E）、《可再生能源交通指令》（RES-Transport，RES-T）和《可再生能源指令》。
2.3.1 RES-E（Directive 2001/77/EC）
RES-E是欧盟2001年出台的一项旨在促进可再生能源电力的指令，只有11条（Article），对欧盟和成员国可再生能源电力发展指标、可再生能源电力支持机制、行政程序、电网、可再生能源来源保证等方面做出了原则性规定。同时，RES-E也给成员国国内立法留出了空间。例如，可再生能源电力支持机制有多种，成员国在不违背欧盟法律的前提下，可以选择适合本国国情的可再生能源电力支持机制川。RES-E为欧盟和成员国设定了2010年可再生能源电力发展指标，但成员国中只有德国等少数国家可以完成指标，多数成员国无法完成，欧盟为此不得不调低2010年指标，表明RES-E实际执行不力。
2.3.2 RES-T（Directive 2003/30/EC）
RES-T是欧盟2003年为推动生物燃料和其他可再生燃料在交通中的使用而出台的一项指令，通常被称为生物燃料指令（Biofuels Directive）。该指令只有9条，其核心条款是对成员国使用生物燃料和其他可再生燃料提出最低份额要求，即生物燃料和其他可再生燃料占成员国交通燃料市场的份额，到2005年底不低于2%，到2010年底不低于5.75%[2]。不过，只有德国等少数国家完成了2005年指标，绝大多数成员国均未达标，欧盟为此坦言2010年指标无法完成。这表明，相比于RES-E，RES-T的执行情况更差。
2.3.3《可再生能源指令》（Directive 2009/28/EC）
尽管指标完成不理想，但欧盟并未动摇其发展新能源和可再生能源的决心，而是着眼于21世纪第2个10年，制定了2020年发展目标——可再生能源至少占欧盟最终能源消费总额的20%，至少占各成员国交通领域能源最终消费总额的10%。为落实2020年发展目标，2009年4月23日，欧盟发布《可再生能源指令》，在修订RES-E和RES-T的同时，宣布将于2012年1月1日废止这两个指令[3]。
《可再生能源指令》篇幅多达29条，内容涉及可再生能源发展指标、国家可再生能源行动计划、可再生能源电力、可再生能源供热供冷、生物燃料和沼液、网上透明度平台等。不能简单地将《可再生能源指令》视为对RES-E和RES-T的继承和取代，因为《可再生能源指令》有别于RES-E和RES-T之处在于，它是一部综合性指令。《可再生能源指令》的出台，表明欧盟新能源和可再生能源发展思路已发生重大转变，可以从以下两个方面看出：
第一，欧盟以往按可再生能源的用途分别制定指令，原本预计继RES-E和RES-T之后，欧盟会出台《可再生能源供热供冷指令》（RES-Heating and Cooling，RES-H），结果却是出台一部三合一的综合性指令。这表明，欧盟发展新能源和可再生能源不再延续以往分领域单独推进的思路，而是将三大领域捆绑在一起推进。
第二，欧盟以往分别为可再生能源电力和可再生能源交通制定发展目标，原本预计会延续这一做法，也为可再生能源供热供冷制定发展目标，结果却是采用两个新指标：可再生能源占最终能源消费总额的比例；可再生能源占交通领域最终能源消费总额的比例。采用前者的结果，是将可再生能源在电力、交通、供热供冷三大领域的应用合计在一起，由于考核的是合计指标，成员国将对新能源和可再生能源进行总体开发和利用；采用后者的结果，是欧盟不再仅仅盯着生物燃料和其他可再生燃料占交通燃料市场的份额，而是还注意到交通领域节能和能效的重要性。两项新指标的推出清楚地表明，欧盟发展新能源和可再生能源已经不再搞各领域单独考核和简单的市场份额考核，而是注重整体性考核和实质性考核。
2.4欧盟新能源和可再生能源相关立法
与直接立法数量有限不同，欧盟新能源和可再生能源相关立法数量多，主要包括三大领域。
2.4.1内部能源市场立法
新能源和可再生能源的一个重要用途是生成电力和燃气，之后并入电网或进入燃气管网。因此，电力和天然气市场立法是发展新能源和可再生能源必备的相关立法。欧盟一直致力于能源一体化和建立内部能源市场，积极开展内部能源市场立法。在内部电力市场立法方面，为制定内部电力市场共同规则，欧盟相继出台了第一部电力指令（Directive 1996/92/EC）和第二部电力指令（Directive 2003/54/EC）；在内部天然气市场立法方面，为了制定内部天然气市场共同规则，欧盟相继出台了第一部天然气指令（Directive 1998/30/EC）以及第二部天然气指令（Directive 2003/55/EC）。并且从2007年至今，欧盟正酝酿出台第三部电力指令和第三部天然气指令。
2.4.2节能和能效立法
节能和能效是一个专门领域，同时与新能源和可再生能源关系密切。欧盟节能和能效立法时间早、涉及面广，立法重点是在终端产品、建筑、工业和交通四大领域。在终端产品领域，欧盟出台了《能源使用产品生态设计指令》（Directive 2005/32/EC）；建筑领域，欧盟出台了《建筑物能效指令》（EPBD，Directive 2002/92/EC）；工业领域，欧盟出台了《热电联产指令》（CHP Directive，Directive 2004/8/EC）；交通领域，欧盟正在起草《轮胎燃油能耗标识指令》。除单个领域的节能和能效指令外，欧盟还出台了节能和能效综合性指令，主要有《能源产品税收指令》（Directive 2003/96/EC）和《能源最终使用效率和能源服务指令》（Directive 2006/32/EC）。
2.4.3气候变化立法
气候变化立法既非单纯的环境立法，也非单纯的能源立法，而是环境立法与能源立法二者交汇的一个领域。这是因为，应对气候变化不能脱离能源问题，节能和能效、发展新能源和可再生能源是应对气候变化的重要途径，而温室气体减排技术，其主要应用对象也是能源企业。当前欧盟气候变化立法主要有：
①温室气体排放配额交易立法。欧盟为了实施其排放配额交易计划（Emissions Trading Scheme，ETS），于2003年发布了《温室气体排放配额交易指令》（Directive 2003/87/EC）；2004年10月，欧盟颁布《连接指令》（Linking Directive，Directive 2004/101/EC），对《温室气体排放配额交易指令》进行了修订；2009年4月23日，欧盟为改进和延续ETS，颁布了一项新的指令（Directive 2009/29/EC），对《温室气体排放配额交易指令》进行了全面修订。
②碳捕获与封存立法。碳捕获与封存（CCS）是当前受追捧的温室气体减排技术，各国都在探索利用CCS技术，但CCS立法相对滞后。为给CCS技术应用提供法律和政策框架，欧盟于2009年4月23日发布了《CCS指令》（Directive 2009/31/EC）。
3德国新能源和可再生能源立法按应用领域进行
新能源和可再生能源的三大应用领域为电力、交通和供热供冷。德国新能源和可再生能源立法的突出特点是为不同应用领域分别立法，其中电力领域的新能源和可再生能源立法尤为深入。
3.1新能源和可再生能源电力立法
德国新能源和可再生能源电力立法迄今已有20年历史，是德国新能源和可再生能源立法的成名作和代表作，给德国在世界上带来很高声誉。它先后经历了《电力输送法》（StrEG）和《可再生能源法》（EEG）两个阶段。
3.1.1 StrEG
StrEG制定于1990年12月7日，1991年1月1日起施行，1994年和1998年两次修订，1999年底失效。其宗旨是将美国首创的固定电价制引入德国，StrEG的主要内容是：电网运营商不仅有义务接纳新能源和可再生能源电力并网，而且按固定电价收购新能源和可再生能源电力[4]。固定电价制在德国推出后，实施效果显著。20世纪90年代，德国新能源和可再生能源电力尤其是风电飞速发展，一举超过美国，成为全球风电冠军。
3.1.2 EEG
EEG名为可再生能源法，实际上是发展新能源和可再生能源电力的一部法律。尽管出台至今只有短短10年，但EEG对德国新能源和可再生能源发展起到了巨大的推动作用，尤其是风电、生物质发电和太阳能光伏发电发展迅速。其中德国风电一直稳居全球第一，在国内也大大超过水电；生物质发电在国内超过水电，仅次于风电；太阳能光伏发电在国内尽管无法与风电和生物质发电相提并论，但近年来在德国发展很快。2000年出台至今，EEG经历了两次重大修订，因而分为EEG2000、EEG2004和EEG2009。
①EEG2000。EEG2000取代StrEG，于2000年1月1日正式施行。如果说StrEG只是德国初步尝试固定电价制，那么EEG2000则是德国针对固定电价制进行改革。比较StrEG和EEG2000，可以发现二者具有很大的不同。StrEG篇幅小，只有短短的6条，定价机制粗糙，带有美国固定电价制的印记。而EEG2000则不仅篇幅加长，扩充到12条，而且开始给固定电价制烙上德国印记。主要体现在3个方面：一是精确定价，为不同类型的新能源和可再生能源电力精确定价是德国立法的核心内容，占据了EEG2000大部分篇幅，而StrEG电力定价尚没有达到精确的程度，只是笼统地规定了收购电价与最终用户电价之比；二是长期支持，即新投产的新能源和可再生能源电站在投产以后20年内均享受固定电价；三是建立全国共同分担机制，即收购成本由全国各大电网运营商共同分担，最终转嫁给全国电力消费者[5]。
②EEG2004。EEG2004全面修订了EEG2000，同时也取代了EEG2000，它的出台源自德国贯彻欧盟《可再生能源电力指令》（RES-E）。EEG2004是EEG开始迈向成熟的标志，主要体现在：第一，体例严谨，与EEG2000相比，EEG2004体例编排严谨；第二，篇幅加长，EEG2004多达21条，篇幅扩充一方面是因为德国贯彻欧盟RES-E，另一方面是因为电力定价占据较大篇幅；第三，电力定价开始迈向精致，EEG2000电力定价依据装机容量分野，但分野较简单，EEG2004则对装机容量分野进行了细化，因而电力定价明显比EEG2000细致[6]。
③EEG2009。2009年1月1日起，德国实施新的EEG——EEG2009。EEG2009取代EEG2004，它的出台与欧盟2009年出台综合性指令《可再生能源指令》，宣布RES-E将于2012年废止有关。德国显然没有遵照欧盟制定一部新的、综合性的可再生能源法，而是继续分应用领域单独立法。这是因为，新能源和可再生能源电力是德国的强项，德国没有必要取消EEG，相反，德国今后要继续大力发展新能源和可再生能源电力，同时也要继续完善EEG。实际上，EEG2009的出台主要是因为德国新能源和可再生能源电力发展势头之猛，已超出政府预期。EEG2004要求可再生能源电力份额2010年要达到12.5%，2020年达到20%，而德国2007年可再生能源电力份额就已达14%，2008年更是达到14.8%。为此，EEG2009将2020年目标提高了10百分点，即可再生能源电力份额达到30%。这表明德国对于发展新能源和可再生能源电力不仅充满信心，而且对EEG存在偏爱，不会放弃EEG而在立法上另起炉灶[7]。
与EEG2004相比，EEG2009具有如下特点：
第一，篇幅长。EEG2009篇幅明显比EEG2004长，正文由7部分共66个SECTION构成，外加5个附录。
第二，全面更新。EEG2009对EEG2004进行了全面更新，一方面是为执行2009年欧盟《可再生能源指令》，另一方面是因为到2009年，德国在欧盟的推动下已经完成电力产业自由化，德国新能源和可再生能源电力已处于一个全新的电力体制中，而EEG2009必须予以体现。
第三，，电力定价精致科学。EEG电力定价的雏形是由EEG2000完成的，诸如以装机容量为分野确定电价、确定电价每年递减比例等。EEG2004对EEG2000的改进在于对装机容量分野予以细化，并引入装机时间分野，但重点仍然是装机容量分野。EEG2009对EEG2004做出的改进在于，首先按装机容量分野，然后按装机时间分野，最后按发电量分野，其中发电量分野最细。引入发电量分野并将重点放在发电量分野，使得EEG2009的电力定价比EEG2004精致科学。
3.2新能源和可再生能源交通立法
德国是世界生物燃料强国，尤其生物柴油全球第一。2003年之前，德国生物燃料全部是生物柴油，2003年开始发展植物油，2004年开始发展生物乙醇，实现了生物燃料发展的多元化。生物柴油占生物燃料的份额显著下降，2008年已降至76.1%，植物油和生物乙醇份额明显上升，2008年分别增至11.6%和12.3%[8]。
与新能源和可再生能源电力立法主要涉及电力和价格，因而可以进行集中、全面立法不同，生物燃料立法涉及能源、交通、环境、农业、税收等多个领域，牵涉面广。而且生物燃料产业链条过长，从农作物种植一直延伸到汽车产业，因而德国一直没有为生物燃料发展进行集中、全面立法，有关促进生物燃料发展的法律条款分散在多部法律中。
为了贯彻欧盟的《生物燃料指令》以及《能源税收指令》，德国于2006年出台了《生物燃料配额法》（BioKraftQuG），但该法仍是对多项重要法律的一个集中修订。《生物燃料配额法》的主要内容包括：第一，修订《能源税收法》（EnergieStG），为第二代生物燃料、纯生物柴油和E85提供免税；第二，修订《联邦排放控制法》（BImSchG），规定必须按时间表提高生物燃料在燃料中的含量[9]。《生物燃料配额法》反映出德国新能源和可再生能源交通立法的分散性特征，更说明新能源和可再生能源交通立法需要建立在其他法律基础之上。
2009年欧盟发布《可再生能源指令》，对德国新能源和可再生能源交通立法产生了影响。一方面《生物燃料指令》将于2012年失效，另一方面欧盟要求成员国2020年都必须达到可再生能源在交通领域最终能源消费总额中占10%的目标。因而德国着手对《生物燃料配额法》进行修订，提出2020年德国可再生能源在交通领域最终能源消费总额中占到17%的目标。
与电力和供热领域相比，德国交通领域可再生能源利用水平一直较低，在交通领域最终能源消费总额中的比例2003年才突破1%。然而此后发展迅速，2007年更是达到创纪录的7.3%，虽然2008年回落至6.1%，但交通领域可再生能源利用潜力大。因此，德国制定的2020年交通领域可再生能源利用目标为17%，高出供热领域3个百分点。
3.3新能源和可再生能源供热立法
德国可再生能源供热主要是生物质能，2008年占到93.9%；其次是太阳能和地热能（即热泵），2008年分别占到3.8%和2.3%。供热领域对于可再生能源的利用水平虽然低于电力领域，但却要高于交通领域，且一直呈平稳上升势头，2008年可再生能源在供热领域最终能源消费总额中的比例已经达到7.7%。在此基础上，德国确定了2020年可再生能源在供热领域最终能源消费总额中的比例达到14%的发展目标。
供热领域的新能源和可再生能源立法既不同于电力领域，也不同于交通领域。新能源和可再生能源立法一般要从能源供应和能源消费两方面着力，但各领域要具体分析。在电力和交通领域，能源供应方和能源消费方是分开的，电力领域的新能源和可再生能源立法的着力点主要是增加可再生能源电力供应；而交通领域新能源和可再生能源立法的着力点不止一个，既要增加生物燃料供应（通过强制性标准），又要增加生物燃料消费（通过税收政策）。供热领域则大为不同，供热领域的可再生能源利用通常分为3种情形：一是热电联产，二是区域供热，三是家庭、商用和公共建筑自主供热。其中，自主供热情形下，供热方和用热方是合一的；区域供热情形下，供热方和用热方是分离的；热电联产情形较为特殊，所产生的热能企业可以自用，也可以接入附近的区域供热系统。各国通常为热电联产专门立法，而区域供热法律法规通常也较为完备。因此，供热领域新能源和可再生能源立法的着力点主要是鼓励自主供热的家庭、商用和公共建筑使用新能源和可再生能源。
德国正是从这个角度进行供热领域新能源和可再生能源立法的。受欧盟2009年《可再生能源指令》推动，2008年8月7日，德国出台了《可再生能源供热法》（EEWarmeG），自2009年1月1日起正式实施。《可再生能源供热法》的要点为：第一，提出使用可再生能源供热义务，今后凡新建建筑都有使用可再生能源供热的义务，如果选择不使用可再生能源供热，必须采取其他能够减少温室气体排放的措施，例如提高建筑隔热性能、接入区域供热系统、使用热电联产供热等；第二，出台财政支持措施，德国政府将在2009-2012年每年拨出5亿欧元用于支持可再生能源供热[10]。
4制定新能源和可再生能源法规
在德国，负责法律实施的联邦部门通常会制定法规。这些法规都有法律基础，即联邦部门都是根据法律授权来制定法规，因此属于行政立法[11]。德国发展新能源和可再生能源，不仅出台了法律，还制定出法规，典型例子是海上风电和生物质发电。
4.1为发展海上风电制定法规
相比于陆上风电的蓬勃发展，海上风电在德国起步较晚。不过，鉴于海上风电前途广阔，德国政府高度重视发展海上风电，确立了2030年海上风电发展目标：德国在北海和波罗的海的海上风电装机容量将达到2×104-2.5×104MW，德国电力消费需求的15%将由海上风电满足。
德国为海上风电提供的立法支持主要是EEG，同时辅之以其他方面的法律法规。海上风电在德国也是由多个部门共同推动的，其中海上风电的并网和收购电价已在EEG中得到确定，EEG由联邦环境部（BMU）负责实施；海上风电的项目规划和批准由联邦经济和技术部（BMWi）负责；海上风电安装则由联邦交通部（BMVBS）下属的联邦海上和水道测绘局（BSH）负责发放许可。德国为海上风电安装制定了专门法规，1997年联邦交通部依据《联邦海上责任法》（Seeaufsabengesetz）发布《海上风电安装条例》（SeeAnIV），并进行过多次修订，最近一次修订是在2008年7月15日[12]。
4.2为发展生物质发电制定法规
与风电在德国发展迅速，2004年便超过水电在可再生能源发电中居首位不同，生物质发电潜力虽大，却一直未能超过水电。为改变这一状况，2001年6月21日，联邦环境部依据EEG2000的授权，制定了《生物质条例》（BiomasseV），旨在推动生物质发电。2005年8月18日，联邦环境部又发布了经修订的《生物质条例》[13]。
《生物质条例》只有短短6条，主要内容包括：生物质的范围，哪些生物质可以算作生物质发电，哪些生物质必须排除在生物质发电之外；生物质发电的技术范围；生物质发电需达到的环境标准。
《生物质条例》发布后，配合EEG的实施，效果显著，生物质发电在德国的发展仅次于风电，最终超过水电。2008年，生物质发电在德国可再生能源发电总量中已占到约29%，仅次于风电（44.3%）居第二位，并拉大了对水电（22.9%）的领先优势[8]。
5新能源和可再生能源相关法律法规健全
德国新能源和可再生能源发展离不开诸多相关领域的法律法规，其中电力和燃气产业、节能和能效以及气候变化三大领域的法律法规尤为重要。
5.1电力和燃气产业法律法规健全
德国电力和燃气产业发达，相应法律法规也十分健全。它分为两个层次，处于上层的是电力和燃气产业规制法律；处于下层的是电力和燃气产业规制条例。
5.1.1电力和燃气产业规制法律健全
德国用于规制电力和燃气产业的法律就是一部《电力和燃气供应法》（EnWG），通常被称为《能源经济法》或《能源产业法》[14]。电力和燃气产业有许多共同的技术和经济特征，概括起来，电力和燃气产业都是网络型产业，电力产业运行有赖于电力网络，燃气产业运行有赖于燃气管道网络。因此，德国早在1935年就出台了EnWG，其后不断修订。由于同时对电力和燃气产业进行规制，EnWG在德国能源法体系中占有举足轻重的地位，以致于一提及德国能源法，首先想到的就是EnWG。
EnWG对于新能源和可再生能源发展起到两方面重要作用：一是提供基本的制度环境。将生成的新能源和可再生能源电力并网，或将生成的生物燃气接入燃气管网，这仅仅是开端，并网后的电力和入网后的生物燃气都必须在现行电力和燃气产业体制下传输和销售，而这些全都由EnWG规定。二是创造更好的发展条件。EEG仅仅是在增加新能源和可再生能源电力供应上起作用，如果德国电力产业自由化没有跟上，那么北德地区新能源和可再生能源电力再多也只能就地销售，无法输送到更远的地方。而电力产业自由化必须落实到对EnWG的修订上。德国在欧盟的推动下，于1998年和2005年两次对EnWG进行了全面修订，已基本完成电力产业自由化，北德地区充裕的风电可以跨地域销售到南德地区。
5.1.2电力和燃气产业规制法规健全
德国在EnWG之外，还制定了许多电力和燃气产业规制条例。新能源和可再生能源电力并网和生物燃气接入燃气管网，都必须遵循电力和燃气产业规制条例。
与新能源和可再生能源电力大规模并网相比，生物燃气接入燃气管网的规模很小，在德国现有的4000个生物燃气设施中，只有10多个接入燃气管网。2007年德国在其《综合能源和气候计划》（IKEP）中首次提出要大力推动生物燃气接入燃气管网，要使生物燃气2020年替代6%的燃气消费，2030年替代10%的燃气消费。
为了给生物燃气接入燃气管网提供便利条件，德国大范围修订了燃气产业规制条例，主要有《燃气管网接入条例》（GasNZV）、《燃气管网费用条例》（GasNEV）和《激励监管条例》（ARegV）。这些新修订的燃气产业规制条例从2008年4月开始实施[15]。
5.2节能和能效法律法规健全
德国具有节能和提高能效的传统，节能和能效法律法规健全。尽管节能和能效是一个专门领域，但采用新能源和可再生能源，可大大推进节能和提高能效，使得在很大程度上发展新能源和可再生能源是因，节能和能效关系是果。反过来讲，不推进节能和能效，也就缺乏动力去发展新能源和可再生能源。节能和能效与新能源和可再生能源二者实际交叉的领域主要是建筑节能和热电联产，因此，与新能源和可再生能源发展密切相关的节能和能效法律法规分为建筑节能法律法规和热电联产法律两大部分。
5.2.1建筑节能法律法规健全
建筑节能法律方面，德国有一部《建筑节能法》（EnEG），它诞生于1977年，其后多次修订，主要有EnEG1980、EnEG2001、EnEG2005和EnEG2009[16]。
建筑节能法规方面，德国早在1977年就颁布了《建筑保温条例》（WSVO）[17]，之后不断修订。2002年德国制定了全新的《建筑节能条例》（EnEV），取代了WSVO。EnEV其后多次修订，主要有EnEV2004、EnEV2007和EnEV2009[18]。
5.2.2热电联产法律健全
德国针对热电联产的法律是一部《热电联产法》（KWKG），它制定于2002年，因而也被称为KWKG2002。2007年，德国在其《综合能源和气候计划》（IKEP）中对热电联产寄予厚望，计划将其占全部发电量的份额从12%提高到2020年的25%。德国为此于2008年10月对KWKG进行了修订，新的KWKG自2009年1月1日起实施，因而也被称为KWKG2009[19]。
5.3气候变化法律法规健全
受欧盟气候变化立法推动，德国出台了一系列气候变化法律法规，尤其在温室气体排放配额交易和碳捕获与封存两大领域拥有健全的法律法规。
5.3.1温室气体排放配额交易法律法规健全
温室气体排放配额交易计划（ETS）是欧盟应对气候变化的重大举措，欧盟2003年发布《温室气体排放配额交易指令》，于2005年1月1日正式启动ETS。ETS分两个阶段：第一阶段为2005-2007年，第二阶段为2008-2012年。成员国需在欧盟分配的配额基础上制定国家分配计划（National Allocation Plan，NAP），在国内进行配额的再分配。
为了执行欧盟ETS，德国出台了一系列温室气体排放配额交易法律。主要包括：为贯彻欧盟《温室气体排放配额交易指令》，2004年出台了《温室气体排放配额交易法》（TEHG）[20]；为了使国家分配计划（2005-2007年和2008-2012年）生效，2004年和2007年分别出台了《分配法2007》（ZuG2007）和《分配法2012》（ZuG2012）[21]；为贯彻欧盟《连接指令》，2005年出台了《项目机制法》（ProMechG）[22]。
为执行国内温室气体排放配额交易法律，德国还制定了一系列法规。主要包括：为规范德国温室气体排放配额交易主管机构——德国排放配额交易管理局（DEHSt）的运行，2004年根据ZuG2007制定了《排放权交易成本条例》（EHKostV2007）[23]；为规范德国环境署（UBA）的收费，2005年根据ProMechG制定了《项目机制收费条例》（ProMechGebV）[24]；为推动温室气体排放配额拍卖，2009年7月根据TEHG制定了《排放配额拍卖条例》（EHVV2012）[25]。
5.3.2碳捕获与封存法律健全
欧盟应对气候变化的另一重大举措是进行碳捕获与封存立法。2009年4月，欧盟出台了《CCS指令》。为了贯彻欧盟《CCS指令》，德国也于2009年发布了《碳捕获、运输与地下永久封存法》（KSpG）草案。该草案目前已获得德国内阁通过，并送交德国议会[26]。
6对我国的启示
德国是具有深厚法律传统的国家，立法水平很高，德国经济私法中的民法和商法具有世界影响力。能源法属于经济公法，更为确切地讲，属于特别经济行政法[27]。新能源和可再生能源立法是德国当代能源立法的热点，体现了德国能源立法的长处和特色，值得我国学习和借鉴。
6.1能源立法应从小处做起
相比于已经法典化、在世界范围内得到传播的德国民法和商法，德国能源法显得难以把握。由此引出的问题是，一个国家如果有一部总括性质的能源法，不是可以很方便地从整体上把握该国的能源法律吗？我国正在起草的《能源法》即属于总括性质的能源法[28]。不过，遍览德国能源法律，却找不到一部总括的能源法，具体到新能源和可再生能源立法也是如此，德国并没有一部总括性质的可再生能源法。究其原因，德国的能源立法是从基础做起，从小处做起，这就决定了德国能源立法的风格——凡是能源产业发展所急需的具体法律都会及时出台。当电力和天然气产业在德国出现后，德国早在1935年便出台了EnWG；当风电等新能源和可再生能源发电在德国刚刚起步时，德国就在1990年出台了StrEG。如此经年累月立法的结果，使得德国能源法律繁多，基础扎实，且形成了体系。
既然已经夯实了基础，形成了体系，为什么德国不制定一部总括性质的能源法呢？这可以从两方面来分析：一是能源法属于经济公法，经济公法的特征就是分散化和重叠化，仅在少数部门形成法典，如《建筑法典》和《环境法典》[29]。而能源法律之纷繁复杂，目前还没有可能制定一部能源法典。二是对于没有可能法典化的能源法，在纷繁复杂的能源法律之上再去制定一部总括性质的能源法，不是不可以，而是从实用角度看的确没有必要。
德国能源立法模式带给我国的启示是：第一，对德国而言，能源立法好比植树，时间一长自然成林，因而德国并不需要一部总括性质的能源法。第二，对我国而言，制定一部总括性质的能源法并不是急需的，踏踏实实植好每一棵树才是最重要的，不植树何谈造林。
新能源和可再生能源立法也是如此，德国相继围绕电力、交通和供热三大领域为新能源和可再生能源立法，而不是从一开始就制定一部总括性质的新能源和可再生能源法。相比之下，我国从一开始就制定出一部总括性质的可再生能源法，虽然涵盖面广，电力、交通、供热均包括在内，但三大领域都是蜻蜓点水，浅尝辄止。德国新能源和可再生能源立法模式对我国的启示是：能源立法与其一味追求宏大，不如从小处入手，循序渐进，如此自然可以结出硕果。
6.2能源立法不应避重就轻
能源立法包含多方面内容，技术、经济、法律、政策等因素都要考虑进去。立法者无疑需要了解技术的特性和运用情况，对能源法律的通晓也是必备的素质。政策则体现立法意图，立法者不一定本人就是政策制定者，但必须熟悉国内外政策动向。影响能源立法的诸因素中，最重要的莫过于经济，能源作为稀缺资源，如何有效开发和利用，能源产业运行过程中如何兼顾公平和效率，最后都指向经济问题。可以说，能源立法的核心环节就是设计一套行之有效的体制和机制，体制设计事关整个能源产业运行，立法主题指向宏观；机制设计则针对具体事项，立法主题指向微观。
德国能源立法长于体制和机制设计，体制设计的典型例子是《能源经济法》（EnWG），机制设计的典型例子则是新能源和可再生能源电力立法。发展新能源和可再生能源电力，不仅要使投资可行、回报稳定和可预期，还要使投资可持续，推动新能源和可再生能源发电在技术和经济两个方面都趋于成熟，技术方面主要体现为装机成本的下降，而经济方面主要体现为新能源和可再生能源电力价格的下降。
全球新能源和可再生能源电力立法设计的经济机制主要分为两类：一类是接入电价制（Feed-in Tariff System，FITS），首创于美国，通常被称为固定电价制；另一类是非化石燃料义务（Non-Fossil Fuel Obligation，NFFO），由英国首创，通常被称为招投标制。招投标制在英国实行了10年（1990-1999年），具有世界影响力。2000年，英国用可再生能源义务（Renewables Obligation，RO）取代NFFO。RO与NFFO不仅在名称上几乎没有变化，一个是可再生能源义务，一个是非化石燃料义务，在立法精神和立法内容上也有传承。从NFFO到RO，英国力主采用市场机制的态度十分鲜明，相比之下，固定电价制度似乎有违市场机制。不过，固定电价制在德国的成功使其同样具有世界影响力。
为了实施固定电价制，德国先后出台了StrEG和EEG。从StrEG到EEG，核心条款都是确定上网收购电价，尤其是EEG出台后，固定电价制不仅已在德国生根，而且愈来愈茁壮。要知道，为不同类型的新能源和可再生能源电力确定上网收购电价不是件简单容易的事情，不仅要经过科学、严格的测算，还要通过冗长的政治和立法程序，这一几乎是不可能完成的枯燥工作，却成为德国EEG核心的立法成果。发展到今天，德国的固定电价制已可以用精微细致来形容。
相比于德国，我国新能源和可再生能源电力立法存在明显缺陷，主要体现在3个方面：一是缺乏深度，我国并没有为新能源和可再生能源电力单独立法，而是在《可再生能源法》中以一章加两条的篇幅，对新能源和可再生能源并网发电粗略规定，刈；二是缺乏定力，我国在固定电价制和招投标制之间左右摇摆，两者都想要，殊不知固定电价制和招投标制是两种截然不同的经济机制，不能搭配使用；三是缺乏耐心，既然采取固定电价制，立法的核心任务就是为不同类型的新能源和可再生能源核定上网收购电价，而不应避重就轻，把本来应该由法律决定的事项，交由相关部门另行颁布规章并酌情定夺[31]。3种缺陷中，缺乏深度和定力只涉及知识，知识不足尚可弥补，缺乏耐心则不然，涉及的是立法的态度。
德国人在谈及自己的特质时，经常引用四方头的比喻，即很多德国人都是四方头。乍看给人的感觉要慢一拍，遇事并不马上调整，而是停下来思考，找出问题的症结所在，制定出方案并付诸于行动，即便中途遇到困难也绝不放弃。如此在短期内似乎是慢的，但时间一长就会发现，走在最前面的是德国人[32]。固定电价制并非德国人的发明，却在德国得到淋漓尽致的发挥，不能不归因于德国人在能源立法中体现的四方头精神。四方头精神可用八个字概括：“认真、专注、执着、精确”。它带给我国的启示是：立法是一件严肃而又辛苦的事情，要想使法律真正发挥作用，立法就不能避重就轻。
6.3能源立法应一揽子化
能源立法一揽子化指的是能源立法不再单独制定或修订一个专门法案，而是同时制定和修订众多专门法案。各国能源立法一揽子化表现形式各不相同，在美国，能源立法一揽子化表现为大型综合性法案，典型例子是《2005年能源政策法案》（EPAct 2005）[33]；在德国，能源立法一揽子化体现为同时制定和修订众多法律法规，典型例子是2007年8月德国政府制定的能源和气候综合计划（IKEP）。表面上看，IKEP只是德国政府的能源和气候行动计划，但由于每个计划要点都需要立法支持，因而实质上是一个分阶段进行一揽子能源立法的计划。IKEP第一阶段，德国政府于2007年8月23日提出针对14个要点进行一揽子立法；IKEP第二阶段，德国政府于2008年6月18日提出针对15个要点进行一揽子立法。
能源立法一揽子化对于新能源和可再生能源立法的影响是显而易见的。新能源和可再生能源立法即使最初是单独进行的，最终仍会被纳入一揽子能源立法中，这在美国体现得尤其明显，一揽子化已经成为美国当代能源立法的常态和特点。尽管能源立法一揽子化在德国还没有成为常态，但由于德国能源法律法规健全，有条件进行一揽子化立法，一旦德国下定决心，一揽子能源立法可以起到集中所有力量解决棘手问题的作用。鉴于美国和德国能源立法实践在世界上具有先进性和代表性，将新能源和可再生能源立法纳入一揽子能源立法，是有其外在原因和内在机理的。外在原因是提高立法效率，协同立法，而内在机理则是当代能源立法的需要所致。
当今世界，各个国家虽然在人口、种族、宗教、政体、价值取向、GDP、经济和社会发展阶段等大的背景以及在能源禀赋、能源供应总量和结构、能源消费总量和结构等具体方面存在着较大差异，但是近20年来，各国能源立法的宗旨却在趋同。德国当前奉行的3个E的能源政策——能源安全（Energy Security）、经济效率（Economic Efficiency）和环境可持续性（Environmental Sustainability），并不仅仅是德国和欧盟能源立法的基本宗旨，越来越多的发展中国家也认识到3个E的重要性。问题在于，就能源部门自身而言，要同时实现3个E是难上加难的。传统的化石能源尽管在能源安全和环境可持续性两个方面大打折扣，但经济效率无疑是最高的；而水电以外的新能源和可再生能源尽管在能源安全和环境可持续性两个方面能发挥积极作用，但在经济效率上较传统化石能源要差不少。水电以外的新能源和可再生能源不仅属于高技术产业，而且能源价格也更昂贵，在发展中国家尚属新鲜事物。事实上，即便在近20年来一直致力于发展新能源和可再生能源并取得骄人成就的德国，新能源和可再生能源占能源供应的份额仍是较小的，煤炭、石油和天然气在德国能源供应结构中仍旧占据主体地位。以煤炭、石油和天然气为主体的德国能源产业，不仅过去和现在支撑了德国的经济增长，未来20年仍将是德国经济发展的基石。
德国是当今世界第四大经济体，在欧盟成员国中人口和经济总量均居第一位，其社会和经济对于化石能源的依赖以及作为二氧化碳排放大国是不争的事实。但同时也要看到，德国在二氧化碳减排上交出了一份令人满意的答卷：1990-2007年，德国不仅实现了二氧化碳排放总量的减少，而且是大幅度减排，2007年较1990年下降了17.5%；同时还实现了人均二氧化碳排放量的大幅度下降，1990-2007年下降了19%；在实现一次能源供应的碳排放强度大幅下降（1990-2007年下降10.9%）的同时，还实现了经济产出的碳排放强度的大幅度下降（1990-2007年下降37.2%）[34]。尤其是，德国的率先垂范还带动了欧盟的二氧化碳减排，1990-2007年，欧盟在二氧化碳排放总量、人均排放量、一次能源供应的碳排放强度和经济产出的碳排放强度上均实现了下降。德国和欧盟的二氧化碳减排并没有影响到同期的经济增长，1990-2007年，德国和欧盟GDP增幅分别为33.8%和44.3%，尽管低于同期美国高达62.6%的GDP增幅，但德国和欧盟的经济增长兼顾了能源、经济和环境，对于全球未来发展具有示范性。美国则尽管经济强劲增长，并带动了全球经济增长，但其长期居世界第一的二氧化碳排放总量和居高不下的人均二氧化碳排放量为世人所诟病。不过美国并不是没有能力进行二氧化碳减排，能源部门的二氧化碳减排不仅有规律可循，而且操作性和技巧性都很强，关键在于，仅是能源部门的二氧化碳减排就需要全球通力协作，更何况能源部门的二氧化碳减排还必须与非能源部门的二氧化碳减排相结合。
欧盟、美国以及中国是当今世界三大主要经济体，以购买力平价计算，欧盟是2007年世界第一大经济体（151000亿美元），美国只落后少许居世界第二位（141000亿美元）。欧盟和美国在发展阶段及经济总量上彼此接近，在能源使用上虽然存在差异，但也大体相似，且各有所长。我国则以近于欧盟一半的规模排在第三位（76000亿美元）[35]，作为最大的发展中国家，我国在经济总量上明显落后于欧盟和美国，这一点是可以理解的，因为经济上的赶超即便严格按照计划执行，也还需要时间。然而我国在能源使用上也同样全面落后于欧盟和美国，例如，我国电力部门的二氧化碳排放量高达3.05Gt，不仅高于欧盟（1.443Gt）和美国（2.451Gt），而且比俄罗斯（0.88Gt）、日本（0.492Gt）和印度（0.715Gt）三国之和还要多出0.963Gt；我国工业部门的二氧化碳排放量更是高达1.708Gt，比欧盟（0.507Gt）、美国（0.456Gt）、日本（0.24Gt）、印度（0.234Gt）、俄罗斯（0.192Gt）的总和还要多。与此同时，我国交通部门的二氧化碳排放量仅为0.427Gt，不及欧盟（0.975Gt）的50%，更是仅为美国（1.767Gt）的1/4；我国建筑部门的二氧化碳排放量仅为0.366Gt，只有美国（0.513Gt）的70%，更是仅相当于欧盟（0.585Gt）的60%（上述二氧化碳排放量根据文献[35]计算得出）。毫无疑问，二氧化碳减排是当前和今后我国能源政策和能源立法面临的一项艰巨任务。
同样是二氧化碳减排，德国却将其做得有声有色。德国2007年一揽子能源立法正是以二氧化碳减排为主轴，而且是以发展新能源和可再生能源及提高能效为两大重要抓手，其声势之大，成绩之突出，在国际上罕有对手。作为一个对化石能源仍有着巨大需求，2007年煤炭、石油和天然气的二氧化碳排放量仍分别居世界第六、第八和第七位的国家，德国在二氧化碳减排上的卓有成效，使其不仅在低碳经济的时代大潮中安然无恙，而且还成为时代弄潮儿，充分显示出德国在能源政策制定上冷静、客观、务实、低调和精明的作风。在这方面给予我国的启示是：能源是经济和社会发展以及气候和环境改善的一项基本投入，能源立法应该走统筹兼顾，一揽子化的道路。
参考文献：
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[4] StrEGl998中文版 [M] //何建坤.国外可再生能源法律译编.北京：人民法院出版社，2004：132-133页.
[5] EEG2000中文版 [M] //何建坤.国外可再生能源法律译编.北京：人民法院出版社，2004：125-131.
[6] 关于重新调整电力领域可再生能源法的法律：EEG2004中版 [EB/OL]. （2005-07-25）.http：//www.bmu.de/files/emeuerbare_energien/downloads/application/pdf/eeg_chinesisch.pdf.
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本文关键词：德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：179503
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