北京市优质公共资源配置与人口疏解研究

  本文关键词：北京市优质公共资源配置与人口疏解研究，由笔耕文化传播整理发布。

第 35 卷 第 4 期 2011 年 7 月 Vol. 35 ， No. 4 July 2011 75

人口研究 Population Research

北京市优质公共资源配置 与人口疏解研究
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赵秀池 【内容摘要】文章分析了北京市优质公共资源配置与人口分布现状 ， 并提出实现中心城人口疏 解的相应对

策。指出， 人口迁移的一个重要因素是各种优质公共资源的吸引 。 北京的教育、 医疗卫 生、 文化、 体育、 公共交通等优质公共资源在中心城高度聚集是导致人口在中心城聚集的一个重要 。 ， 需采取如下措施： 政府主导， 在新城高标准配置优质公共资源； 优 原因 为此 要疏解中心城人口， 先疏解中心城教育、 医疗资源； 强化轨道交通的引导作用， 降低新城居民出行的成本。 【关键词】北京市； 优质公共资源； 中心城； 人口疏解； 对策建议 【作者简介】赵秀池， 首都经济贸易大学城市学院土地资源与房地产管理系主任、 副教授。 北 京： 100070

Study on High － Quality Public Resource Allocation and Population Redistribution in Beijing
Zhao XiuChi Abstract： This paper analyses the relationship between high － quality public resource allocation and population distribution in Beijing，and proposes corresponding suggestions to redistribute population in the Central City．It argues that one of the important factors of migration is that migrants are attracted by the high － quality public resources at the place of destination．The key reason that population is concentrated in the Central City is due to its rich high － quality resources，including educational ，health，cultural ，sports，and public transport resources．In order to redistribute population more appropriately，it is necessary to take the following measures： （ 1 ） deploying high － standard and high － quality public resources in newly － built communities of Beijing by the government with the priority being paid to educational and healthcare resources； （ 2 ） strengthen the guiding role of rail transport and reduce the transportation cost of residents of new communities． Keywords： Beijing，High － Quality Public Resources，Central City，Population Distribution，，Countermeasure Authors： Zhao Xiuchi is PhD and Associate Professor，Department of Land Resources and Real Estate Management，City College，Capital University of Economics and Business．Email ： zhaoxiuchi @ 163 ． com

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“北京市属高等学校人才强教计划资助项目 ” （ PHR） 和北京市社科联重大决策咨询课题（ 201008 ） —郭 本文得到 “加快促进优质公共资源均衡配置， 金龙市长委托课题 促进中心区人口和功能疏解 ” 资助。

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北京市 2009 年常住人口已经达到 1755 万， 提前 11 年达到了 2020 年的人口控制目标， 人口在 “大城市病” ， 交通拥堵等 因此， 疏解中心城人口是当务之急。 中心城区高度聚集已经造成环境污染 、 本文从优质公共资源配置的角度分析人口过度在中心城聚集的原因 ， 并提出相应的对策。 1 1． 1 优质公共资源配置与人口的关系 优质公共资源的概念界定 公共资源是公众共同享有的社会公共服务与城市基础设施 。社会公共服务是指在社会发展领 域中的公共服务， 主要包括教育、 医疗卫生、 文化、 体育、 公共安全、 社会福利和社会救助等内容； 城 包括公用事业、 公共工程、 城市环 市基础设施是为城市发展和居民生活提供一般条件的公共设施 ， 2006a） 。城市基础设施是城市赖以生存和发展的基础， 境和交通设施等（ 北京市人民政府， 在城市 能源、 水资源、 城市环境、 信息和防灾减灾体 发展中处于重要的先导地位。它涵盖市域范围内交通、 2006b） 。 系等方面（ 北京市人民政府， 本文涉及的公共资源主要为： 教育、 医疗卫生、 文化、 体育、 交通等内容。 由于公共资源的数量与质量是有差异的 。因此， 优质公共资源是指公共资源中质量较好 、 服务 作为公共资源的高中教育， 按优质层次排序， 依次为： 市属重点高中、 水平较高的公共资源。 比如， 区属重点高中、 普通高中。 作为公共资源的医院， 按优质层次排序， 依次为三级甲等、 三级乙等、 三 级丙等， 二级甲等、 二级乙等、 二级丙等， 一级甲等、 一级乙等、 一级丙等， 共九等。 三级甲等医院是 医疗水平最好的医院。 所谓优质公共资源也是比较而言， 三级甲等医院比三级乙等优 医疗设施、 质， 三级乙等医院比三级丙等医院优质， 等等。 每个人看病都愿意到最好的医院， 但在没有办法的 情况下， 也可以退而求其次， 到次优的医院。所以优质公共资源也是一个比较的过程 。 1． 2 优质公共资源配置与人口的关系 人口迁移的一个重要因素是各种优质公共资源的吸引 ， 包括交通、 教育、 医疗、 文化等。 人们都 送孩子到重点中学读书， 到升学率高的城市、 交通方便的地方居住、 就业， 因此， 希望到好医院看病， 公共资源的配置尤其是优质公共资源的配置是导致人口迁移和聚集的一个重要原因 。 通过优质公共资源的配置疏解中心城人口， 美国就是一个很好的例子。 自 1920 年， 美国城市 ， “二战 ” 人口超过农村人口、 完成城市化之后， 城市发展开始向郊区化扩展 后更呈现出规律性的逐 41% 在郊区； 到 1990 年， 美国大都市区人口的 59% 在中心城市， 这个比例正 年上升趋势。1950 年， 60% 的人口在郊区， 40% 的人口在中心城市。导致美国人口向郊区迁移的一个主要原 好反了过来， 因就是政府在郊区的教育、 医疗、 公共交通方面的大量投资， 在郊区， 无论是师资质量和教学手段， 1994 年， 还是图书资料和教学设备等， 郊区远优于中心城市。比如， 纽约市在郊区政府平均每年为 每个学生支出达 9688 美元， 而中心城市为 8205 美元； 郊区学校平均每名学生配备的图书数量为 20 59% 的郊区学生可上互联网， 本， 中心城市为 9． 4 本。1996 年， 中心城市的比例只有 47% （ 赵秀池， 2010 ） 。美国的经验值得我们借鉴。 2 北京市优质公共资源配置现状 本文将北京市分为中心城和新城两个区域进行优质公共资源配置现状的分析 。 “城六区” — — —东城、 — — —原 中心城是指北京的 西城、 朝阳、 海淀、 丰台和石景山， 或原“城八区 ” 东城、 原西城、 原崇文、 原宣武、 朝阳、 海淀、 丰台和石景山。它构成首都功能核心区和城市功能拓展 原东城、 原西城、 原崇文、 原宣武 4 个区， 为首都功能核心区； 朝阳、 海淀、 丰台、 石景山 4 区。其中， 个区为城市功能拓展区。 新城地区是指， 通州、 顺义、 大兴、 昌平、 房山、 亦庄、 门头沟、 平谷、 怀柔、 密云、 延庆共 11 个区

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县， 即原来人们指的远郊区县。这 11 个远郊区县构成城市发展新区和生态涵养发展区 。 城市发展 新区包含通州、 顺义、 大兴、 昌平、 房山区和亦庄开发区 6 个区。生态涵养发展区包含门头沟、 平谷、 2006 ） 。 怀柔、 密云、 延庆 5 个区县（ 北京市发展和改革委员会， 2 ． 1 教育资源配置现状分析 教育资源包含学前教育、 小学、 中学以及高等教育资源。教育资源的配置直接影响着人口的搬 “随学而居 ” 。为了孩子能上好的学校， 迁。居民选择居住地的一个重要因素就是 家长不惜重金在 学校附近买房、 租房， 甚至想办法把户口迁过去。 因此， 关注教育资源的配置对中心城人口的疏解 有着重要意义。一个区域如果有了好的教育资源， 就会有人到该区域安家落户， 就会到附近找工 作， 就会形成一个人口聚集地。因此， 通过均衡教育资源， 能从一定程度上实现中心城人口的疏解 。 （ 1 ） 大学教育。目前驻京普通高校共计 58 所， 中心城区有 54 所， 占全市的 93% ； 新城地区只 有 4 所， 占全市的 7% 。高等教育资源分布极不均衡， 中心城区的高校占了绝大部分， 新城地区的高 校少的可怜。尽管昌平和良乡均设有大学城， 但入驻学校很不理想， 至今良乡大学城只有 4 所高校 昌平大学城只有 5 所高校入驻。 入驻， （ 2 ） 中学教育。从近 3 年情况来看， 普通中学学校数与普通中学毕业生人数占比均变化不大。 2009 年数据表明， 中心城区普通中学学校数占比为 48． 8% ， 新城地区占比为 51． 2% 。 普通中学的 分布相对来说比较均衡。 但 2009 年中心城区普通中学毕业生人数占比为 56% ； 新城地区占比为 44% ， 中心城区毕业的学生人数比新城地区要高 12% 。说明尽管中心城区与新城地区普通中学学 校数量大体相同， 由于教育资源质量的差异， 居民还是愿意送孩子到中心城优质中学读书 。 （ 3 ） 高中教育。从 2010 年数据可以看出， 高中教育资源中心城与新城出现明显差异。 示范高 中①与普通高中的分布均呈七三开局面 。优质教育资源向中心城区集中非常明显 （
Table 1

见表 1 ） 。

表 1 2010 年中心城与新城高中教育资源比较 Comparion between Center City and New City on High School Educational Resources 示范高中 数量（ 所） 74 52 22 占全市比例（ % ） 100 70． 27 29． 73 数量（ 所） 193 137 56 普通高中 占全市比例（ % ） 100 70． 98 29． 01

区域 全市 中心城区 新城地区

资料来源： 根据北京市教育考试院网站 ． 北京市高级中等学校招生计划查询数据整 理。http： / / query． bjeea． cn / frontquery / MiddlePlanAction． a？ XXLX = 1

（ 4 ） 重点小学。根据有关数据， 北京市重点小学有 33 所， 全部分布在中心城区。优质小学教育 资源严重失衡。 （ 5 ） 一级一类幼儿园分布情况。一级一类幼儿园是学前教育中最好的教育资源 ， 无论是硬件设 施， 还是教学质量都达到了较高水平 。但在中心城和新城的分布极不平衡 。 按北京市教委 2007 年 发布的数据， 全市共有一级一类幼儿园 281 所， 中心城区有 238 所， 占全市的 84． 7% ； 新城仅有 43 所， 占全市的 15． 3% 。学前教育资源严重失衡。 2 ． 2 医疗卫生资源配置现状分析 （ 1 ） 三级甲等医院。北京目前共有 65 个三级甲等医院， 中心城区拥有 60 个， 占全市三级甲等
1998 年以前优质高中资源为重点高中， 分市重点和区重点； 1998 年北京市推行示范高中建设工程以后， 优质高 中资源为示范高中。

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医院数量的 92． 31% ； 而新城只有 5 个， 占全市的 7． 69% 。优质医疗资源分布严重不均衡。 因此有 急病， 居民都要跑到中心城就医； 不仅如此， 北京很多医院如安贞医院、 天坛医院、 协和医院等 大病、 还承担着治疗全国疑难杂症的任务 ， 造成中心城有大量的进京就医流动人口 ， 增加了中心城区人口 的压力。 （ 2 ） 医疗卫生机构。中心城与新城的医疗卫生机构严重失衡 ， 优质医疗卫生资源明显在中心城 过度集中。2009 年中心城与新城的医疗卫生机构二者占比为 57． 61% 和 42． 39% ， 接近六四开； 其 中诊所、 卫生所、 医务室、 护理站、 疾病预防控制中心 （ 防疫站 ） 均如此， 门诊部和医院更是达到七三 开。但社区卫生服务中心（ 站） 、 卫生院、 妇幼保健院（ 所、 站 ） 等低层次的医疗机构在新城地区的比 重偏高， 社区卫生服务中心（ 站） 、 妇幼保健院 （ 所、 站 ） 达到 55% 左右， 而卫生院在新城地区极为普 遍， 达到 94． 8% 。 （ 3 ） 卫生机构从业人员。从中心城地区卫生机构人员、 卫生技术人员和执业助理医师人数来 中心城区明显高于新城地区， 大致均呈七三开局面。医疗机构从业人员在中心城区和新城地区 看， 配置严重失衡。中心城平均每千人拥有的执业医师、 注册护士、 医院床位均比新城地区高出 1 ～ 2 倍。医疗资源在中心城区高度聚集， 而且近年来中心城与新城每千人拥有的执业医师 、 医院床位数 均没有较大改观（ 见表 2 ） 。
表2 Table 2 中心城区与新城地区拥有执业医师 、 注册护士、 医院床位比较 Comparison between Center City and New City on Practicing Physician， Registered Nurse，and Hospital Beds 平均每千人 拥有执业医师（ 人） 平均每千人 拥有注册护士（ 人） 平均每千人 拥有医院床位（ 张）

区域 中心城地区 新城地区

2007 年 2008 年 2009 年 2007 年 2008 年 2009 年 2007 年 2008 年 2009 年 5． 46 5． 61 5． 70 5． 37 6． 66 5． 86 9． 39 7． 07 7． 13 2． 53 2． 62 2． 68 1． 89 2． 01 2． 27 3． 99 4． 04 4． 01

资料来源： 根据北京市统计局、 国家统计局北京调查总队编 ． 北京市区域统计年鉴 2010． 同心出版 2010 ： 109 ～ 111 页计算整理。 社，

2． 3

文化、 体育资源配置现状分析 （ 1 ） 公共图书馆。近 3 年， 北京市的公共图书馆数量都没有变化， 中心城区与新城地区图书馆

在全市的占比分别为 56% 和 44% ， 接近六四开。2009 年， 中心城地区的总藏书为全市的 88． 99% ， 接近 9 成； 总流通人次为全市的 82． 59% ； 书刊外借册次数占到全市 74． 98% 。 优质图书资源明显 在中心城集中。
表3 Table 3 区域 全市 中心城地区 新城地区 中心城与新城地区体育场地比较 Comparison between Center City and New City On Stadiums 体育场地个数 2008 年 2009 年 体育场 6149 3103 3046 6149 3103 3046 94 60 34 在 2009 年体育场地个数中 体育馆 37 28 9 游泳场馆 446 398 146 各种训练房 1739 1033 706

资料来源： 根据北京市统计局、 国家统计局北京调查总队编 ． 北京市区域统计年鉴 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 页计算整理。

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（ 2 ） 文化机构。根据 2009 年的数据， 中心城文化馆占全市的 45% ， 新城占 55% ， 新城的文化馆 新城只占 22． 14% ， 博物馆大多集中在中 比中心城多； 但高层次的博物馆中心城占全市的 77． 86% ， 心城。 （ 3 ） 体育场地情况。中心城与新城的体育场地均分秋色 ， 但高层次的体育馆和游泳馆的数量远 远高于新城地区， 达到或超过七三开比例； 体育场和各种训练房也都在六四开比例 。 优质体育资源 相对集中在中心城区（ 见表 3 ） 。 2． 4 公共交通现状分析 公共交通包括公交车、 轨道交通两种形式。 中心城的公共交通与新城相比， 四通八达， 既有公 交车， 也有轨道交通； 不仅如此， 中心城的通勤成 本远远低于新城地区。 而新城的公共交通明显 很多新城还没有轨道交通， 公交车的 配置不足， 通达性和便利性与中心城相比有很大差距。 居 民不愿去新城居住的一个主要原因就是交通不 “加快推进优质公共资源均衡配置， 便 。图 1 为 促进城市中心区人口和功能疏解 ” 课题组 2010 年 8 月份关于新城地区公共交通状况的调研结 果。居民在新城地区遇到的最大困难是交通问 选择此项答案的占比达到 62． 3% 。 题， 北京是全国交通枢纽， 火车、 飞机的中转站， — —西站、 除了机场设在顺义外， 其他的陆上交通枢纽— 南站、 六里桥长途汽车站、 木樨园长途汽车 站、 赵公口长途汽车站、 新发地长途汽车站等都位于中心城 。因此造成每天有大量的过境人口出入 北京市。 3 北京市人口分布现状 近年来， 北京市人口规模不仅持续高速增长， 尤其是外来人口增长迅速， 而且人口分布极不均 衡， 人口在中心城区尤其是首都功能核心区高度聚集 。主要体现在以下几个方面： 第一， 北京市人口规模持续高速增长。 根据北京市历年统计年鉴的数据测算 ， 北京市人口规模总量有持续加快的趋势。2000 ～ 2009 10 年增长 391． 4 万人， 年， 常住人口规模从 1363． 6 万人增长到 1755 万人， 年均增长 43． 49 万人， 增 长率为 2． 85% 。已提前 11 年突破了 2020 年北京人口的控制目标。 第二， 中心城区人口密度大大高于新城地区人口密度 。 以首都功能核心区、 城市功能拓展区、 城市发展新区、 生态涵养发展区分项来统计， 城市人口密 度逐级下降， 出现级别分明的四级结构。2009 年， 首都功能核心区常住人口密度为 22849 人 / 平方 公里； 城市功能拓展区常住人口密度为 6810 人 / 平方公里； 城市发展新区常住人口密度为 781 人 / 平方公里； 生态涵养发展区常住人口密度为 210 人 / 平方公里。 首都功能核心区人口密度最大， 是 是城市发展新区的 29． 26 倍， 是生态涵养发展区的 108． 8 倍。 城市功能拓展区的 3． 36 倍， 北京市人口在中心城区高度聚集。 中心城区人口密度为 7893 人 / 平方公里， 新城地区为 449 人 / 平方公里， 中心城区人口密度是新城地区的 17． 58 倍。 根据 2005 ～ 2009 年数据测算， 中心城区 与新城地区常住人口占全市比重基本为六四开 ， 没有发生变化； 中心城区常住人口占全市的 62% ， 而中心城区的面积仅是全市的 8． 34% 。
图1 Figure 1 居住在新城地区遇到的最大困难 The Biggest Difficulties in New City

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北京市各区县的人口分布差异非常大 。从北京市 2009 年各区县人口密度来看， 人口主要集中 “城六区” ， 在 其中首都功能核心区 （ 原东城、 原西城、 原崇文、 原宣武四区 ） 的人口最为集中 （ 见图 2） 。 原宣武区人口密度最高， 为 29878 人 / 平方公里， 原东城区为 22218 人 / 平方公里， 原西城区为 21537 人 / 平方公里， 原崇文区为 18281 人 / 平方公里， 人口密度最低的延庆县， 才 144 人 / 平方公里， 最高的宣武区是最低的延庆县的 207 倍。
图2 Figure 2 北京市 2009 年各区县人口密度（ 人 / 平方公里） Population Density across of Districts and Counties of Beijing in 2009

资料来源： 根据北京市统计局、 国家统计局北京调查总队编 ． 北京市区域统计年鉴 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 页计算整理。

根据美国福布斯杂志公布的 2009 年全球人口最稠密的 20 个城市人口密度情况 （ 见表 4 ） ， 北 京以常住人口密度 11500 人 / 平方公里， 排在第 12 位， 尽管数据与国内公布的数据有误差， 但也给 我们敲响了警钟。2009 年北京市首都功能核心区常住人口密度为 22849 人 / 平方公里， 应仅次于加 尔各答， 排在第 3 位， 因此， 建设宜居城市、 疏解中心城人口是当务之急。 第三， 中心城人口继续聚集， 新城承接人口的能力有限。 北京市常住人口从 2005 年的 1538 万人到 2009 年的 1755 万人， 增加了 217 万人。其中中心城 区人口增加了 126． 8 万人， 占新增常住人口的 58． 43% ； 而新城地区增加了 90． 2 万人， 占 41． 57% 。 因此， 北京市常住人口的增长主要还是在中心城区 。
表4 Table 4 城市 孟买（ 印度） 加尔各答（ 印度） 卡拉奇（ 巴基斯坦） 拉各斯（ 尼日利亚） 深圳（ 中国） 首尔（ 韩国） 台北（ 中国） 金奈（ 印度） 波哥达（ 哥伦比亚） 上海（ 中国） 2010 年全球人口最稠密的城市人口密度 Population Density among the Most Densely Populated Cities in the World in 2010 排名 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 常住人口密度 （ 人 / 平方公里） 29650 23900 18900 18150 17150 16700 15200 14350 13500 13400 城市 利马（ 秘鲁） 北京（ 中国） 新德里（ 印度） 金沙萨（ 刚果） 马尼拉（ 菲律宾） 德黑兰（ 伊朗） 雅加达（ 印度尼西亚） 天津（ 中国） 班加罗尔（ 印度） 胡志明市（ 越南） 排名 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 常住人口密度 （ 人 / 平方公里） 11750 11500 11050 10650 10550 10550 10500 10500 10100 9450

资料来源： 阮晓光． 2010 全球人口最稠密城市排行榜 ． 中国城市发展网： http： / / www． chinacity． org． cn / csph / csph /51435． html

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北京市户籍人口从 2005 年的 1180． 7 万人到 2009 年的 1245． 8 万人， 增加了 65． 1 万人。 占新 增常住人口的 30% 。其中， 中心城区户籍人口增加了 49． 28 万人， 占新增户籍人口的 75． 7% ； 新城 占新增户籍人口的 24． 3% 。 户籍人口的增长将近八成在中心 地区户籍人口增加了 15． 8 万人， 城区。 北京市外来人口从 2005 年的 357． 3 万人到 2009 年的 509． 2 万人增加了 151． 9 万人， 占新增常 住人口的 70% 。其中， 中心城区外来人口从 2005 年的 245． 6 万人到 2009 年的 323． 12 万人， 增加 了 77． 52 万人， 占全市新增外来人口的 51． 03% ； 新城地区外来人口从 2005 年的 111． 7 万人到 2009 年的 186． 1 万人， 增加了 74． 4 万人， 占全市新增外来人口的 48． 96% 。 因此， 无论是从常住人口、 户籍人口、 外来人口角度， 还是从新增人口的绝对数量、 增加比例来 看， 中心城新增的人口都比新城要多 ， 中心城区巨大的磁力作用显而易见 。
表5 Table 5 2000 ～ 2009 年北京市外来人口与户籍人口比例 Proportion of Floating Population and Household Population in Beijing ， 2000 ～ 2009 常住人口 （ 万人） 1363． 6 1385． 1 1423． 2 1456． 4 1492． 7 1538． 0 1581． 0 1633． 0 1695 1755 户籍人口 （ 万人） 1107． 5 1120． 5 1136． 3 1148． 8 1162． 9 1180． 7 1197． 6 1213． 3 1229． 9 1245． 8 外来人口 （ 万人） 256． 1 264． 6 286． 9 307． 6 329． 8 357． 3 383． 4 419． 7 465． 1 509． 2 户籍人口与 外来人口之比 4． 32 4． 23 3． 96 3． 73 3． 53 3． 30 3． 12 2． 89 2． 64 2． 45 外来人口占 常住人口的比重 0． 19 0． 19 0． 20 0． 21 0． 22 0． 23 0． 24 0． 26 0． 27 0． 29

年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

资料来源： 根据北京市统计局、 国家统计局北京调查总队编 ． 北京市区域统计年鉴 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 页计算整理。

第四， 外来人口成为城市人口的重要组成部分 。 外来人口成为北京人口增长的主要因素 ， 常住人口中外来人口与户籍人口的比例逐渐上升。 2000 年为 1 ∶ 4． 32 ， 2006 年为 1 ∶ 3． 12 ， 2009 年为 1 ∶ 2． 45 ， 这一比例在 1990 年约为 1 ∶ 4 ， 即目前外 来人口占到北京户籍人口的 40． 87% ， 有 2． 45 个户籍人口， 就有 1 个外来人口。从外来人口占常住 人口的比重不断上升来看， 每 3 个人中就有 1 个外来人口（ 见表 5 ） 。 根据 2005 ～ 2009 年数据测算， 外来人口主要集中于中心城区。2009 年， 中心城区外来人口占 全市的 63． 45% ， 新城地区占 36． 55% 。 从中心城与新城外来人口增长情况统计结果来看 ， 中心城外来人口的增加量高于新城， 但新城 外来人口增速高于中心城区。2009 年中心城区外来人口增加 24． 9 万人， 新城外来人口增加 19． 2 万人； 中心城区外来人口增速为 7． 71% ， 新城地区外来人口增速为 10． 32% 。 中心城外来人口占其 常住人口的比重由 2005 年的 26% 增长为 2009 年的 30% ， 新城地区外来人口占其常住人口的比重 由 2005 年的 19% ， 增长为 28% （ 见表 6 ） 。 城乡结合部地区成为外来人口集中居住地区 ， 有些地区出现了外来人口数量超过户籍人口的 现象。据北京市环境卫生协会 2007 年 8 月调查统计， 朝阳、 海淀、 丰台三区位于五环路内的 16 个

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乡镇的 102 个行政村内， 有北京户籍居民 19． 3 万人， 户籍农民 20． 2 万人， 流动人口 87． 4 万人， 流动 人口是户籍人口的 2． 2 倍。
表6 2005 ～ 2009 年北京市中心城区与新城地区外来人口增长情况 Table 6 Comparion between Center City and the New City 2005 ～ 2009 on the Growth of Migrant in Beijing， 区域 全市 人口及比例 常住人口（ 万人） 外来人口（ 万人） 常住人口（ 万人） 外来人口（ 万人） 外来人口占全市 外来人口百分比 中心城地区 外来人口占常住 人口百分比 外来人口 增长量（ 万人） 外来人口 增长率（ % ） 常住人口（ 万人） 外来人口（ 万人） 外来人口占全市 外来人口百分比 新城地区 外来人口占常住 人口百分比 外来人口 增长量（ 万人） 外来人口 增长率（ % ） 2005 年 1538． 0 357． 3 953． 2 245． 6 68． 77 26 9． 7 4． 11 584． 8 111． 7 31． 23 19 6． 1 5． 78 2006 年 1581． 0 383． 4 979． 7 259． 2 67． 61 26 13． 6 5． 54 598． 3 124． 2 32． 39 21 12． 5 11． 19 2007 年 1633． 0 419． 7 1012． 3 280 66． 71 28 20． 8 8． 02 620． 7 139． 7 33． 29 23 15． 5 12． 48 2008 年 1695 465． 1 1043． 9 298． 2 64． 12 29 18． 2 6． 5 651． 1 166． 9 35． 88 26 27． 2 19． 47 2009 年 1755 509． 2 1080 323． 1 63． 45 30 24． 9 7． 71 675 186． 1 36． 54 28 19． 2 10． 32

资料来源： 根据北京市统计局、 国家统计局北京调查总队编 ． 北京市区域统计年鉴 2010． 同心出版 2010 ： 25 页计算整理。 社，

4 4． 1

均衡配置优质公共资源， 实现北京中心城人口疏解的政策建议 政府主导， 在新城高标准配置优质公共资源 中心城优质的公共资源对外来人口形成了强大的吸引力 ， 使中心城人口流动形成盆地聚集效

应。新城集聚人口将是一个长时期的过程 ， 不仅需要有足够的就业岗位、 良好的交通条件以及完善 的基础设施和学校、 医院等公益性服务设施， 而且需要政府从产业转移、 住宅建设、 社会保障以及吸 引人才、 人口管理等方面不断完善相关政策 ， 形成增加政府引导性投资→ 自主性投资 → 基础设施与 达到疏解和吸引人口的目的。 公共服务改善→产业转移→人口转移的新城发展路径， 而教育、 医疗、 卫生、 交通等公共资源本身就是公共物品 。公共物品往往有大量的需求， 但因为 收费困难， 没有市场供给。因此， 在新城高标准配置优质公共资源 ， 一定要政府主导。 4． 2 北京中心城应重点疏解优质教育 、 医疗资源 “孟母三迁” 离学校的远近是居民选择居住地的一个主要条件 ， 古代就有 的例子。为此， 要在新 城大力发展教育事业， 提高新城的教育水平。 目前新城医疗、 教育等优质资源引入未达到预期效果， 名校办分校、 名院办分院的相关政策不

4期

赵秀池

北京市优质公共资源配置与人口疏解研究

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配套， 人员编制和经费面临很多困难。为此， 应制定相应的土地、 人才、 税收等优惠政策让企业和职 工到新城获得比较利益， 促使优质资源到新城办校、 办院。 对于从中心城区迁出且符合迁入新城条件的企事业单位 ， 新城在土地出让政策方面应给予较 大的置换优惠。同时， 对新城公益事业建设的土地出让费用也应予以相应倾斜优惠 ， 鼓励中外企业 投资建设新城的公益事业（ 如学校、 医院等） ， 借助社会力量建设和完善新城教育 、 医疗等优质资源， 增强新城的吸引力。 还要通过配对帮扶， 提高医院、 学校等的质量。由中心城的优质医院、 学校与新城的医院、 学校 提高新城学校、 医院的质量。 建立帮扶对子， 4． 3 强化轨道交通的引导作用， 大力发展新城与中心城间的轨道交通等公共交通 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施 。提供良好的公交服务是政府 疏解中心城人口和功能的一个基本 的基本责任。大力发展轨道交通是拉近中心城与新城距离、 条件。 东京都市圈在每一次规划中， 都根据发展需要制定了相应的区域内交通规划， 遵循“优先公共 交通” 的原则， 使公共交通发挥了最大作用。 东京的城市轨道交通建设， 在资金上还得到了政府的 支持。如日本地铁建设采用补助金制度 ， 对于市郊铁路， 由国家和地方政府负担 36% 的补贴； 而对 国家的补贴达 2 /3 。东京非常注重交通网络体系的建设 。首先是修建了一条环 单轨等新交通方式， 市中心的轻轨线， 依托各个交通枢纽中心把各个副中心连接起来。 之后， 再以这些副中心为起点， 修建了众多呈放射状、 向近郊或邻近城市延伸的轻轨线 ， 并在线路末端发展起新的中小城市和工业 中心。现在， 快捷的铁道客运系统成为东京居民出行的首选交通工具。 在东京 23 个区， 公共交通 90． 6% 的客运量由轨道交通承担。 承担着 70% 的出行需求， 为世界之最； 其中在城市中心区， 目前比较各新城与中心城的轨道交通联系基本上还没有完成 ， 公共交通最便捷的新城通州， 从 住在新城交通上所花费的时间成本太高 。 北苑站到天安门乘地铁也需要将近 1 个小时， 因此， 需要加快各新城与中心城、 新城与新城的轨道综合交通走廊建设， 城铁、 环路、 高速路建 设会使新城与中心城的距离缩短。轨道交通的建成， 必将带动新城轨道交通沿线的房地产开发 ， 带 动企业和居民入住新城创业、 就业和居住。 另外， 香港公交出行分担率达 89% ， 世界最高。主要原因是轨道交通四通八达， 无论是轨道交 通的换乘、 还是轨道交通与地面交通的换乘都非常方便快捷 ， 以及大型轨道交通车站综合体的建 立。大型轨道交通车站综合体集购物、 办公、 居住、 交通功能于一身， 能吸引大量的商业企业入驻、 提供大量的就业岗位和居住空间， 有力的推动新城居业联动， 实现居业平衡。 北京可借鉴香港的做 法， 尝试在新城城市中心区与轨道交通枢纽中心建立轨道交通车站综合体 ， 为新城的繁荣与发展创 造契机。 4． 4 增加居民出行的便利性， 降低新城居民出行的成本 目前居民出行、 上班主要还是靠公交车， 公交车作为地面交通， 容易发生拥堵， 这也是新城居民 — —交通难， 通勤时间长， 公交路线、 轨道交通少。为此， 不仅要增设通往新城的公 遇到的最大难题— 交路线， 还要根据居民的需求增设公交站点 ， 使居民离公交站点的时间距离在 15 分钟以下， 增强公 共交通的便利性。 要降低新城居民出行的成本。改革北京市市域内高速路的收费制度 。 把高速路收费站移至六 环以外。六环以内的高速路不应对北京市域范围出入的车辆收费 。 加大郊区公交车的补贴力度。 目前， 郊区的公交线路收费比市区高， 建议郊区的公交线路与市区的公交线路采取同一个价格 。

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人口研究

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4． 5

促进京津冀区域全方位合作， 缓解北京人口压力 前几年亚洲开发银行的一项研究表明 ， 在国际大都市北京和天津周围， 环绕着 3798 个贫困村、

32 个贫困县， 272． 6 万贫困人口。可见， 正是由于北京市与周边地区和全国其他地区的经济发展水 平、 公共资源配置情况存在较大差距 ， 使得北京对周边地区人口具有较大的拉力作用 。 要改变人口 向北京过度集聚现象， 就必须完善京津冀区域合作机制， 建设大都市圈， 提高周边城市的人口吸纳 能力。通过新城建设加强对北京周边地区及其中小城市 （ 镇） 的经济辐射， 增加这些地区的经济活 使其不仅可以吸纳一部分北京的管理人才和有技术专长的劳动力 ， 还可以分流 力和就业吸纳能力， 相当一部分外来人口。从而减少周边地区人口向北京聚集 ， 同时促进北京人口向周边城市扩散 。
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（ 责任编辑： 石

玲

收稿时间： 2011 － 05 ）



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