过去、现在和未来：关于“单独二孩”政策的综述

  本文关键词：试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性，由笔耕文化传播整理发布。

一个战略性要求，就是提倡一对夫妇最好生一个孩子……”1980年中央以“公开信”号召“一对夫妇只生一个孩子”。两年后。国家把计划生育政策写入宪法，并被定为我国的基本国策之一，新宪法中明确规定：“国家推行计划生育”、“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”对于大部分群众来说计划生育政策还是可以接受，但是要在全国推行“一胎化”就确实有点困难，尤其是我国的偏远农村和少数民族地区。进而，中央在1984年公布了中央第七号文件《关于计划生育情况的报告》（简称《报告》），《报告》里明确要求：“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上，计划生育政策不再搞‘一刀切’，从而形成了普遍提倡一胎，严格控制二胎，坚决杜绝多胎，倡导和坚持‘晚婚、晚育、少生、优生’等人口政策。”
通过总结知，我国的计划生育制度和政策是建立在深远的历史社会背景之上的。从中国计划生育政策出台的时代形式和政策形成的过程来看，中国现行的计划生育制度可以说是我国计划经济时代的产物，是一个计划经济体制下的计划生育思想，其形成的最初目的是为了解决新中国初期吃饭穿衣的社会温饱问题，因此中国的计划生育政策是在特殊环境下提出的特殊政策。经过上世纪50年代的长期的、普遍的讨论，我国计划生育政策等到了越来越厚重的理论性依据，并且进一步促进了计划生育政策从学术主张上升为国家基本国策的高度。与此同时，国际社会节育运动、控制人口思想的传播，计划生育政策的宣传实施也对现行计划生育政策的形成起到了相当大的作用。
从1982年计划生育政策写入宪法到现在，计划生育政策已经走过了近40多年的历程，我们国家的人口增长模式逐步从“高出生、低死亡、高增长”（“高、低、高”）模式向“低出生、低死亡、低增长”（“三低”）模式转变。但是我们也应该明确，中国的计划生育政策是在特殊环境下提出的特殊政策，该政策是在人口出生率和生育率都高、社会国民经济发展水平低下的前提和背景下诞生的。更重要的是，伴随着我国社会、经济、文化和人口发展条件的发展、改变，计划生育政策逐渐成为我国人口和社会经济可持续发展的重要障碍和限制性因素。同时，普通百姓也逐渐也看到了维持计划生育政策、保持当前低生育水平弊端，如果一直维持该项政策必将会给我们国家带来严重的社会问题。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策……”因此，面对当前我国人口变化所面临的新情况、新问题，面对当前我国人口变化所面临的新情况、新问题，对“单独二孩”政策进行一个文献梳理是极其必要的。
本文拟从“过去”、“现在”和“未来”这三个视角来对“单独二孩”政策进行梳理，即梳理“单独二孩”政策实施前的计划生育政策、从“双独二孩”政策到“单独二孩政策”试点的转变过程、“单独二孩”政策的未来影响及其发展趋势等。
一、过去：我国计划生育政策的主要内容
（一）计划生育政策的阶段划分　
人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，它在人口再生产、经济发展、社会进步、资源合理利用、生态环境良性环循中起着重要作用，因而各个国家都力求制定能符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。而生育政策作为公共政策，实行渐进调试，稳中求变是必要的。早在2000年，我们国家就明确提出了“要建立和完善计划生育利益导向机制”这一决定，与此同时，2006年，国务院进一步提出了，要“坚持依法行政、思想政治教育与利益导向相结合，综合运用法律、行政、教育、经济等手段”，“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系”等重大决定。
对于计划生育政策发展阶段的划分，学术界没有一个明确的说法。对于计划生育政策的阶段划分问题，梁中堂（1985）认为，计划生育在很大程度上可以说是被作为以下两种含义在使用：一是避孕和节制生育；二是指根据计划、政策向各个家庭分配生育指标。按照梁中堂的说法，我们可以把我国计划生育政策分为两阶段：
第一个阶段是1949—1979年采取避孕和节制生育时期；第二个阶段是1979至今是现行计划生育制度的发展时期。
不过笔者认为，我国计划生育政策目前已经处于第三个阶段（2013年至今），这个阶段计划生育制度的反思和改革时期。
（二）当前我国计划生育类型具有多样性
实行计划生育后30多年来，计划生育政策主要形成了以下五种类型，具体如下：　　
（1）“一孩政策”（独生子女政策），在城镇地区和北京、天津、上海等省、市的农村汉族家庭均只允许生育一胎。　　
（2）“一个半孩政策”，如果生育的第一个孩子是女孩，那么隔若干年还可以再生育一个孩子。　
（3）“两孩政策”：海南、青海、云南等偏远省份的农村规定可以生育两个孩子；如果夫妇均是独生子女，他们可以生育两个孩子；如果农村夫妇一方为独生子女，间隔几年，同样可以在生育完第一个孩子后继续生育第二个孩子。　　
（4）“三孩政策”，此项政策主要是对于少数民族、残疾、再婚、归侨、特殊职业等具体对象而言的。
（5）“单独两孩政策”，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”
（三）当前我国计划生育的法规和配套政策
计划生育政策往往是以宪法、法律、地方性法规或条例等呈现出来的，如宪法、婚姻法、人口与计划生育法等规定实行计划生育，并出台了相当多的配套政策，奖罚结合。《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》提出：“为了控制人口增长……在入学、就医、招工、招生等方面，要照顾独生子女及其家庭。”从近几年来看，有“城镇职工退休时可增发5%退休金或养老金”政策、“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”等一系列配套政策可以为计划生育政策的延续、调整和发展提供了一定的保障。　　
近期，国家卫计委等5部委联合印发《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，“提高对失独家庭补助额度……强调对住房困难的优先安排保障性住房……”《通知》中的政策项目体现了我们国家对计划生育特殊困难家庭的关怀，更是为我国人口生育政策的调整做一定的调整准备了条件。
（四）关于评价我国计划生育政策的讨论　　
笔者个人认为我国的计划生育政策是具有十分重要和深远意义的。第一，计划生育政策为我国经济社会的协调发展和世界人口安全作出了重大贡献。自从我国计划生育政策实施以来，我国的出生率在2000年已经降到了11%左右，预计从政策实施以来我国少生了4亿人口，促进生育率大幅度降低，人口过快增长得到有效控制，并提高了人口质量。第二，计划生育政策影响了群众的生育观念和生育行为。广泛深入持久的宣传教育使国家的人口和计划生育政策深入人心，移风易俗，转变了人们原来的“传宗接代”、“养老送终”的生育观念，，使晚婚晚育、少生优生逐渐被大多数人所接受，建立了新的生育文化。再次，“少生快富奔小康”，在利益导向上也见实效。同时，它也带来了一系列的负面影响。
通过对知网上的文献进行收集和整理发现，当前学术界对于我国的计划生育政策有着截然不同的声音。马瀛通、冯立天（2000）认为，如果当年中国不执行一孩生育政策，所取得的人口控制效果就必将远比今天的人口控制效果好得多。戚晶晶（2003）等学者认为当前我国的计划生育政策的目标已经实现，我们必须适当进行政策调整、稳妥地完善当前我国的生育政策，进而进一步促进我国人口长期均衡发展；王金营、赵贝宁（2005）认为政策的积极效用是值得肯定的，但需要适时对其进行调整和完善，建议放宽二胎政策，严格控制三胎；不过，也有学者认为计划生育是一项宪法性义务，却对人权，尤其是公民的生育权造成了一定的损害。而国家人口和计划生育委员会政策法规司司长于学军（2008）认为，我们应该从历史的和发展的观点来客观公正的看待我国计划生育政策的产生和发展以及当前存在的问题。　　
学者原新认为不能搞时空穿越，要尊重历史，以科学的态度回归到当年的历史语境中去客观评判计划生育政策。正如原新（2012）所说的那样，笔者认为对于计划生育政策的利弊、得失要用理性辩证的眼光去看待，历史不可能重复来过，实事求是，利大于弊就是符合历史发展的。计划生育政策实现了控制人口数量的目标，但带来诸多的问题，应该根据实际问题逐步调整完善它，使它更好地服务于国家、民族与个人。
二、现在：“单独二孩”背景下对我国计划生育政策的反思
计划生育政策在实施之初就引发了很多学者的批评和争论。毋庸讳言，计划生育政策与机制存在不完善的地方，奖与惩在操作上带来很多的问题。计生工作被称为“天下第一难事”，而基层计生工作则是难上加难。计划生育政策广遭诟病，主要是因为它造成了人口性别比偏高与年龄结构问题叠加，出生婴儿缺陷与不育率高，妇女健康问题等。因此，需要正视人口控制带来的负面效应。
近年来，随着我国劳动力数量迅速减少、人口老龄化加剧等重大问题的加剧，越来越多的人们对我国现行的计划生育政策有了质疑，甚至是动摇。因此，“当前我国的计划生育政策是否应该调整、如何调整”就成为了学界几年来讨论的热点话题和两会热议的焦点。
（一）学界对当前我国计划生育政策改革和调整的讨论
早在1979年，学者梁中堂（1979）就很好的提出过“晚婚晚育和延长生育间隔”这一构想，想通过普遍允许民众生育两个孩子的政策替代当时正在推行的“一胎化”政策。他认为我们应该适当调整和改变当前的生育政策，并进一步纠正“一胎化”生育政策，防止该项人口生育政策进一步给我国社会经济带来不稳定因素；现在国内的大多数人口学家都云集到放开二胎生育上面，生育政策的讨论不属于转向，而仅仅属于调整和稍稍放宽。桂世勋（2004）提出在优生的前提下普遍允许每对夫妇生育两个孩子是解决好未来养老问题的一项重要措施。我们应当充分认识到，学会适当调整现行国家生育制度与政策，对于减缓未来人口老龄化程度、增强未来家庭养老功能、抑制未来出生人口性别比持续升高等方面来说都是具有十分重要的作用的；建议采取“新人新办法，老人老办法”的“双轨制”。陈友华（2006）认为生育政策的调整必须选择在生育率还富有弹性之时，中国部分区域的生育政策已经到了迅速做出调整决策的时候了，并提出分“四步走”调整政策。　　
程恩富主编的《激辩“新人口策论”》收录了激烈争议的两方的观点，争论是倡导“先控后减的新人口策论”，还是倡导放开“二胎”的生育政策；如何调整中国的现行人口政策；以程恩富为代表主张政策从严，实行城乡“一胎化”新政；另一方如易富贤和程恩富就“一胎化”问题展开激烈争论，呼吁调整现行计划生育政策；邓聿文认为人口政策应该务实调整；顾宝昌、李建新主编的《21世纪中国生育政策论争》一书认为当前已经进入理论与实践反思、生育政策调整的关键时期；“21世纪中国生育政策研究”课题组的学者们两次提出建议，认为调整生育政策刻不容缓。郭志刚（2003）认为，人口学与计划生育领域的绝大多数人原则上都同意现行生育政策终归是要向“一对夫妇可以生育二个孩子”的方向转变的，必须及时扭转以往形成的片面观念和思维定势，否则将会在人口发展问题上贻误战机。
（二）“单独二孩”背景下我国计划生育政策的调整办法　　
对于新时期我国计划生育政策如何调整等主要问题，石人炳（2009）认为，当前学界对于计划生育政策主要有三种看法，即“适度放宽”、“维持现状”、“适度从紧”。并且总体上来看，持有“适度放宽”建议者较多，除以“21世纪中国生育政策研究”课题组为代表之外，公开发表的建议如陈友华的分“四步走”、曾毅的“二胎软着陆”、桂世勋的“双轨制”、王金营和赵贝宁的“放宽二胎严控三胎”，另外还有翟振武的“不能踩急刹车”等。相反，与程恩富持相似观点，李小平甚至认为放开二胎有百害而无一利。
这么多年来，尽管国内外反对中国计划生育政策的声音一直没有间断过，但是我们必须明确认识到，计划生育政策的实施是中国作为世界上人口最多的发展中国家对世界负责任的良好体现，同时历史更是证明了，中国的计划生育政策就是人类历史上的一大创举。因此我们必须用历史的、发展的眼光对我国的计划生育政策进行客观公正的评价。要知道，历史唯物主义告诉我们，20世纪 70年代在全国范围实行计划生育政策是由中国人口发展形势和特殊国情决定的，是中国人民正确的选择。更要知道，我国现行的生育政策从70年代到现在，是经过了近20年的讨论，40多年的检验最终结果，因此，计划生育政策并不是一个轻率的决定。我们不能因为该政策在新时期有了某些负面影响就指责当年实行计划生育的行为是错误的，同时我们更不能够要求放弃计划生育这一宝贵政策。中国作为当今世界上人口最多的发展中国家，我们不应该去讨论计划生育政策是不是需要，而是应该去讨论和研究如何做得更好计划生育等工作，以减轻我国人口压力。从发展的观点看，中国的计划生育政策是也必将长是一个的基本国策，我们必须对新时期人口和计划生育政策的理论、目标、手段加以调整，用新的思维、新的办法，解决新的问题，进而全面统筹解决当前我国复杂的人口问题。　　
笔者认为，中国计划生育政策调整正反两方的观点分歧在于对人口规律和中国未来人口形势的认识不同。坚持政策从严或维持现行政策，是以人口数量与经济社会发展为论据基础的，是一种较为生硬的悲观态度，仅看到人口多到经济的不利影响，没有看到人口与经济同时发展的有利方面，更没有看到人口少对经济的不利方面；建议适度放宽政策，是以人为本、调整人口结构与提高人口素质为出发点的，是一种比较温和的乐观的观点，兼顾了国家人口发展与安全以及个人的需要，比较符合我国人口实践的实际状况与人口发展的需要。
三、未来：“单独二孩”政策的未来影响及其发展趋势
李博涵（2014）在《单独二胎政策的出台对我国人口规模及结构的影响研究》一文中提到，上述政策对我国人口规模及其结构有以下几个主要影响：
1、单独二胎对我国人口规模的影响
短期内，我国可能会出现小的生育回潮。但总体而言，该政策对我国人口总规模的影响有限，其主要是因为我国人口基数大，单独二胎产生的生育回潮对我国总人口的影响显得非常微小，不会因此出现大的人口反弹。
2、单独二胎政策对我国人口结构的影响
单独二胎政策的出台，有利于缓解我国目前的低生育率，增加青壮年人口比例，降低人口老龄化程度，改善人口的年龄结构。
3、单独二胎政策对我国公共资源的影响
一方面，加剧经济社会和资源环境的竞争。另一方面，该政策实施后将在一定时期内导致我国新生婴幼儿的不断增加，从而对医院、学校、幼儿园等公共资源造成一定的压力，尤其是大量高危人群的集中生育，将对医院提出更高的要求。
笔者通过对中国计划生育政策、“单独二孩”政策的文献综述，通过整理和总结发现，中国的人口政策调整已经迫在眉睫了。因此，笔者（2014）曾通过整理认为对于新时期我国计划生育政策改革和调整有以下办法：
1.不断调整和完善计划生育以奖惩为主的利益导向制度
我们知道，利益导向是一把双刃剑，它们的利弊都很明显。一方面，经济奖励未来将给财政带来巨大的负担，而对于计生家庭尤其是困难计生家庭的实际问题这点钱微不足道；而且有研究表明现行的奖扶制度不可持续，存在政治风险。另一方面，多年来存在“你超生，我罚款，各取所需，各得其所”的做法，甚至“超生罚款”成了某些单位和个人的生财之道。另外，对于社会抚养费的去向有人提出质疑。而且，目前各地社会抚养费的收取十分混乱，收法复杂，弹性极大。有研究表明，只生一个孩子将对生育政策调整起负面的影响。因此，这种利益导向的奖惩必须尽早加以调整完善，逐步取消奖励，及至取消处罚，使计划生育成为群众自觉的行为。　　
2.适度放宽生育政策是一种较为合理的选择
人口学界、社会学界越来越倾向于适度放宽我国生育政策的观点。前文已经说到，随着我国社会、经济、文化和人口发展条件发生改变，尤其是新时期中国的急剧发展，计划生育政策逐渐成为制约人口和社会经济可持续发展的重要因素。人们也逐渐看到维持计划生育政策、保持当前低生育水平将会带来严重的社会问题。要知道，在目前人口问题越来越复杂与严峻的情况下，控制人口数量的目标已基本达到，而调整人口结构，提高人口素质，以人为本，促进人口更加合理良性发展成为重点。
3.需要不断加强对人口形势和发展规律的研究
2010年高层提出要“稳定适度低生育水平”的重大战略思想。在低生育水平下，中国的计划生育政策应当尽早放宽，“理想”的子女数与家庭规模应该由个人根据自己的意愿来决定。随着政策的进一步调整与完善，方向将是更大范围的“二孩”政策，在生育水平持续走低的情况下，出台鼓励多生的政策也不是不可能的。学界更需要以人为本，以人的全面发展为目标，加强对人口形势与规律的研究，提高认识，应对越来越复杂的人口形势与人口问题，为经济社会服务。这次大部制改革，不再保留国家人口和计划生育委员会，整合组建国家卫生和计划生育委员会，进一步凸显当前人口计生工作转型的紧迫性，即计划生育工作的重点应当向服务人口健康发展转变。
4.加强对当前我国“单独二胎”政策的研究
对于新时期我国计划生育政策如何调整等问题，翟振武认为，从长远利益来看，实行“二胎”生育政策是一个人口生育政策的发展必然趋势和方向，但是从目前的现状来看，如果迅速放开生育限制，中国的人口总数必然会突破15亿乃至16亿大关，并且将会形成一个人口的短高峰，这对于我过人口的稳定、均衡、协调发展是极其不利的，因此近期提出的“单独二孩”生育政策是相对和平、稳妥的，也是可控制的。
南开大学原新（2010）的观点和翟振武（2010）不太一样，他认为“单独二孩”生育政策是改变不了新时期我国复杂的人口现状。因为，放开“单独二孩”政策，大概能使我国的老龄化问题、性别比不平衡等问题得到缓解，但是效果绝对是不明显的，同时，我国的劳动力人口数量减少的现状也是无法改变的，更重要的是我国劳动力人口质量也久久不能够得到提高。
“所有这些都是未来40年会集中爆发的人口问题。‘单独二孩’政策只能在一定程度上延缓这些问题的发生……”因此，原新（2013）表示，“单独二孩”政策只是一个过渡政策，最终会走向“全面二孩”。可想而知，学界还是应该加强对当前我国“单独二胎”政策的研究力度，只有“单独二胎”政策走的顺畅了，“全面二孩”的生育政策才能够走的平稳、持久。
5.加强对如何鼓励人们生育的研究
从历史经验来看，人们的生育欲愿和社会经济发展程度是成反比的，甚至许多发达国家通过福利、休假等政策鼓励生育，但是在对于提高人们的生育意愿方面来说效果并不理想。
“将来可能出现经济条件好的人不愿意生，而条件不好的人多生的情况。”面对人们的这种担心，李树茁（2014）认为，“按照十八届三中全会对整体社会发展改革的要求来看……制定公共政策的出发点有两条很重要，一是尽可能保障人们拥有公平的机会；二是在同等机会的前提下，允许个体自由选择……”
而田雪原（2007）也很早就提出和阐述了新时期我国人口生育政策“三步走”的建议：第一个是“双独生二”，即夫妇双方均为独生子女者，允许生育两个胎；第二个是“一独生二”；第三个是“限三生二”，除了人数较少的少数民族地区之外，其他地区在有效控制三孩及以上多孩生育的条件下，可以普遍生育两个孩子。
结束语
任远（2015）我们将“单独二孩”政策的实施效果作为政策试验，来预判“全面放开二胎”政策的生育影响，结果表明，对于生育政策调整带来的生育反弹实际上不必过分担忧。值得担忧的倒是，即使放开生育控制，妇女的终身生育率水平仍然可能低于更替水平，即我国可能已经进入生育率下降很难反弹的“低生育率陷阱”，实施“单独二孩”和“全面放开二胎”政策不会带来不可控制的人口增长。
研究再次表明，从现在开始实施“全面放开二胎”生育政策的调整是可行的。在此需要强调的是，即使我们实行“全面放开二胎”，我国的生育政策改革任务还没有完成，因为“全面放开二胎”仍然限制了部分人口群体的生育意愿，“全面放开二胎”政策的生育率水平仍将低于替代水平的生育率，在人口上依然是长期不可持续的。从充分满足民众的生育需求和维持宏观人口发展均衡可持续的目标来看，我们需要在“全面放开二胎”后逐步落实向“家庭自主生育”的转变，以及实现“计划生育”向“家庭计划”的转变。此时，我国自1980年开始的计划生育政策就完成了过渡期任务，逐步退出历史舞台。
梳理完“单独二孩”政策我们可以清晰的看到其未来的发展趋势，“单独二孩”到“全面放开二胎”最后到“家庭自主生育”，也就意味着未来将会出现“家庭计划”取代“计划生育”。 因此，我们坚信,只要通过努力贯彻科学发展观等重要思想,与时俱进,开拓创新,在借鉴原有工作经验的基础上,提出新的改革思路,这样一定能够更好的开创我国人口生育事业新局面的。
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目前学术界存在“单独二胎”和“单独二孩”两种概念，本文并不做过多区分和论述。
由于时间关系，本文大部分内容是沿用笔者《浅析新时期人口与计划生育面临的新问题及改革思路——“单独二胎”背景下中国计划生育政策的若干反思》（发表于《发展》杂志，全文1580字），本文主要增加了2013—2015的部分关于“单独二孩”或“单独二胎”的论文，目的在于进一步分析“单独二胎”政策对我国人口结构的影响以及其未来的发展趋势。
梁中堂.论我国人口发展战略（论文集）.山西人民出版社.1985.
郭志刚.张二力.顾宝昌.王丰.从政策生育率看中国生育政策的多样性［J］．人口研究.2003.27（05）．
由于笔者能力有限，关于“单独二孩”政策的文献梳理的确无范本可循，因此文献综述无论是按照时间顺序还是逻辑顺序进行梳理都是比较困难的，文章尚存在很多不足，有待日后不断完善和发展。
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  本文关键词：试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性，由笔耕文化传播整理发布。