中国对外多边援助的理念与实践

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2010年 第 5期

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中国对外多边援助的理念与实践
熊 厚

摘

要

中国对外 多边援助是中 国对外援助不可 或缺的组成部 分。

在促进世界普遍发展和共同繁荣理念的指引下, 中国多边援外不断发展, 资金规

模逐渐增加, 多边援外方式日益多元化。中国多边援外取得了显著 成就, 既促进了包括中国在内的发展中国家的共同发展, 也有力地配合了 中国多边外交的开展, 改善了中国的国际形象。当前, 中国多边援外既面 临合理满足国际社会不断增长的期望值的挑战, 也需要解决资金有效利用 的问题。展望未来, 中国多边援外应注重在发展理念和规则上影响世界, 积极塑造一个有利于中国和发展中国家共同发展的国际环境。 关键词 中国对外多边援助 多边援外 多边发展组织 多边外交

中国对外多边援助 (以下简称 ? 多边援外 % ) 是中国对外援助不可或缺的组成部 分, 其重要性与日俱增。中国多边援外随着中国多边外交的发展而不断发展, 近年 来其规模逐渐扩大, 方式也日益多元化。如今, 中国向绝大多数多边发展组织提供 资金或服务, 不仅承担起中国的国际责任, 而且推动了世界的普遍发展和共同繁荣。 当前, 国内外学者很少涉足中国多边援外的研究。石林、 张郁慧在论述中国对 外援助时对中国多边援外的历史发展进行了概括性的描述; 秦和弗洛里克结合一 # 些案例对中国多边援外的管理和决策机制进行了分析; 布朗对 20世纪 80年代中 国多边援外的规模进行了粗略估计。 国内对中国多边援外的界定还没有达成共识, 政府、 媒体和学界从不同的角度对中国的多边援外进行了不尽相同的定义。
熊厚, 中国社会科学院欧洲研究所助理研究员 ( 北京 100732) 。 石林主编: 当代中国的对外经济合作 !, 北京: 中国 社会科学 出版社, 1989年; 张 郁慧: 中国 对外援助 研究 !, 中共中央党校国际战略研究所博士论文, 2006 年 5月, 第 143? 145页。 # G regory Ch in and B M ichael Frolic ? Em erg ing D onors in International D evelopm ent A ss istan ce: Th e Ch in a . , C ase%, C hap ter 4 of the Em erging D onors Study International D evelop en t R esearch C entre ( I , m DRC ), 2007 , id rc ca/ up loads / user S /12441473751C ase_of_Ch ina. pd , 2009 03 03 . f . & Stephen Brow ne F oreig n A id in Practice, London Prin ter R eference 1990 p 233. , : , , .
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经济发展与合作组织 ( OECD)将多边官方发展援助定义为成员国政府向多边发 展组织提供的官方发展援助, 并列举了两个基本条件: 第一, 受援的多边组织全部或 部分以资助发展为目的, 而且其成员为各国政府的国际性办事处、 机构和组织, 或者 由此类组织自主管理的基金; 第二, 援助通过一个多边参与的融资形式流入而成为 该机构金融资产的一部分, 捐助国不能控制捐献资金的具体使用。如果捐助方能够 确定受援国或者指定资金的特定用途 (比如确定援助目的、 条款、 总金额和偿还资金 的重新使用 ) , 从而有效控制自己所提供资金的使用, 那么这种贡献被定义为双边援 助。 而且经济发展与合作组织并不完全将其成员国对部分联合国专门机构 (比如粮 农组织、 世界卫生组织等机构 ) 交纳的分摊款项算作官方发展援助, 而是按一定的比 例计为官方发展援助。 对于多边援外的具体内容和形式, 国内并没有统一的认识和清晰的定义。商务 部不仅将中国向多边发展组织提供的捐款以及参与其组织的技术援助归入多边援 外工作的范畴, 而且将中国向多个发展中国家同时提供技术培训等形式也纳入了多
# 边援外工作范畴。 张郁慧认为多边援助是指通过国际组织来协调让予性资源的供 给和分配事宜的援助活动。也就是说, 援助国政府先要将援助的资金或物资提供给国

际组织, 再由国际组织间接向发展中国家提供援助, 中国一对多形式提供的援助不应算
& 作多边援外。 大部分的国内媒体在报道中国多边援外时, 都主要关注中国对多边发展

组织的捐款, 而较少提及中国多边技术援外和中国对国际金融机构的股权融资。 考虑到对外援助具有的赠予性和促进发展的特点, 本文论及的中国多边援外, 除非明确说明, 主要指中国官方向多边组织尤其是多边发展组织提供的捐款、 股权 融资和参与其主导的技术合作, 包括人道主义援助。本文研究的中国多边援外概念 与西方国家尤其是 OECD的多边援外概念并不完全相同。中国对外援助自成体系, 从来没有被纳入 OECD的援助框架, 因此, 中国对多边援外有自己独立的理解和认 识。本文对中国多边援外进行探索性的实证研究, 分析在促进共同发展的理念指引 下的中国多边援外的实践历程, 总结中国多边援外取得的成就, 并指出新形势下中 国多边援外面临的新挑战。

一、以促进共同发展为理念的中国多边援外的历史沿革
中国多边援外始于 20世纪 50年代, 在促进世界普遍发展和共同繁荣理念的指 引下, 经过近 60年的发展, 中国向绝大多数多边发展组织提供了资金与服务, 与联合 国开发计划署、 世界银行、 亚洲发展银行等全球或区域性多边发展机构建立了较为紧密
OECD, DA C STAT IST I L REPORT I D I CA NG RECT I S 2007 p 6. VE , , . 我国将进一步改革援外工作: 主要推行政府贴息优 惠贷款和援外项 目合资合 作 !, 人民日 报 !, 1995 年 10月 18 日, 第 4版。 & 张郁慧: 中国对外援助研究 !, 第 17页。
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的合作关系。中国多边援外的发展根据不同的政策导向, 大概可以分为以下五个阶段。 (一 ) 中国多边援外的萌芽阶段 ( 20世纪 50年代 ? 1971年 ) 新中国成立后, 根据当时的国际环境, 毛泽东提出了 ? 另起炉灶 %、 打扫干净屋 ? 子再请客 %和 ? 一边倒 %的外交方针。 20世纪 60年代后, 根据国际形势的重大变化, 中国外交方针调整为 ? 两个拳头打人 %。中国认为联合国等多边发展组织被美国、 苏 联等国家控制, 中国的加入不利于我们 ? 反对霸权主义 %的外交战略。在这样的外交 方针指导下, 中国在多边领域中或者自己拒绝或者被拒绝参与由西方国家主导的国 际组织、 国际条约和协定。 虽然中国在这一时期并没有参加主要的多边发展援助组 织, 但通过少数多边组织提供了一些人道主义援助。 1952 年 7月, 新中国恢复了在 国际红十字会的合法席位。中国红十字会应红十字国际委员会的要求, 在 1956年捐
# 给红十字会国际委员会一万瑞士法郎, 并在随后的几年每年均捐赠一万瑞士法郎。

这一时期, 中国多边援外并不系统和连续, 仅仅处于萌芽阶段。 (二 ) 中国多边援外的初始阶段 ( 1972? 1977) 中国于 1971年恢复联合国合法席位, 这使中国多边援外正式成为整体对外援助 工作的一部分。中国将联合国作为促进各国经济技术合作、 推动 ? 南北对话 %和 ? 南 南合作 %、 发展新型国际经济关系的重要平台。 1972年, 中国在联合国大会上指出, ? 中国愿意同 其他发展中国 家一道, 努 力发展这种平 等互利的新型 的国际经 济关 系。 & 那么, 向联合国发展系统 ( 主要指以促进发展为目的的联合国组织和专门机 % 构 ) 提供资金支持是实现该理念的重要形式。同时, 中国提出了多边援外的指导思 想, ? 尊重受援国的主权和平等地位, 不附带任何条件, 不要求任何特权; 而不应该以 ?援助 ( 为幌子, 把受援国当成控制和掠夺的对象, 粗暴地干涉受援国内政, 甚至乘机 进行颠覆活动。 )这些理念从此深植于我国多边援外工作, 成为指导中国多边援外 % 的主要理念。 然而, 由于意识形态的冲突和对联合国援助机构情况的不了解, 中国对加入这 些发展机构和提供资金持谨慎态度, 有选择地参与了部分机构。中国最先选择参加 联合国发展系统, 在 1972年先后参加了联合国环境规划署、 联合国开发计划署、 世界 卫生组织、 联合国教科文组织和联合国工业发展组织等机构, 在 1973年参加了联合 国粮食及农业组织。中国在参加这些机构后陆续提供了捐款 ( 见表 1) 。

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卢晨阳: 中国参与多边外交的进程和特征 !, 新视野 !, 2007 年第 6期, 第 94页。 给红十字国际委员会捐款, 我国红十字会汇出一万个瑞士法郎 !, 人民 日报 !, 1958 年 6 月 24 日, 第

4版。
& 一些发展中国家代表在联大第二委员会上 发言, 反 对世界经 济领域中 的霸权主 义, 我代表 说我国愿 同其他发展中国家一道发展新型国际经济关系 !, 人民日报 !, 1972年 10 月 9日, 第 6版。 ) 同上。

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表 1 中国提供多边援助的主要多边组织列表 参加或恢复 名称 会员身份 首次捐款时间 时间 世界卫生组织 (WHO ) 1972年 5月 1972年 (缴纳会费 ) 联合国资本发展基金 ( UNCDF ) 联合国开发计划署 (U NDP) 联合国工业发展组织 ( UN IDO ) 联合国教科文组织 (U NESCO ) 联合国粮农组织 ( FAO ) 联合国环境规划署 (U NEP ) 联合国人口基金会 (U NFPA ) 联合国难民署 (UNHCR ) 1973年 1972年 10月 1973年 1972年 1973年 1972年 10月 1973年 (缴纳会费 ) 1973年 9月 1972年 3月 1978年 5月 不详 1979年 1980年 1974年 (缴纳会费 ) 1976年 1979年 1979年 1979年 1980年 1981年 1981年 1981年 1984年 1984年 1988年 2008年

会员资格

类型

联合国 系统

联合国儿基会 (UN ICEF ) 国际农业发展基金会 ( IFA D )

联合 国提高妇女 地位国际研 训所 1980年 ( I STRAW ) N 联合国近 东巴 勒斯 坦 难民 救 济和 工 1972年 程处 ( UNRW A ) 中国参加 的组织 世界粮食计划署 (W FP ) 国际原子能机构 ( IAEA ) 国际贸易中心 ( ITC) 联合国人居署 (UN H abita t) 世界贸易组织 (W TO ) 国际劳工组织 ( ILO ) 国际复兴开发银行 ( IBRD ) 多边投资担保机构 (M IGA ) 国际开发协会 ( IDA ) 非洲开发银行集团 (A fr DB) . 亚洲开发银行 ( A sDB) 加勒比开发银行 ( CDB ) 泛美开发银行 ( IDB) 红十字国际委员会 ( ICRC ) 1979年 1984年 1978年 1988年 2001年

世界银行 集团

1983年 6月 不详 1980年 1980年入股 1988年 1980年 1985年 1986年 1997年 2008年 1988年入股 2007年 1985年 1986年 1997年 2008年 1956年

地区发展 银行

其他多边 红 十 字 会 与 红 新 月 会 国 际 联 合 会 1952年 组织和基金 ( IFR CRCS) 全球环境基金 ( GEF ) 未参加但 太平洋共同体秘书处 ( SPC ) 提供多边 美洲国家组织 ( OEA ) 援助的组织 资料来 源: 世界知 识年鉴 2007!, 北 京: 世 界知识出 版社, 有所遗漏。 1994年 1994年 1998年

2004 年 3 月 2004年 观察员 2008年 。资料有限, 上述 机构可能

本文所指的联合国系统均不包含世界银行集团。

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此时, 中国没有参加世界银行、 联合国人口基金会、 联合国儿童基金会等主要的 国际发展援助机构。以世界银行为例, 中国认为西方国家的市场经济和自身的计划 经济格格不入, 不认同世界银行的发展理念, 而且世界银行和联合国系统的运行方 式不同, 不是一国一票, 美国在世界银行和国际货币基金组织均占有很大的份额, 占 有主导地位, 拥有否决权, 因而中国拒绝参加, 更不会提供援助。 在此阶段, 中国逐渐成为一些重要多边发展组织的成员。受当时整体对外战略 的影响, 中国没有充分考虑国内经济条件对国际责任的制约, 提供了超出国力承担 水平的多边援外, 且不接受多边援助。 (三 ) 中国多边援外的调整阶段 ( 1978? 1982) 改革开放给中国的多边援外事业带来了 重大变化。十一届 三中全会提出, 要 ? 在自力更生的基础上, 积极发展同世界各国平等互利的经济合作, 努力采用世界先 进技术和先进设备 %。 多边发展组织每年向发展中国家提供大量的资金和技术援 助, 这是中国可以利用的有效资源。为此, 中国积极参与这些机构的活动, 1978年 5 月加入联合国人口基金会, 1979 年加入联 合国儿童基金会 和世界粮食计 划署 ( 见 表 1) 。 至此, 中国已参加了联合国发展系统的主要机构。随着观念进一步突破, 中国 认识到, 世界银行作为世界上最主要的发展援助机构, 是中国获取先进技术和资金 的有利渠道, 因此于 1980年成为世界银行集团的一员。中国从 1979年开始大量利 用多边援助, 从多边渠道获得了当时双边渠道难以获得的高新技术和大量资金。 即使是在调整阶段, 中国的多边援外也体现了促进共同发展的诉求。中国加入 上述多边发展组织的直接诱因是获取国内经济建设所需的资金和先进技术, 但中国 既是受援国又是援助国的身份定位, 决定了中国在接受多边援助的同时必须向这些 多边组织提供援助。这是 ? 作为发展中国家的一员, 中国愿意继续向其他发展中世 界的朋友和伙伴提供力所能及的援助 % # 理念的延续。中国对多边发展组织提供的 捐款日趋务实, 体现了 ? 力所能及 %的考量, 纠正了之前负担过重的做法。 总之, 这一阶段中国多边援外工作处于一个调整期, 新的务实理念被引入进来。 中国在新的 ? 有取有予 %的援外策略下向多边组织提供力所能及的援助, 但这种 ? 予 % 更多地表现为被 ? 取 %所推动。 (四 ) 中国多边援外的发展阶段 ( 1983? 2004) 1983年初, 中央提出了 ? 平等互利, 讲求实效, 形式多样, 共同发展 %四项援助原 则。新四项原则将经济和政治有机结合起来, 使中国多边援外工作进入全面发展阶 段。 1983年亚太地区发展中国家技术合作会议在北京召开。中国政府非常重视, 国 务院总理接见了与会人员。会议本着务实精神, 充分协商, 交流经验, 探讨技术合作 的新途径, 拓展了多边援外的形式。三年过后, 会议规模扩大, 联合国首次跨洲发展

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中共中央文献研究室编: 三中全会以来重要文献汇编 !, 北京: 人民出版社, 1982 年, 第 5页。 周弘: 中国对外援助与改革开放 30年 !, 世界经济与政治 !, 2008年第 12期。

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中国家技术合作政府间协商会议在北京召开, 会议达成 206个项目协议。 中国的多边援外也向地区层次发展。中国在政治和经济的双重考虑下, 于 1985 年和 1986年相继加入非洲开发银行和亚洲开发银行。中国加入非洲开发银行, 对其 融资和捐款, 不仅着眼于在政治上产生较好影响, 也力图为中国与非洲国家开展经 济合作开辟一条 新渠道。中国加入亚行集团, 加强了与本地区国家的 政治经济合 作, 还取得了亚行的资金和智力资源。当然, 中国向亚行和非行的贡献也是在力所 能及的范围之内。中国向亚行和非行提供融资及捐款, 从经济方面看是将 ? 务实 %理 念引入多边援外工作, 从政治方面看则是 70年代援外理念的延续。 1986年 ? 多边外 交 %政策的提出及落实, 也进一步促进了多边援外的发展。 为适应国内外形势的变化, 外经贸部在 1995年召开了进一步改革援外工作的会 议, 但就效果来看, 对多边援外工作似乎影响不大, 原因在于分散的多边援外管理体 制, 外经贸部在多边援外上不具备像双边援外那样的主导权。 这一阶段, 中国的多边援外全面发展, 涉及范围广, 几乎覆盖各类多边发展组织 ( 见表 1), 多边援外形式也不局限于赠款和股本金, 还积极参与多边技术合作。 (五 ) 中国多边援外的深化阶段 ( 2005年至今 ) 2005年 9月, 胡锦涛主席出席联合国首脑会议发展筹资高级别会议, 发表了题 为 促进普遍发展 实现 共同繁荣 !的 重要讲话, 宣布了 中国对外援助 的 ? 五 大举 措 %, 既延续了传统, 又提出了新的要求, 标志着中国多边援外工作开始进入深化阶 段。中国坚持促进共同发展的既有理念, 但比以往更加强调尊重发展 模式的多样 性, 推动发展经验的交流。 中国多边援外从 ? 有取有予 %逐渐转变为 ? 多予少取 %, 主要从多边发展机构获取 技术知识和管理经验, 而不再特别注重获得发展资金。在一些多边发展组织相继取 消或者减少对中国多边援助的同时, 中国多边援外却明显增加。此外, 在尊重主权 独立的原则基础上, 中国开始传播发展经验、 创造机会、 改善民生、 促进平衡发展。 新时期中国多边援外发生转变的原因主要在于: 第一, 中国在经济实力增强后, 加大了践行促进共同发展承诺的力度。早在改革开放初期, 邓小平曾说: ? 我们现在 还很穷, 在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多, 贡献还很小。到实现了四个 现代化, 国民经济发展了, 我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。 # 这 % 种原动力一直推动着中国多边援外的发展。第二, 中国过去 30年的发展受益于广泛 的国际合作, 一个 ? 普遍发展、 共同繁荣 %的世界对中国有百利而无一弊。第三, 中国 对多边外交认识的提高, 自然而然也带动了多边援外的发展。多边援外是促进国际 经济体制和规则 合理化, 实现多边外交 目标的重要工具。在多种因素 的综合影响 下, 我国多边援外工作开始进入一个新的发展阶段。

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叶成坝: 亲历联合国高层!, 北京: 世界知识出版社, 2006年, 第 195 页。 邓小平: 实现四化, 永不称霸 !, 载 邓小平文选 !第二卷, 北京: 人民出版社, 1993年, 第 112 页。

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二、中国多边援外规模的发展变化
中国多边援外从上世纪 50年代以来逐渐发展, 参与的多边组织数目不断增加, 与此同时, 中国提供的多边援助的数额也不断增加, 21世纪后增长非常明显。 (一 ) 中国多边援外覆盖的多边发展组织 中国分阶段逐渐向不同的多边组织提供捐款。在萌芽阶段, 只是向很少的多边 援助机构提供捐款; 70年代重返联合国后, 开始向部分联合国系统的援助机构提供 援助, 但占现在中国提供援助的多边组织数量的总比例仍然不高, 只有 25 左右; 进 % 入调整和发展阶段后, 提供援助的多边组织数目迅速上升, 几乎覆盖了所有主要的 多边援助机构, 占到总数的 60 左右。就具体年代来看, 中国首次向各种多边组织 % 提供捐款的时间主要集中在 70和 80年代, 占总比例的 70 ( 见图 1) 。 % 跨入新世纪 后, 由于几乎参加了所有主要的多边发展机构, 中国只是跟随形势向一些新成立的 发展援助机构提供援助。中国提供多边援助并没有受成员资格的限制, 也向一些没 有加入的多边组织提供援助, 比如美洲国家组织。

图 1 中国与多边组织初次合 作的时间分布 注: 根据表 1计算得出。

(二 ) 中国多边援外资金规模的变化 从资金规模的角度看, 中国多边援外数额的变化有以下几个特点。 第一, 中国多边援外的数额在 70年代增长较快。 1973年中国首次向联合国开 发计划署、 工业发展组织和资本发展基金提供了 40 万美元和 380万元人民币的捐

中国至今还没有公布多边援外的具体统计数字。这 使分析中国多边 援外的数额变得 十分困难。虽然 如此, 但还是可以结合官方公布的零星的统计数据、 一些国际援助机构的财务报 表和研究人员的 估计数据看出 中国多边援外数额的变化趋势。当然这种分析和判断难免有不准确之处。分析 中国多边援外需 要去除中国向 世界银行、 亚洲开发银行等多边银行的股本因素, 因 为多边银 行的股本 并不是每 年都在调 整, 中国向 多边开发 银行注资的年份会引起当年多边援外数额的不规则上升。

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款。 到 1978年共向联合国发展系统捐款 40万美元和 1620万元人民币。 第二, 中国多边援外数额在调整时期 ( 1978? 1982) 呈现逐渐减少的趋势。中国 对联合国系 统的捐 款从 1980 年的 355 万 美元减 少到 1982 年 的 290 万 美元 ( 见 表 2) 。 中国在 80年代相继加入了世界银行、 亚洲开发银行等多边开发银行, 由于在 加入时必须提供相当数额的股本, 这使得中国多边援外金额呈现大起大落。比如, 中国在 1980年加入世界银行就使当年的多边援外数额高达 1 4亿美元, 远远超过一 . 般的年份。
表 2 中国 1980? 1985年多边 援外估计金额 (单位: 百万美元 ) 1980 联合国系统 联合国开发计划署 联合国资本发展基金 联合国人口基金组织 联合国难民署 联合国工业发展基金会 联合国儿基会 联合国巴勒斯坦难民救济署 世界粮食计划署 国际农业发展基金 世行系统 国际复兴开发银行 地区发展银行 非洲发展银行 非洲发展基金会 总计 140. 26 3 93 . 105. 22 3. 87 3. 87 0. 99 135. 72 135. 72 3. 55 1. 42 0. 14 0. 27 1 0. 72 1981 3 93 . 1 4 . 0 13 . 0 28 . 1 3 . 0 36 . 0 21 . 0 05 . 0 2 . 1982 2. 9 1. 5 0. 12 0. 2 0. 2 0. 34 0. 27 0. 07 0. 2 0. 07 101. 62 101. 62 26. 3 2. 7 23. 6 30. 5 1983 3. 27 1. 65 0. 11 0. 33 0. 2 0. 33 0. 3 0. 05 0. 3 0. 6 1984 3. 87 1. 75 0. 15 0. 4 0. 5 0. 37 0. 35 0. 05 0. 3 0. 5 0. 45 0. 25 0. 72 0. 4 1985 4. 2 1. 88

资料来源: OECD T he A id Programm e of China, P aris OECD, 1987, p 14 , : . 。

第三, 中国多边援外数额在 80 90 年代较为稳定, 但仍呈逐渐减少的趋势。从 、 1983年到 1986 年, 中国对联合国发展系统的捐款数额出现一定的回升, 但从 1987 年开始又呈下降趋势 ( 见表 3) 。进入 90年代后, 中国多边援外数额虽然在 1992年 和 1995年有短暂的上升, 但整体来看仍处于下降态势。这种状况在跨入新世纪后得 到改观, 2000年后中国多边援外数额开始逐渐上升 ( 见图 2) 。

联 合 国 会 费, 中 国 缴 多 少 !, 网 易 网, 2005 年 9 月 30 日, h ttp / / new s 163. com / 05 /0930 / 14 / : . 1UTF233M 0001123C. htm , 2009年 3月 2 日登录。 l

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表 3 中国 1986? 1988年多边 援外估计金额 (单位: 百万美元 ) 1986 双边援助 多边援助 144 222 1987 160 50 1988 160 25

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资料来源: Stephen B rowne Foreign A id in P ractice, P rinte r R e ference L ondon, 1990, p. 233。 , ,

图 2 中国 1991年以来对联合国发展系统捐款统 计图 (单位: 千美元 ) 数据来源: 1991年以来的联合国系统预算外资金 财务报告。数 据有可能 不完全, 此图 只用 于分析趋势性变化。

第四, 中国多边援外数额在 2000年后开始上升, 在 2004年和 2005年出现了一 个飞跃 ( 见图 2) 。中国多边援外数额从 2000年的 700多万美元逐渐上升到 2003年 的 1200万美元, 之后加速增长, 2005年上升到约 4000万美元, 短短几年间增加了 4 倍。如果加上 2007年底中国对世界银行的 3000万美元捐款和 2008年对泛美开发 银行等开发性银行的注资和捐款, 中国的多边援外数额增加更是惊人。考虑到中国 仍然是一个人均 GDP排在世界第 100位以后的发展中国家, 中国对世界发展的贡献 就更显得突出。 (三 ) 中国多边援外和双边援外资金规模的比较 中国的多边援外与双边援外相比较, 无论从哪个时期看, 多边援外的数额均低 于双边援外数额, 但 2000年后多边援外的重要性逐渐上升 ( 见表 4)。 在 70年代, 双边援外占据绝对地位, 多边援外仅占总援助额的 0 08 , 到了 80年代由于多边援 . % 外的下降速度远小于同时期双边援外的下降速度, 多边援外的比例上升了, 但仍然 没有占据重要地位。进入新世纪以来, 多边援助占比增长很快, 2007年多边援助比 例上升到 3 41% 。 .
除去中国对世界银行、 亚洲开发银行等多边银行注资的个别年份。

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图 3 90年代以来中国对联合国发展系统各机构的捐款变化 (单位: 千美元 ) 数据来源: 1991年以来的联合国系统预算外资金 财务报告。数 据可能不 完全, 此图只 用于 趋势性分析。 表 4 不同时期中国多边援外金额与双边援外金额比较 (估计 ) ( 单位: 百万美元 ) 1973 双边援助 多边援助 总计 多边援助占比 2787. 7 2 3 . 2790 0. 08% 1987 375 25 400 6. 25% 1997 420 8 428 1. 86 % 2007 1103 39 1142 3 41 . %

数据来源: 1973年和 1987年双边援助数 据来源 于张 郁慧的 博士 论文 中 国对 外援助 研究 !, 1997年和 2007年双边援助数据来源于中国统计年 鉴, 1973年多 边援助数据 来源于 根据世 界知识 年鉴数据的估计, 1987 、1997和 2007年多边 援助数 据来 源于表 3和 图 2 。由 于数 据来 源不一, 肯 定会影响分析的准确 性, 但是用于趋势判断仍有意义。

三、中国多边援外的主要方式
在开始阶段, 捐款和会费一直是中国提供多边援外的主要方式。随着中国多边 援外的发展, 中国提供多边援外的方式和手段逐渐多元化。 (一 ) 捐款与会费 捐款与会费是中国向多边发展组织提供援助的最主要方式。中国提供的捐款 主要可以分为以下几种形式: 第一, 中国向多边发展组织提供的自愿性捐款。这些捐款由多边组织管理机构

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统一规划, 用于援助发展中国家的经济建设、 制度建设和社会发展。这种捐款可以 分为两类: 一是定期捐款, 中国向联合国多边发展组织, 比如开发计划署、 粮食计划 署、 儿基会等机构提供的捐款均属于定期捐款; 二是非定期捐款, 中国根据这些组织 的资金需求状况和自身情况提供捐款。比如, 中国 2007年底向世界银行国际开发协 会提供 3000万美元捐款。此外还向一些没有加入的多边组织提供捐款。比如, 中国 1998年向太平洋共同体秘书处下的 ? 南太森林保护 %项目捐款 5000美元。与美国和 日本相比, 中国向多边发展组织提供的捐款较少, 但属于捐款较多的发展中国家。 第二, 中国向联合国发展组织 缴纳的强制性会费。中国 每年向联合国粮 农组 织、 教科文组织和世界卫生组织等机构缴纳会费。如表 5所示, 以联合国教科文组 织会费为例, 中国缴纳的会费比例在 70 年代很高, 金额庞大, 达到 3165 万美元, 到 80、 90年代缴纳的会费比例和金额呈持续下降趋势, 2000年后开始上升, 虽然当前比 例还没有 70年代高, 但缴纳金额已经超过了 70年代的水平。
表 5 中国向联合国教科文组织缴纳的 会费 (单位: 万美元 ) 1973 会费比例 会费金额 3. 73 816. 4224 1979 5. 45 3165. 36 1983 1. 6 1274. 624 1988 0. 78 307. 436 2003 2. 014 2189. 6116 2008 3. 667 3365. 754

数据来源: 历年各卷 世界知识年鉴 !, 北京: 世界知识出版社。

第三, 中国向各种多边组织提供的人道主义捐款。在其他国家和地区遭受自然 灾害和重大战乱的时候, 中国通过多边组织向这些国家和地区提供人道主义援助, 用于难民安置和重建工作等。在 2005年印度洋发生海啸后, 中国通过联合国渠道向 受灾国提供了 2000万美元的人道主义捐款。中国于 2006年向联合国建设和平基金 捐款 300万美元。 (二 ) 股权融资和长期信贷合作 中国多边援外的另一种主要形式是股权融资。中国在参加多边开发银行时, 都 以持有其股份的形式向其注资。目前, 中国是世界银行、 亚洲开发银行、 非洲开发银 行、 泛美开发银行、 西非开发银行、 东南非贸发行、 加勒比开发银行的成员, 并持有这 些银行的股本。 中国在这些多边银行的股本随着机构总股本的增加和持股比例的调整在逐渐 增加, 在不同多边银行的持股比例有所差别。中国在亚洲开发银行持股比例最大, 达到 6 49% , 是仅次于日本的持股区内成员国 ( 见表 6)。中国在 2004年加入西非 .
# 开发银行时认购西非行股本 160股, 成为西非行非本地成员中的最大股东。 中国在

世界银行下属的国际复兴开发银行持股 2 85 (见表 7), 是持股比例较多的发展中国 . %
中国向联合国建设和平基金捐款 300 万美元 !, 新浪网, 2006 年 9 月 24 日, http / / new s sina. com. cn / : . c /2006 09 24 / 070710094048 s sh t , 2009年 5 月 3日登录。 . ml # 中国进出口银行与西非开发银行开展信贷合作, 加大支持非洲发展力度 !, 中国进出口银行网 站, 2006 年 12月 1 日, http / /www. exi bank gov. cn / xw zxart icle/ xw zx/ yaow en / 200612 / 8711_1 htm , 2009年 5月 3日登录。 : m . . l

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家, 但远远低于发达国家。中国在 2008年末宣布加入泛美开发银行, 向泛美开发银行 注资 3 5亿美元, 但中国在泛美开发银行普通股本里的持股比例仅占 0 004 。 . . %
表 6 中国在亚洲开发银行和非洲开发银行的股本状况 # ( 单位: 千美元 ) 投票权 权重 (% ) 非洲开发银行 2007 24300 263792 29410 1 121 . 24925 1. 126 亚洲开发银行 2007 228000 329069 6 429 . 241232 5. 442 数据来 源: 非洲开 发银行 和亚洲 开发银行 网站: http: / /www. adb. org /A bout/m embership asp; . http: / /www. afdb. o rg / fileadm in / uploads /a fdb/D ocum ents/Publica tions /A nnua% 20R epo rt 202009 l % % 20EN% 20- % 20W eb. pdf 。 年份 股份 金额 实际支 付金额 持股占比 (% ) 投票权 表 7 1990年以来中国在国际复兴开发银行的股份、 股比例和投票权情况 (单位: 百万美元 ) 持 年份 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 股份 34971 34971 34971 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 44799 金额 4218. 73 4218. 73 4218. 73 5404 5404 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 5404. 30 实际 支付 金额 299. 48 299. 48 299. 48 355. 00 355. 00 355. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 335. 00 持股占比 (% ) 3. 37 3. 03 3. 03 3. 26 3. 18 3. 06 2. 99 2. 96 2. 9 2. 87 2. 87 2. 85 2. 85 2. 85 2. 85 2. 85 2. 85 2. 85 2. 85 投票权 35221 35221 35221 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 45049 投票权权重 (% ) 3 27 . 2 95 . 2 95 . 3 18 . 3 1 . 2 99 . 2 92 . 2 89 . 2 83 . 2 81 . 2 8 . 2 79 . 2 79 . 2 79 . 2 78 . 2 78 . 2 78 . 2 78 . 2 78 .

数据来源: 世界银行集团历年财务报告。

除了向多边开发银行的股权融资, 中国最近还增加了一种新的贡献形式, 即中 国政策性银行向一些多边开发银行贷借长期贷款。 2006年 11月, 中国进出口银行
? Ch ina to Join the Inter Am erican D evelopm en t B ank%, 泛美开发银行网站, 2008年 10月 23日, h ttp: / /www. iadb org /N E S / detai. cfm? id= 4828 2009 年 5月 3日登录。 . W l , # 非洲开发银行网站, http / /www. afdb org / en / docum ents / f inan cial in for ation / finan cial statem ents and da : . m ta /, 2009年 5月 3 日登录; 亚洲开 发银行网 站, http / /www. adb org /A bou t/m em bersh ip. asp 2009年 5 月 3 日登 : . , 录。

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与西非开发银行在多哥首都洛美签署了 7000万欧元的信贷合作协议, 旨在促进中国 和西非经济货币联盟中与中国有外交关系的成员国之间的经贸合作、 投资业务的发 展, 为企业间的合作提供融资支持。 (三 ) 中国与多边发展组织的项目合作 随着多边援外的深入发展, 中国开始探索新的多边援外方式, 项目合作成为中 国与一些多边组织开展合作的对接点。 1978 年, 中国同联合国开发计 划署进行合 作, 利用中国的捐款和其他资金在中国安排了多个项目, 最大的是北京国际经济合
# 作信息处理和培训中心, 在此领域首开国际合作之先河。 1 中国和联合国发展机构的项目合作。中国与联合国的合作比较多, 80年代 . 开始的南南合作框架下的 TCDC ( T echnical Cooperat io n betw een Deve lo ping Countries)

具有代表性。TCDC 培训班是商务部 ( 前外经贸部 )主办的对外援助和技术合作的一 种形式, 是中国与发展中国家进行多边合作的纽带之一。 80 年代与 90年代以技术 培训班为主, 例如淡水养鱼、 太阳能使用、 沼气技术、 小水电、 竹子种植与利用和针灸 技术等。随着 TCDC 技术培训班的成功举办, 中国尝试逐渐从 TCDC 转向 ECDC ( E conom ic Cooperation Am ong Develop ing Country) 。 ECDC 是发展中国家之间的经济技 术合作, 1999年 5月在中国设立的联合国南南合作网示范性基地是中国探索从 TC DC转向 ECDC的一个平台。 进入新世纪以来, 中国还同联合国开发计划署合作尝试多边援外新机制。其中 之一是结合公共部门和私人部门的中非民间商会 ( Ch in a A frica Busin ess Counc i,l 简 称 CABC ) 。中非商会项目是由中国政府、 联合国开发计划署和中国光彩事业促进会 联合推动建立的, 旨在南南合作框架下促进中非之间的投资与贸易, 形成一个平行 机制, 一方面与政府部门一起参与中非论坛, 另一方面作为实用的商业工具, 帮助中
& 国和非洲的公司实现商业目标, 在投资和贸易上取得更大的成功。 另外一个则是 2006年 建 立 的 中 国 国 际 扶 贫 中 心 ( Internat iona l P overty Reduction C entre 简 称 , IPRCC )。中国国际扶贫中心是中国政府与联合国开发计划署、 世界银行、 亚洲开发银

行等国际组织共同发起、 资助并组建的, 以创新扶贫理论、 促进政策转换、 增强国际互 动、 推动南南合作为宗旨, 致力于全球扶贫领域的应用性政策研究与人力资源合作。 2 中国和亚洲开发银行的合作。中国与亚洲开发银行的合作也较多, 其中两个 . 具体项目是大湄公河次区域项目 ( th e G reatM ekong Sub reg io n P rogramm e 简称 GM S) , 和中 亚 区 域 经 济 合 作 项 目 ( Centra l A sian R eg io na l Econom ic Co rporation 简 称 , CAREC )。 GM S于 1992年由亚洲开发银行发起, 涉及流域内的 6个国家 ( 中国、 缅 甸、 老挝、 泰国、 柬埔寨和越南 ), 旨在通过加强各成员国间的经济联系, 促进次区域

中国进出口银行与西非开发银行开展信贷合作, 加大支持非洲发展力度 !。 北京市 计算中 心的基 本资料 !, http / /www. gkong. com / comm / userdetai. asp id = 120111, 2009 年 6 : l ? 月 1日登录。 & 商会简介 !, h ttp: / /www. cabc org. cn / about / index. asp 2010 年 11月 1日登录。 . ,
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的经济和社会发展。 CAREC 是 2002年由亚洲开发银行倡导建立的区域经济合作 机制, 其宗旨是推动中亚 地区的减贫和 发展事业, 促进 共同繁荣。其正 式成员 国 有中国、 哈萨克斯坦、 吉尔吉斯斯 坦、 乌兹 别克斯坦、 塔吉克 斯坦、 阿塞拜疆、 富 阿 汗和蒙古八个国家, 俄罗斯以观察员身份参与相关合作。目前各参加国主要围 绕
# 交通、 能源、 贸易便利化和贸易政策等四个重点领域开展区域合作。

3 中国和其他国际组织的项目合作。中国和其他国际组织的一个代表性项目 . 是中国科技部、 中国科学院和第三世界科学院 ( T he T hird W orld A cadem y of Sc iences , 简称 TWAS) 的项目合作。 TWAS一直 致力于支持和促进发展中国家的科研 活动。 中国与 TWAS一直保持密切关系, 开展了广泛的合作。中国现有 15个研究单位被 TWAS选为优秀中心。同时, 中国利用南南合作基金先后接收 600 多位第三世界国 家科学家来华从事合作研究, 资助 5000多名第三世界科学家来中国参加各类国际学
& 术会议和培训班等活动。

四、中国多边援外的成就及面临的挑战
中国多边援外既促进了包括中国在内的发展中国家的共同发展, 也推动了中国 多边外交的发展。 中国提供多边援助的主要目的是促进广大发展中国家的共同发展。 ? 不论双边 援助或者多边援助, 其目的都应当是帮助受援国独立自主、 自力更生地发展本国经 济, 摆脱外来控制, 巩固民族独立, 改变长期殖民统治所造成的贫穷落后状况。 )在 % 该理念的指引下, 中国在接受多边援助的同时, 仍然坚持向多边组织提供力所能及 的援助。中国通过多边援外积极引导多边发展组织的援助资金流向有利于地区发 展的项目, 从而产生超越中国提供的援助金额的效应。比如中国参加大湄公河次区 域计划和中亚区域经济合作计划, 吸引了亚洲发展银行的大量资金, 推动了中国边 境地区和邻近国家的经济一体化, 取得了良好效果。 除此之外, 中国多边援外作为整体对外战略的一部分, 自然需要与其他对外交 往战略搭配协调, 最主要是配合多边外交的开展。中国多边援外对多边外交发展的 促进作用主要体现在两个方面: 第一, 多边援外往往根据多边外交的变化而 调整。
大湄公河次区域经济合作 !, 百度 网, http / / baik e ba idu com / view /168856 h t , 2009 年 6 月 1 日登 : . . . m 录。
# 财政部 部长就中亚次区 域合 作接 受采 访 !, 2006 年 10 月 1 9日 , http / /www. gov cn / gzdt / 2006 10 / : . 19 / con tent_418110. htm, 2009年 6 月 1 日登录。 & 我国与发展中国家科学院合作概况 !, http / /www. twas org cn / tw ascn / coop erate. asp 2009年 6月 1日 : . . , 登录。 ) 经社理事会讨论联合国开发计划署的报告和活 动 我代表主 张帮助受 援国发展 本国经济 !, 人民日 报 !, 1972年 7月 22 日, 第 5版。

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这个特点贯穿我国多边外交和多边援外政策发展的整个过程。 50年代初, 中国红十 字会得到国际红十字会的承认, 几年之后中国开始向国际红十字会捐款。恢复联合 国合法席位后, 中国将联合国当作 ? 反对霸权主义、 支持发展中国家 %的重要阵地, 开 始有选择地参与联合国的活动, 并提供捐款。改革开放后, 中国的外交政策开始转 向为国内经济建设服务, 多边援外在保持短时期的小幅增长态势后逐渐下降。 2002 年, 中国提出 ? 参与和开展多边外交, 在国际和地区事务中发挥建设性作用 %, 此后中 国开始尝试建立和主导多边援助机制, 于 2006年 1月在世界卫生组织框架下倡导建 立了禽流感防控多边援助资金框架, 并向该基金捐款 1000万美元。 第二, 中国多边 援外为开展多边外交创造了良好的条件。比如, 随着中国对世界银行资金和智力贡 献的扩大, 中国在世界银行中的地位日益重要, 中国的发展经验也逐渐在世行得到 认可和推广, 增加了国际社会对中国发展的认可程度。不仅如此, 多边援外还日益 成为塑造中国负责任大国形象的重要手段。整体而言, 中国多边援外为多边外交的 开展营造了有利的环境。 跨入新世纪, 中国面临的国内外形势都发生了重大变化, 给中国多边援外的发 展也带来了新的挑战。中国持续强劲的经济增长为对外援助奠定了物质基础, 广大 发展中国家对中国寄予了更高的期望, 希望能够更多地受益于中国的发展, 要求中 国承担更多的促进共同发展的国际责任, 同时, 中国也开始向世界表达自身对发展 的看法。提供多边援助是满足发展中国家现实期待、 扩大中国影响力, 从而营造一 个有利于中国发展的国际空间的最直接和有效的手段。如何既满足发展中国家对 中国的期望, 又做到量力而为, 这是中国多边援外面临的一个重大挑战。另外, 现行 的多边援助机制仍然受美国等西方发达国家 主导, 中国在其中发挥的 作用受到牵 制。如何使中国多边援外的效用最大化是中国面临的另一个现实挑战。 中国多边援外在发展过程中经历了许多 ? 变 %与 ? 不变 %。不变的是促进世界普 遍发展和共同繁荣, 以及决不附加政治条件的实事求是的援助理念; 变的是与时俱 进的援助策略, 从只予不取、 有取有予到多予少取。中国的多边援外体现了中国的 国际责任, 向世界传播了中国的发展经验, 促进了世界的普遍发展和共同繁荣, 增强 了中国的国际影响力。随着中国经济力量的迅速上升, 世界各国对中国多边援外的 期望值也在上升, 要求中国作出更大贡献。中国多边援外在合理满足这种期许的同 时, 必须努力使自己提供的日渐增多的援助在当前西方国家主导的多边发展体系中 被正确使用。展望未来, 中国多边援外要发挥自有资金的杠杆效应, 不应该仅靠增 加资金突出中国对国际社会的贡献, 更要注重在发展理念和规则上影响世界, 积极 塑造一个有利于中国和发展中国家共同发展的国际环境。 (责任编辑: 李 丹)

罗春华: 全球应对禽流感!, 人民日报 !, 2006年 1 月 19日, 第 7版。



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