石人炳：“单独二孩政策”实施初期的出生堆积及其特点

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作者： 石人炳，华中科技大学社会学系教授 发布日期：2015-02-17

摘要：“单独二孩政策”实施初期出生堆积的程度取决于“生育潜能存量”的大小和其释放比例及释放进度。文章根据计生部门的统计资料和已有的对全国“单独育龄妇女”的预测结果进行推算，如果2014年年初全国统一实行单独二孩政策，全国的生育潜能存量将达到约2000万人，其中的60%左右会在政策调整后逐步释放，并主要集中在政策调整的最初几年释放，由此带来的出生堆积不可避免。生育政策调整对不同地区和不同妇女群体的影响有差别，因此，相关管理部门在政策调整初期要通过多种手段降低出生堆积的程度，尤其要避免生育率的“政策性反弹”与“失控性反弹”的叠加。

其中，b 1  + b 2  是在生育政策不变情况下的生育数，b3  － b4  是生育政策调整后新增的生育数。一切  对政策调整后的 “出生堆积”的测算或政策调整风险预估分析都是建立在对 b3  － b4  的分析基础之上  的，而其中的 b3是由前面的“生育潜能存量”和“生育潜能增量”以及二者的释放比例和释放进度所决定的。假定 2014 年年初全国统一开始实施 “单独二孩政策”，由于“生育潜能存量”的释放存在“政策反应滞后”，所以生育数量在 2014 年的增加并不会很明显，而在 2015 年将会有比较明显的增加。 

但因为前面所述的原因，“生育潜能增量”在 2015 年释放的比例会非常小，甚至可以忽略。故因政策调整导致出生堆积最为严重的 2015 年，全国多出生的人口数就是由“生育潜能存量”在当年的释放形成，约为 347.4 万人～416. 9 万人，或者说相当于 2012 年全国出生人数的 21.25% ～25.50%。 

三、“单独二孩政策”对生育数或生育率影响的特点

从上面的分析我们很容易进一步推断，生育政策调整对不同地区和不同人群的影响程度是不一样  的。其直接影响表现出如下特点。 

（一） 对不同生育政策地区的影响不同 

表1所列“单独二孩政策”的直接影响对象是针对“一孩半政策”地区的。实际上，对不同生育政策地区，“单独二孩政策”的影响是不同的。很多西方学者将中国的计划生育政策称为“独生子女政策”，这可能是对中国的政策不了解或理解有误。其实从全国来看，我国大部分地区实行的是 “一孩半”政策，该政策覆盖的人群约占全国总人口的 53. 6%。独生子女政策所覆盖的人口大致占全国总人口的 35.4%，二孩政策覆盖了全国 9.7% 的人口。生育政策的调整对原有政策规定越严的地区则影响越大，对原有政策越宽松的地区则影响越小。如我国的江苏省、四川省等在农村地区也实行一孩政策，除特殊对象外，原有政策限制了绝大多数人生育二胎。政策调整对“单独”妇女的二胎生育限制解除了，因此，政策调整对这些地区影响就更大。但对原有二孩政策地区 ( 如湖北的恩施州、河北的承德市、甘肃的酒泉市等地的农村) 以及计划生育政策更宽松的地区 ( 如没有生育限制的西藏牧区) ，实施“单独二孩政策”对这些地区就没有任何影响。“单独二孩政策”对“一孩半”政策地区的影响程度介于一孩政策地区和二孩政策地区之间。 

（二）对城乡影响有别 

在我国大多数省市中，计划生育政策是城乡有别的: 城市往往执行一孩政策，而农村则大多执行“一孩半”政策。这里“城乡”不是按照普查口径划分，而是按照户籍划分。或者更准确地说是非农户口和农业户口的划分。据统计，我国 2012 年底全国非农户口人口占总人口比重的 35.29%。表1说明，对于非农户口而言，“单独二孩政策”直接影响的对象既包括第一个孩子是女孩的育龄妇女，也包括第一个孩子是男孩的育龄妇女。但对农业户口而言，政策调整不影响第一个孩子是女孩的育龄妇女。仅从这一点来说，政策调整对城市的影响大于对农村的影响。 

前面的分析还表明，生育政策调整对一个地区年出生人口数量的影响取决于以下几个因素: 生育潜能存量的释放比例和释放进度、生育潜能增量的释放比例和释放进度。由于在城镇往往实施的是相对更加严格的生育政策，故城镇中的独生子女比例更高，相应的“单独家庭”存量和增量都会更大。

从这一角度看，政策调整在城镇中的影响也会相对更大。但政策调整的真实影响还要看生育潜能的释放比例，即政策调整的潜在受益者的生育二孩的意愿。调查表明，我国已婚妇女的生育意愿也是存在  城乡差异的。根据 2004 年中国健康与营养调查(CHNS) 数据中对于 2889个已婚妇女生育意愿的计算，其平均意愿生育数为 1.73个，其中城镇为 1.4个孩子，农村为 1.95个孩子。这表明，生育政策调整后，城镇生育潜能存量和增量会大于农村，但城镇生育潜能存量和增量的释放比例小于农村。即生育意愿的城乡差异一定程度上缩小了生育政策调整对城乡影响程度的差别。

即便如此，政策调整对城镇的影响程度还是大于农村。根据笔者对湖北省的预测，如果 2014 年  年初调整政策，在 2015 年，湖北省全省出生人数比保持原有政策不变时要多 20% 左右，而武汉市的  出生人数要多出 25%左右。 

（三） 对生育数量的 “内在约束”和“外在约束” 之间张力不同的地区影响有别

 笔者曾在分析生育控制政策对出生性别比的影响时，提出了生育数量的 “外在约束”和 “内在约束”的概念。所谓“外在约束”，是指生育政策对人们生育数量的约束，既包括政策本身规定的  生育数量限制，也包括政策执行的力度；而 “内在约束”是人们对生育数量的自我约束，即自己“有一个理想的孩子数，不愿意生育的孩子数超过这个理想数量”，“内在约束”与人们的意愿生育水平直接相关。人们意愿的生育数量越是超出生育政策规定的生育数量，生育的“内在约束”与“外在约束”的张力就越大；反之，“内在约束”与“外在约束”的张力就越小，甚至没有张力。“内在约束”与 “外在约束”的张力 ( 以下简称 “张力”) 大小反映的是生育主体的个体特征，但一个地区大多数个体的共性特征就反映了地区性的张力特点。生育政策调整对不同“张力特点”的地区影响是不一样的，对张力较大的地区影响会更大，对张力较小的地区影响会更小。对这一点我们不难理解。在一直以来计划生育管理力度较大但生育观念转变较慢的地区 (或“张力”较大的地区) ，人们的生育要求被生育政策所抑制，政策适度放宽后，生育潜能存量的释放比例和生育潜能增量的释放比例相对就高，生育数反弹就会更大。反之，“张力”较小的地区，生育政策调整后生育潜能释放比例相对较小，生育数反弹也会更小。 

有一点要说明的是，对于一些计划生育政策要求较严格，但政策实际的执行力度不大，超生现象  较为普遍的地区，尽管理论的 “张力”较大，但实际“张力”并不大，生育政策调整对这类地区的实际影响也会比较小。

（四）对不同年龄妇女生育率影响存在差异 

我们仍然从“生育潜能存量”、“生育潜能增量”和二者的 “释放比例”三个因素分析生育政策调整对不同年龄妇女生育率影响的差异。首先，从生育潜能存量看，由于不同年龄育龄妇女中“单独”家庭的比重不同，政策调整时不同年龄妇女生育潜能存量的大小是不一样的。我们仍以湖北省为例 (见图2) 。 

从图2 可见，除了最低年龄组(24 岁及以下) ，各年龄组妇女生育潜能存量的变化特点是低年龄组大于高年龄组，40岁及以上年龄组生育潜能存量已经很小了，因为这个年龄组的“单独”妇女比重很小。24岁及以下组之所以表现 “特别”，是因为该年龄组中属于“单独”且已生育孩子的妇女比例还不大。其次，从生育潜能增量看，其随年龄的变化趋势与生育潜能存量的变化相似。这里我们不严格计算未来各年的生育潜能增量的年龄差异，仅以湖北省为例，使用不同年龄未婚人口中独生子女所占比重近似反映生育潜能增量的年龄分布特点 (见图3) 。

图3预示未来几年新增 “单独”家庭中，低年龄组比重会大于高年龄组，这样，低年龄组的生育潜能增量也会大于高年龄组。 最后，从 “释放比例”看，生育潜能存量 (增量) 只有与释放比例相结合才能反映真正的释放量。释放比例的大小我们可以用单独一孩育龄妇女的“意愿二胎递进比”表示，见图 4。 

从图4可见，三种类别已有一个孩子的妇女的 “意愿二胎递进比”都表现出35 岁及以上意愿生育二胎的比例低于35 岁以下的妇女的现象。说明较低年龄段(35岁以下) 的妇女不仅生育潜能存量和生育潜能增量比高年龄段 (35岁及以上)妇女大，而且其潜能的释放比例更高，故生育政策调整对较低年龄妇女的影响更大。 

四、政策调整初期的计生工作应对 

（一） 研究结论 

第一，从妇女类别看，受生育政策调整直接影响的妇女所占比例并不大，但政策调整时“生育潜能存量”较大。按“夫妻是否是独生子女”、“夫妻户籍类型” 和“现有存活子女状况”三个维度的组合，育龄妇女一共可以分 为表 1 的 24 类，受政策调整直接影响的妇女只有 3 类，占 12.5%。但由于几十年计划生育政策的作用，政策调整时生育潜能存量较大。如果 2014 年年初全国统一实行单独二孩政策，全国的生育潜能存量将达到 2047.62 万人。 

第二，生育潜能存量的释放将集中在政策调整的头几年，会形成一定的出生堆积。根据最新的对政策调整直接影响到的育龄妇女生育意愿的调查，生育潜能存量的释放比例为 50% ～60%，其中约 86%会在政策调整后的第 2 ～4 年释放，特别是在政策调整的第2年将释放34%左右，由此带来的出生堆积不可避免。 

第三，生育政策调整对不同地区和不同妇女群体的影响有别。生育政策的调整对原有政策越严的地区影响越大，对原有政策越宽松的地区影响越小；对城镇影响更大，对农村影响相对较小；对生育数量的“外在控制”与 “内在控制”之间 “张力”更大的地区影响更大，对“张力”较小的地区影响相对较小；对 35 岁及以下妇女影响相对较大，对35 岁及以上妇女影响相对较小。 

（二） 政策建议 

上述分析都只是考虑了生育政策调整可能带来的直接的影响，即政策调整本身导致的生育反弹，或称为“政策性反弹”。我们不排除政策调整初期可能出现的因为群众对政策调整的误解以及相关部门政策执行力度弱化导致的政策外生育增加，或称为“失控性反弹”。如果“政策性反弹”与“失控性反弹”叠加将出现更为严重的出生堆积，由此将会带来一系列次生性的社会后果。因此，在生育  政策调整初期加强计划生育工作尤为重要。 

第一，正确认识和理解生育政策调整。我国的生育政策调整是促进人口长期均衡发展的重要举措。但任何政策的制定或改革都是一种风险抉择，“单独二孩政策”从长远考虑可以降低人口结构方面的风险，但可能增大近期出生堆积以及由此带来的各种风险。新的生育政策总体上对人们生育数量的限制有所放宽，但并不是废除一切生育限制。因此，相关职能部门的管理人员要对生育政策调整形  成一个基本共识:“放宽”生育限制不等于“取消”生育限制，政策“放宽”不等于工作“放松”。计划生育在今后的一段时间仍是我国的一项基本国策。 

第二，高度重视政策调整初期的计划生育工作。经历了几十年的计划生育之后，我国当前妇女生育水平已降到较低水平，人口增长速度趋缓，特别是人们的生育观念已有了很大的改变。这些为我们调整生育政策创造了条件，但并不等于对生育数量的控制已经大功告成。其实我国目前的计划生育工作还面临着不少困难: 在过去的几年，一些地方生育率已出现反弹的迹象；当前的政策调整又正值机构改革开展不久，人口和计划生育委员会与卫生部门刚刚合并，各种人事关系、岗位职责等有待理顺，新的工作性质和工作方法有待熟悉，稍有不慎就可能出现我们不愿意看到的生育率 “政策性反弹”和 “失控性反弹”叠加的局面。因此，在政策适度放宽的背景下更要重视计划生育工作，更要严格控制政策外生育行为。一些以往计划生育工作中行之有效的方法，如党政一把手亲自抓负总责、一票否决、目标责任制等，还应该继续发挥作用。 

第三，加大宣传力度。首先，要通过宣传让群众认识到，政策调整不是临时 “开小口”的行动，不会在适度放宽之后再次政策收紧，打消群众顾虑，避免 “抢生”。其次，可以从优生优育和家庭致富的角度，动员符合生育二胎的低年龄育龄妇女 ( 如 26 岁以下的妇女) 合理安排生育二胎时间，适度推迟生育。再次，动员符合生育二胎的党员干部带头晚育二胎，为群众做表率。最后，加大工作力度减少早婚早育。一胎早育不仅直接“贡献”政策调整初期的生育数量，而且会增加“生育潜能增量”，因此，控制早育可以降低政策调整初期的出生人口总数。 

第四，强化信息管理和出生监测。“单独二孩政策”实施之后的生育率和生育数量变化是学术界和相关管理部门最为关注的问题。据笔者了解，不少地方的卫生和计划生育委员会正对此进行分析和预测。但任何预测都是建立在一系列参数假设的基础之上的: 如预测未来“单独”家庭的变化，就要假定独生子女与非独生子女(包括区分农业户口和非农户口) 婚配的概率；预测 “生育潜能存量”的释放比例和释放进度，就要假定 “单独”已有一个存活孩子妇女的二胎生育意愿和生育时间意愿；还有人口预测通常进行的其他参数假定: 妇女总和生育率、预期寿命，等等。未来人口发展的真实情况是不可能完全符合这些假设条件的，这也是人口预测往往出现偏差的原因。对一个政策调整导致突变时期的人口的预测远比对一个变化较为平缓的人口的预测困难得多。因此，要强化人口信息化管理和出生监测，及时调整原有预测的参数并调整预测结果，为计划生育的政策完善提供参考。 

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来源：《人口与经济》，2014年第5期