宋才发：民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现

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民族区域自治制度是民族法律

与民族政策的集中体现

宋才发

（中央民族大学　法学院，北京　100081）

摘 要 民族区域自治制度具有强大的政治功能，鲜明的中国特色和自己的基本经验。民族自治立法保障民族区域自治政策和制度的实施，民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现，民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府行政权力的配置。

关键词 民族区域自治；基本国策；基本政策；中国特色；基本经验

十一届全国人大四次会议庄严宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国民主法制史上的里程碑，也是推进依法治国方略的新起点。民族区域自治法在我国法律体系中占有极为重要的地位，是完整的社会主义法律体系的有机组成部分。本文拟就民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现问题略陈管见。

一、民族区域自治是解决中国民族问题的根本制度

民族区域自治是新中国的一项基本国策。斯大林指出：“民族是人们在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现了共同的民族文化特点上的共同心理素质这四个基本特征的稳定的共同体。”[1]（P.286）当今中国除汉族之外现有55个少数民族，，各民族总称为“中华民族”。各民族的人口发展很不平衡，55个少数民族的总人口占全国总人口的8%。正是由于汉族人口占全国人口的绝大多数，所以，中国在习惯上把汉族以外的55个兄弟民族统称为“少数民族”。在社会主义发展史上，各国解决民族问题的政治形式主要有两种：一种是联邦制，即以某一个或几个民族为主体建立成员国或分子国，然后再把这些成员国或分子国联合成一个统一国家。另一种是民族区域自治，即在一个统一的国家内，以民族聚居区为基础划定行政区，使居住在该行政区域内的一个或几个民族享受自治权。中国是一个统一的多民族国家，在有5000年文字可考的历史长河中，曾以繁荣的经济、灿烂的文化、辉煌的科学技术成就蜚声于世界。在漫长的历史发展中，分散存在的许许多多民族，经过接触、混杂、联结、融合以及分裂和消亡，形成了一个你中有我、我中有你，又各具个性的统一体，中国的国情决定了中国不可能通过“联邦制”或“邦联制”来解决民族问题。中国共产党第一代领导集体的核心毛泽东提出的以“民族平等、自治和国家统一”为原则解决国内民族问题的政治主张，是创立具有中国特色的民族区域自治理论的基石。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，经过充分协商，一致赞成《共同纲领》提出的建立单一制的多民族国家——中华人民共和国，以实行民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政策。这个反映了中国民族实际和各族人民共同心愿的决策，作为新中国的一项最基本的国策载入了历次《中华人民共和国宪法》，成为中国一项重要的政治制度，也为国际共产主义运动的发展提供了新的典范和经验。

民族区域自治是解决中国民族问题的基本政策。采取民族区域自治的基本政策，是毛泽东思想丰富和发展马克思列宁主义民族理论的一个里程碑。什么是民族区域自治?《中华人民共和国民族区域自治法》“序言”作了准确的、简明的回答：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”第2条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[2]（P.80-81）这些规定揭示了中国民族区域自治的基本含义。中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，对采用什么样的国家结构形式来解决国内的民族问题，曾经历过一个长期的探索过程。譬如，在中国共产党成立初期，由于受当时苏联的影响也曾主张建立联邦国家，主张民族自决权。随着党在理论上的成熟和对中国国情认识的深化，进而提出了建立单一制民主共和国的国家结构形式，做出了实行民族区域自治的正确主张。诚如毛泽东在《新民主主义论》中就“国体”即国家结构形式所作的论述：中国无产阶级领导的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国——中华民主共和国或新民主主义的共和国，既与旧式的、欧美式的资本主义的共和国相区别，也与苏联的社会主义共和国相区别。这里的“国体”就是指建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国；承认各少数民族有平等自治的权利；联合工农兵学商被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国人士，组成民族统一战线，成立民族联合政府。因而从历史发展、经济联系和革命实践诸方面的实际情况看，新民主主义革命胜利后的中国只能建立单一体的多民族国家，结局不可能是联邦国家。中国的民族区域自治政策具有如下四个显著的特点：（1）民族区域自治是各少数民族聚居的地方实行区域自治，以少数民族聚居区为基础建立自治地方。（2）民族自治地方自治权是在国家统一领导下的自主权，既不是民族主权，更不是国家主权，也不同于联邦制国家结构下的地方自治权。（3）民族自治地方的自治权是通过自治机关来行使的。“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。”[3]（P.81）（4）民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合，是经济因素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权，而且使杂居的民族也能够享受到自治权。因此，《民族区域自治法》“序言”开宗明义地指出：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”[4]（P.80）

《民族区域自治法》使民族区域自治政策法制化。中国民族区域自治政策最早是1922年7月，在中国共产党第二次全国代表大会的《宣言》中提出来的，它是中国共产党第一次制定解决国内民族问题的纲领。1938年9月召开的中国共产党的六届六中全会，首次以党的文件的方式明确了民族区域自治的思想。此后党的民族纲领愈来愈明确地提出了“民族区域自治”的正确主张。1946年1月中共代表团在《和平建国纲领草案》中提出“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。” [5]（P.13）1947年5月1日成立了中国第一个少数民族自治区——蒙古自治区。1949年9月21—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定各少数民族聚居的地区应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关，这个规定标志着中国民族区域自治政策的基本形成。在中国历史上的“中华法系”中，有一个比较完备的民族法律制度，尽管它在性质上与现在的民族区域自治法律制度不同，但其形式和主要内容就是关于民族地区的法律问题。譬如，从秦朝的《属邦律》，到清朝的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《苗律》等民族法典，规范和调整的主要是关于朝廷与民族地区民族首领的关系，实际上也就是中央与民族地区的关系问题。中国历史的民族特点不仅决定了历史上的民族法制取向，而且也决定了今天的民族法制取向。中国第一个民族自治法规是《预海县回民自治政府条例》，它是由1936年10月成立的、中国共产党领导的革命政府“陕甘宁省”的“预海县回民自治政府”制定的。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》，规定“边区各少数民族，在居住集中地区，得划分民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。” [6]（P.192）这是中国民族区域自治法制史上的一个创举。1952年2月政务院制定的《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》、《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》两个行政法规，与同年8月颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，以及各地方自治机关制定的地方法规和单行条例，实际上成了中国制定民族区域自治法的雏形。1982年宪法对民族自治地方行政地位、自治权等做出的规定，则为民族区域自治法的制定提供了直接的法律依据。1984年5月31日颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，以基本法的形式把民族区域自治政策固定下来，标志着民族区域自治作为中国共产党解决民族问题的一项基本政策走向法制化的新时代。实现了民族区域自治由理论到实践，由党的一贯政策到法律规定的基本政治制度的转变和升华，完成了民族区域自治政策的制度化过程。2001年2月28日对《中华人民共和国民族区域自治法》的修改，则标志着民族区域自治制度的法制化建设又进入了一个新阶段，即民族区域自治走上了有法可依、有法必依、依法办事的轨道。

民族区域自治法是中国民族法学体系的理论基石。民族法律是民族政策的综合反映和集中体现。《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，是中国民族法制体系的主干和核心部分。在民族区域自治法制建设不断丰富和完善的条件下，民族区域自治法学不仅是正在发展中的民族法学部门的基本学科，而且是法学的一个独立的、新分支学科。它标志着一个以宪法的民族区域自治条款为基础、以民族区域自治法为基本、以自治条例等一系列民族区域自治法规为网络的民族区域自治法律体系的基本形成，民族区域自治法律规范在实践中逐步走向科学与完善，是民族法学体系的重要组成部分。民族区域自治法学是调整民族区域自治关系的法律规范的总称，是关于研究民族区域自治法和与之相关的法律现象，探索民族区域自治的内在规律和法律特征的科学。中国民族法制建设特别是民族区域自治法学建设，在不断地推动和促进着民族法学的研究和民族法学学科体系的丰富与完善。民主与法治是中国在社会主义市场经济条件下为之奋斗的目标，党和国家明确提出要发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义法治国家。这是中国经过60年探索之后得出的正确结论。中国在当前和今后一个时期的根本任务，是要建立一个富强、民主、文明的社会主义现代化强国。这里的“民主”体现了人的尊严和价值，是人类社会文明的重要标志。“法治”的核心是“宪治”，依法治国首要的是依宪治国，宪法是公民权利的“保障书”和国家权力的“委托书”及监控者。我们必须按照现代化的民主精神与法治理念去治国、治权、治官、治党，而决非只是依法办事和依法治民。在社会主义市场经济推行公开、公平、公正原则的条件下，实行法治说到底就是要实行社会主义宪政，使民主法制化，法制民主化，制定保障宪法规定的公民政治权利与自由和其他有利于扩大公民政治参与、有效地监控政府权力的法律。中国自20世纪80年代开始的改革开放、民主法制建设、民族法制建设，有力地推动了民族法学研究逐步走向高潮。中国曾经是民族法的发祥地，也是创立民族法学学科的发源地。譬如，1991年6月“中国法学会民族法学研究会”在北京宣告成立，它标志着中国民族法学研究发展到了一个新的阶段。但由于民族法学相对于其他法学学科而言起步较晚，所以，相对于其他法学学科的研究还相当落后。民族法学研究工作本身还具有相当的局限性，还不能适应中国改革开放和民族法制建设的需要。笔者认为只有加强对民族法学学科体系的研究，才能以生动活泼的社会实践和丰富的理论促进民族法学学科自身的发展与完善。

二、民族区域自治制度是三大基本政治制度之一

民族区域自治制度具有强大的政治功能。中国平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，体现在国家政权上就是民族区域自治制度。坚持和完善民族区域自治制度的根本任务，同党和国家在现阶段的根本任务是一致的，就是要进一步解放和发展社会生产力。实行民族区域自治制度的优越性，千条万条归根结底为一条，就是要体现为民族自治地方的生产力得到更快的发展，各少数民族人民的生活水平得到不断的提高。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关不仅要保障实行自治的民族的权利，还要保障自治区内其他民族公民的平等权利。民族自治机关作为地方权力机关，享有法律规定的制定自治条例和单行条例的权利，变通执行或停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况决定的权利，同时享有经济管理自主权、财政管理自主权、教育管理自主权，培养和任用少数民族干部自主权、发展民族文化自主权等广泛的权利。这些权利是通过自治机关的人事规范、自治权规范、上级国家机关的领导和帮助等规范实现的。民族区域自治制度在全国的推行和实施，既保障了少数民族实行区域自治的权利，又从根本上改变了旧中国许多民族地区存在的不同程度的割据状态，实现了国家政治上的高度统一，巩固了祖国的边防。各少数民族人民成了国家和社会的主人，真正掌握了自己的命运，实现了各民族人民在振兴中华民族的总目标下根本利益的一致，形成了中国历史上空前的民族大团结的局面。中国当前做好民族工作的关键和重点，就是要切实加快少数民族和民族地区的经济社会发展，国家对加快少数民族和民族地区经济发展已赋予法的严肃性。进入21世纪以来，中国又进一步修正和完善了民族区域自治制度，使它更加适合中国现实政治制度发展的需要，进一步增强了它自身的政治功能。譬如，1997年中国共产党的第十五次全国代表大会，将人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，规定为中国必须长期坚持的三项基本政治制度；2001年“民族区域自治法修正案”规定，“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”，这就从法律上确立了民族区域自治制度在中国政治生活中的重要地位。所有这些，既是民族区域自治制度本身巩固和发展的重要体现，也是党和国家坚持与完善民族区域自治制度的重要体现。

民族区域自治制度具有鲜明的中国特色。中国之所以不实行民主共和国联邦制，而采用在国家统一领导下的民族区域自治制度，这完全是从中国的国情实际出发，由中国的民族特点决定的。中国共产党第二代领导集体的核心邓小平就说过：“解决民族问题，中国采取的不是民主共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”“这是我们社会制度的优势，不能放弃。”[7]（P.257）具有中国特色的民族区域自治制度是由民族聚居要素、区域经济要素、自治机关要素、自治权力要素和国家帮助要素共同构筑而成的。（1）民族聚居要素。是指聚居的少数民族，都可以有权依照法定程序申请建立自治地方。申报建立自治地方的起码条件是少数民族聚居，而不分民族的大小。它既可以由一个民族建立，也可以由两上以上的民族联合建立；既可以建立自治县，也可以建立较大的自治州，或是更大区域的自治区。形式灵活多样，从实际情况出发、不拘一格。自治县可以报批改为县级市，但是法律还没有关于自治县可以直接改为自治市的规定。（2）区域经济要素。它是指民族自治地方的区域划分，主要是以发展民族地区经济为考虑系数。民族区域自治制度考虑的先决条件是民族聚居，其次要条件是区域因素。一方面区域要件可以不受地区限制，只要存在少数民族聚居的地方，国家都一律平等对待；另一方面在进行区域划分的时候，把经济要素作为一个综合条件予以考虑。即全面考虑自然经济、农村经济、交通经济、能源经济、人口状况及基本生活习惯的合理搭配，目的是为了发展经济，实现真正意义上的区域自治。（3）自治机关要素。它是指在民族自治地方设立自治机关，由自治机关行使自治权和同级国家机关的职权。自治机关是民族自治和区域自治的必然产物，在国家的民主集中制原则下，自治机关既是国家的地方政权组织，又是民族自治的自治组织。自治机关要素的关键问题是自治机关的人员组成，中国自治机关的主要领导人员，由实行自治的民族的公民担任。（4）自治权力要素。自治权力是构成民族区域自治制度的要件之一，是民族区域自治制度的核心问题。在民族区域自治制度范围内，自治机关既是各少数民族自主地管理本民族内部事务的具体体现，又是自治机关自主地管理本自治地方各种事务的集中表现。即是说民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；自治机关可以在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；自治机关可以根据法律规定，确定本地方内草地和森林的所有权和使用权，管理和保护本地方的自然资源；自治机关可以自主地管理隶属于本地方的企业、事业，制定管理流动人口的办法，制定实行计划生育的办法；以及保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展，等等。（5）国家帮助要素。它是指国家和民族自治地方的上级国家机关，领导和帮助民族自治地方的一种职责义务规范，是民族区域自治制度不可缺少的重要组成部分。《民族区域自治法》专章规定“上级国家机关的职责”，上级国家机关做出的有关自治地方的决议、决定、命令和指示，应当符合民族自治地方的实际情况。上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。尤其要组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术和文化、卫生、体育事业的发展，等等。这就是中国民族区域自治的特色，它具有特别强大的生命力。

中国实施民族区域自治制度的基本经验。中国60多年来实施民族区域自治制度的实践，验证了中国选择以民族区域自治形式作为解决中国民族问题的道路的正确性，证明了民族区域自治这项基本政治制度的优越性。实行民族区域自治制度的基本经验从立法的角度进行总结和概括，主要体现在如下五个方面：（1）坚持民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策。民族区域自治的核心问题是自治权的行使与保障。自治机关行使自治权，国家和它的上级国家机关，必须依法尊重和切实保障自治机关充分行使自治权。民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系，国家代表各少数民族的整体利益和根本利益，各少数民族自治地方有维护国家统一和领土完整的义务。（2）坚持民族区域自治，必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人。干部和人才的质量问题，是实行民族区域自治的一个关键问题所在。（3）坚持民族区域自治，民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地的社会主义建设事业，为国家建设做出贡献。国家实行民族区域自治制度是为了维护少数民族的自治权利，规定自治机关一系列的自治权是为了加速民族自治地方经济社会的发展。权利和义务平等是法律的基本准则。国家的帮助和兄弟民族的支援，只是少数民族地区加快发展的外在条件；而少数民族地区的繁荣富强归根到底还要靠自身的努力，靠少数民族地区的各族人民发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神。（4）坚持民族区域自治，国家必须根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化发展。先进地区帮助落后地区，这也是民族区域自治制度的一项原则和法律义务。中国的5个自治区、30个自治州和120个自治县中的82个自治县，都被纳入到西部大开发的范围或者享受西部大开发的优惠政策，这是一个伟大的战略决策，它为少数民族和民族地区加快发展创造了前所未有的历史机遇和有利条件。（5）坚持民族区域自治，必须在维护民族团结的斗争中，反对大民族主义，主要是反对大汉族主义，也要反对地方民族主义。在中国社会主义初级阶段，这两种民族主义的表现一般来说都属于人民内部矛盾。对于偶然出现的问题应当采取慎重和实事求是的态度，属于什么问题就按什么问题处理，千万不能随意地扣上“民族主义”的大帽子。对于极少数搞民族分裂的害群之马，由于他们损害了本民族的和国家的利益，因而他们是各民族人民的共同敌人，必须依法予以打击。

三、民族自治立法保障民族区域自治政策和制度的实施

民族自治地方自治机关立法自治权的法律规定。立法自治权是指民族自治地方的自治机关依照宪法和法律规定，按照社会主义的法制原则，根据本自治区域的实际情况制定民族区域自治地方性法规的一种立法权利，它是落实民族区域自治政策和制度的法制保障。民族自治地方自治机关立法自治权的内容，主要包括制定“自治条例”和“单行条例”，制定对国家法律、法规授权的“变通规定”或者“补充规定”，制定“变通执行”或者“停止执行”上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示，等等。民族自治地方自治机关立法自治权具有如下两个法律特征：（1）民族区域自治地方立法自治权是国家赋予民族自治地方自治机关的一种特定权利。具有可以制定和颁布地方性法规和规章权的机关，根据宪法关于地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的规定，限于省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会；具有制定规章权的政府机关限于以上的同级的人民政府。此外，其他地方的权力机关和行政机关，均无权享有和行使制定、颁布地方性法规和规章的权利。但是法律规定民族自治地方除自治区以外的自治州、自治县的人民代表大会，也有权制定自治条例和单行条例，有权变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。（2）民族区域自治地方立法制度是国家立法的重要组成部分。民族自治地方自治机关立法自治权行使的前提条件是不得与宪法和国家法律相抵触，必须依照民族自治地方的政治、经济和文化的现实状况和具体特点进行，必须报经法定机关予以批准和备案。因为“不相抵触”是国家立法制度的基本要求，而“批准”和“备案”则是国家立法的集中统一原则。任何一级自治地方制定的“自治条例”和“单行条例”，都必须报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案[8]（P.138）。

第一，民族自治地方自治机关有权依法制定自治条例。自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定制定，调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的综合性自治法规。自治条例是规定和维护民族自治地方自治权的具体立法，其立法本质是权利之法。“民族权利”的内容包括我们通常所说的政治权利、经济权利、文化权利、社会生活权利以及法律权利。民族权利是由法律法规确认、保障和制约的权利，是每一个具体民族本身固有的权利。在我国它还是实施民族区域自治政策的配套立法，是国家民族区域自治政策的具体化、法律化。民族自治地方自治条例的内容主要包括三个方面：（1）在不违背《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的前提下，对《中华人民共和国民族区域自治法》中的一些条款作实用性的规定，便于民族自治地方自治机关贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》，但是不得对《中华人民共和国民族区域自治法》的有关条款进行扩容性的再规定。（2）对民族自治地方特有的社会关系和独特的社会问题需要进行规范，而现有的法律和行政法规还处于空白的，自治条例应当予以规范。（3）对现行法律和行政法规中，某些不符合民族自治地方政治、经济和文化特点的条款或者规定进行变通规定。自治条例规范的权限是指自治条例立法权限的问题。《中华人民共和国宪法》对民族自治地方自治机关的自治权有10条规定，《中华人民共和国民族区域自治法》作了27条45款规定，但是它们都没有对民族自治地方自治权的权限进行规范。制定自治条例的核心和目的，是要通过它来保障自治地方的自治机关自主地行使自治权。依据《中华人民共和国宪法》第117—122条和《中华人民共和国民族区域自治法》第21—45条的规定，民族自治地方可以在如下10个方面就民族区域自治政策的实施行使立法权：（1）制定自治条例和单行条例，变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等；（2）自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等；（3）干部、人才的培养以及招收企事业单位人员等有关事项；（4）组织和使用本地方维护社会治安的公安部队；（5）如何行使经济建设和管理以及外贸活动方面自治权；（6）如何行使财政税收自治权；（7）教育、科技、体育和医药卫生管理工作；（9）计划生育；（10）自治机关的组织和工作[9]（P.82-84）。

第二，民族自治地方自治机关有权依法制定单行条例。单行条例是民族自治地方人民代表大会行使立法权，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，依照当地民族政治、经济、文化的特点制定的，部分地调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。单行条例与自治条例都是民族自治地方自治机关组织和工作的法规依据，他们之间有许多的共同点：如立法主体都是民族自治地方的人民代表大会；要结合当地实际情况，遵循贯彻宪法和法律的基本原则；履行同样的批准、备案程序。但是从内容上看，两者之间又有明显的区别，自治条例是调整民族自治地方内各种关系的综合性的自治法规，而单行条例只针对某一种特定关系做出规定。一般来说自治条例内容全面而原则，单行条例内容专门而具体。从数量上看，—个民族自治地方只有一个自治条例，但是可以有许多单行条例。再从时效上看，只要有民族自治地方的存在，就应当有自治条例。自治条例尽管可以根据情况变化不断地进行修改、补充和完善，但是不能够取消，它伴随着民族自治地方存在的整个过程。单行条例是不统—的，有的单行条例长期有效，有的单行条例只是短期有效，有的单行条例甚至是一次性的。单行条例是民族自治地方规定某一方面事项的法规。譬如，森林管理条例、草原管理条例、边境贸易管理条例，等等。

第三，民族自治地方自治机关有权依法制定变通或补充法律规定。制定变通或者补充法律规定的自治权，是指民族自治地方的自治机关根据法律的授权和当地民族的实际特点，以变通或者补充规定的形式，保证国家民族政策在本地区正确实施的一种地方性民族自治立法权利。变通或者补充法律是法律赋予民族自治地方自治机关的一种地方民族立法自治权。对法律变通、补充规定的自治权，尽管在“自治机关的自治权”里没有专条规定，但是《中华人民共和国民族区域自治法》第4条已经规定：“自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”[10]（P.81）譬如，规定授权民族自治地方立法机关可以作变通、补充规定条款的，有刑法、婚姻法、民事诉讼法、继承法、森林法、民法通则，等等；规定自治区可以制定实施办法的有海洋环境保护法、合同法、草原法、土地管理法、渔业法、义务教育法，等等。在这些法律中，规定的变通补充规定、实施办法的生效批准权限，足以说明它们的法律地位和作用。“变通补充规定”必须是有法律明文授权的才能行使，其变通、补充的形式可以是单行条例。一旦民族自治地方的人民代表大会依法从“自治”角度制定并报经批准，这些变通补充规定就成为民族区域自治地方法规的重要组成部分。

第四，民族自治地方自治机关有权变通执行或者停止执行上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。行使《中华人民共和国民族区域自治法》第20条规定的这一自治权的主体，不仅包括人民代表大会及其常委会，也包括民族自治地方的人民政府。更具体地说，主要还是发生在政府职能部门的上下级之间。变通执行、停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的自治权，是指民族自治地方的自治机关依照《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，对上级国家机关的决议、决定、命令和指示如有不适合民族自治地方实际情况的，可以报经上级国家机关批准变通执行或者停止执行的一种法定的自治权利。它的特征主要是：（1）行使该自治权的随时性。决议、决定、命令和指示是我国行政管理工作所采取的经常性的重要手段，是国家和地方政权机关行使职权的主要形式。由于民族自治地方的特殊性，《中华人民共和国民族区域自治法》专门规定了这一自治权。该自治权的行使是经常性和随时性的自治权，不一定要通过人民代表大会的审议通过。（2）行使该自治权的程序灵活简单。行使变通执行、停止执行的这一自治权，在通常情况下有两种实际情况：一是接到上级国家机关发出的决议、决定、命令和指示后，发现有不适合本地方实际情况的，可即时报经该上级国家机关批准变通执行或者停止执行。二是在执行的过程中，如发现该决议、决定、命令和指示在本地方贯彻执行确有困难，需要变通或者停止执行的要及时报告批准。如果是上级国家机关的政权机关发布的，由自治地方的自治机关呈请变通、停止执行的报告；如果是职能部门发布的，由民族自治地方的职能部门向自治机关报告，再由自治机关向上级国家机关报告批准。行使这一自治权的时候，不能通过电话、电报的形式进行，必须依法定程序实施，因为“报告”和“批准”本身就是一种法定程序。（3）严格的法定审批生效权。在报批的程序问题上，非特殊重大情况或突发性事件发生，千万不能搞“先斩后奏”那一套。对于这种自治权力的行使，不能采取自由主义的态度，更不能做出有损于国家利益的变通执行的规定，必须是确有不适合本地方实际情况的才能行使该自治权。（4）行使这一自治权限于上级国家机关的决议、决定、命令和指示，不适用于基本法律和一般法律。法律上的“变通执行或者停止执行”与“变通或者补充规定”的原则是有严格区分的，前者是专指决议、决定、命令和指示，后者是法律上的明文授权。

第五，民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府行政权力的配置。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，为了保障国家规定的民族区域自治政策在民族自治地方的顺利实施，国家采取了民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府的方式，这主要体现在如下几个方面：（1）民族自治地方政府行政权力配置大于较大的市政府行政权力的配置。自治区享有与省、直辖市相同的地方性法规和地方政府规章的制定权，同时还享有自治条例和单行条例的制定权；以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权。自治州与“较大的市”相比较，自治州享有自治条例和单行条例的制定权，以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权（但是自治州不享有地方性法规和规章的制定权），自治州的立法权总体上大于“较大的市”的立法权。自治县与非自治县、市和市辖区相比，在立法权限上居于绝对优势地位，因为自治县享有自治条例和单行条例的制定权，以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”或者“补充规定”的制定权，而同级的非自治县，法律根本就没有赋予任何立法权。（2）民族自治区政府立法权大于经济特区政府立法权。经济特区政府的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定，而民族自治区政府的立法权来源于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方组织法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定。由于经济特区政府立法权与民族自治区政府立法权的来源不同，因而经济特区政府立法的效力等级和调整范围，也不同于民族自治区政府立法的效力等级和调整范围。经济特区政府立法的范围，以不超出授权主体的授权范围为限，但可以或应当超出受权机关的职权范围；而民族自治区政府立法所调整的范围，是以宪法、基本法律，特别是《中华人民共和国立法法》所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。在立法程序和任务方面，经济特区政府立法带有经常的特殊性、不确定性，在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而民族自治区政府立法的任务和程序是常规的、确定的。（3）民族自治地方政府自治权相对小于香港、澳门特别行政区政府权力。这是因为民族自治地方自治权与特别行政区高度自治权的性质不同。民族区域自治是党和政府为了解决我国的民族问题而确立的一种政治制度，是民族自治与区域自治的有机结合。设立特别行政区是为了解决历史遗留的统一问题，港澳基本法都明确规定香港、澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，授予特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这就充分表明确立民族自治地方政府自治权与特别行政区政府权力的前提是根本不同的。民族自治地方政府首长与行政主导体制下的特别行政区行政长官权力不同。特别行政区的政治体制是行政主导、司法独立、行政与立法互相制衡、互相配合，这是保证港澳地区长期稳定繁荣的基本条件。行政长官的职权与自治区主席、各省省长、直辖市市长的职权相比较，前者的职权范围更加广泛。港澳的行政长官享有的权力是自治区主席、各省省长和直辖市市长无法享有的。民族自治地方政府与特别行政区政府在经济管理上的权力也不同。港澳基本法都规定保留原有的经济制度不变，尽管民族自治地方政府享有广泛的经济管理自治权，但由于具体的情况不同，政府的权限也不同。与香港特别行政区政府不同，民族自治地方政府不管理检察机构。按照香港基本法的规定，其检察权由香港政府的律政司行使，香港类似检察长职位的律政司属于行政系统。这一点与澳门特别行政区也不同，澳门基本法第四章第四节《司法机关》以单独条款对检察院的职能做出规定，而香港基本法只在第四章第二节《行政机关》中简单地对律政司作了规定。澳门的检察院和香港的律政司都属于检察机构。民族自治地方的法院和检察院不是自治机关，不受民族自治区政府的领导，而是按照宪法和有关法律的规定独立行使司法权。

参考文献：

[1] 斯大林.斯大林全集(第11卷)[M].北京:人民出版社,1955.

[2][3][4][9][10] 中华人民共和国民族区域自治法.中华人民共和国常用法律大全[M].北京:法律出版社,2006.

[5] 杨侯第主编.民族区域自治法教程[M].北京:法律出版社,1995.

[7] 邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[8] 宋才发主编.民族区域自治法通论[M].北京:民族出版社,2003.

(载《河北法学》2012年第12期)

作者简介 宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士，现任中央民族大学民族博物馆馆长、法学教授，博士生导师，从事经济法学研究。

基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《民族自治地方经济社会发展自主权研究》(项目批准号：05JJD850009)；国家“985工程”中央民族大学第三期建设项目（项目编号：CUN985-3-2）的前期研究成果。

  本文关键词：民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现，由笔耕文化传播整理发布。