中国历史文化名城保护形势、问题及对策

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中国历史文化名城保护形势、问题及对策

发布日期： 2012-12-15 发布：  

  2012年第12期目录       本期共收录文章12篇

　　摘 要：中国历史文化名城保护制度已经建立30年，取得了保护法律法规体系完善、具有中国特色的保护理论体系和技术标准形成、文化遗产保护工作与国际接轨等十个方面的成绩，但也面临决策者对名城保护工作不重视等六个方面问题和挑战，提出改进名城保护工作的七个方面的建议。
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　　关键词：名城保护30年；成绩；问题与挑战；建议
　　Abstract：The protection system for the historical and cultural cities in China has been established for 30 years and the achievements have been realized in ten aspects， namely， perfection of the protective laws and regulations， formation of the theoretical system and technical standards with Chinese characteristics and integration of the cultural relics protection work with the world trend； however， there are also 6 aspects of problems and challenges caused by the indifference of the decision-makers to the ancient city protection work and thus 7 suggestions concerning ancient city protection are proposed.
　　Key words：30 years of ancient city protection；achievements；problems and challenges；suggestions
　　中图分类号：C912.8 文献标识码：A
　　文章编号：1674-4144（2012）-12-04-（6）
　　中国历史文化名城保护的形势、问题及对策，主要包括：一、名城保护制度设立30年来所取得的成绩；二、当前保护工作面临的问题与挑战；三、关于进一步加强名城保护工作的几点建议。
　　1 名城保护工作取得的成绩
　　中国历史文化名城保护制度建立30年来以来取得了一定的成绩，概括起来可包括在以下十个方面：
　　1.1 建立了以历史文化名城为主体的保护体制
　　1982年至1994年分三批共计公布了99处国家级历史文化名城，此后又陆续增补21处，现在总计有119处国家级历史文化名城 ，同时推动了157处省级历史文化名城的申报与保护。此外，建立了历史文化名镇名村保护制度，迄今一共评选了181处中国历史文化名镇和169处中国历史文化名村，各省、区、市也先后公布省级历史文化名镇名村725处。但是，我们必须清醒认识到，我国现有自然村落300多万处，村落调查工作刚刚起步，村落保护任重而道远。
　　1.2 完善了历史文化名城保护法律法规体系
　　“两法一条例”是我国历史名城保护的基本法律法规体系，“两法”即《城乡规划法》、《文物保护法》，是历史文化名城保护的母法。国务院在2008年出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》。同时，建设部也先后出台了《城市紫线管理办法》、《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》等部门规章，并且即将出台《历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法》、《历史文化街区保护管理办法》、《历史文化名镇名村保护管理办法》等规章。各地也相应出台了地方性保护条例，迄今共有11个省市自治区颁布了省级历史文化名城保护法规，73个城市颁布了178项历史文化名城的保护法规。上述法规的颁布能够更加严格、更加具体地规范和指导名城名镇名村的保护，但是相比我国的119处名城、350处国家级历史文化名镇名村的规模，法律法规制定还存在一定的滞后。
　　1.3 形成了具有中国特色的保护理论体系和技术标准
　　经过多年理论研究和实践探索，形成了富有中国特色的文物保护单位及历史建筑和优秀近现代建筑、历史文化街区和历史文化名镇名村、历史文化名城三个层次的保护框架及相应的保护理论和方法。在大专院校和科研单位设立了一系列的研究机构，同时对文物保护、历史建筑的保护、名镇名村保护的办法、理论、关键技术以及标准规范等做了大量的研究和编制工作，取得了很大的成效。
　　1.4 推动了名城保护规划的编制与实施
　　名城保护工作需要通过城乡规划加以过程调控与落实。现在绝大多数历史文化名城都编制了保护规划，并纳入到城市的总体规划之中，受到了《城乡规划法》以及《文物保护法》的双重保护。这些保护规划协调了名城、街区、文物保护与一般性开发改造和建设之间的关系，使得保护工作能够落到实处。
　　1.5 促进了我国文化遗产保护工作与国际的接轨
　　比如通过历史文化名城丽江古城、平遥古城的保护，使得其申报世界遗产目标得以顺利实现，不仅使我国在保护文化遗产方面与国际上建立了广泛的联系和交流，还丰富了我国的世界文化类型构成，取得了丰硕的成果。又如当年在杭州历史文化名城保护过程中，从名城保护视角出发，及时否定了当时水利部门提出把西湖用1米5高的堤坝围起来的“防洪计划”，通过其他综合措施解决防洪排涝问题，不仅保证十多年来西湖没有洪涝灾害，还保持了历史景观特征，为西湖申报世界遗产奠定了良好的基础。
　　1.6 强化了文物保护单位的保护
　　在名城、街区、文物这三个层次上，各名城通过编制文物保护单位的保护规划，划定保护范围和建设控制地带，对文物本体保护、建控地带建设项目、展示利用等进行了科学有效的管理。例如在海口这样一个快速发展的城市，由于保护规划中清晰划分了文物的保护范围，有力地阻止了各类建设行为对文物保护单位的可能形成的破坏。 　　1.7 建立历史文化名城专项资金
　　从“九五”规划时期开始，国家建立专项资金制度补助历史文化街区基础设施的改善，至今累计投入约12亿元，且投入资金稳步增长。在当前的经济背景下，建议国家在扩大内需时候，考虑加大对历史文化名城投入，这样不仅能促进历史文化名城、名镇、名村的保护，还可增加就业岗位，促进地方经济发展，更重要的是形成了可持续发展的能力，并为子孙留下了借鉴历史智慧的场所，实现一举五得，这才是最睿智的刺激内需方式。
　　1.8 带动了地方文化旅游业和社会经济的可持续发展
　　例如西递宏村这两个古村落，当年本来是认为危房过多，居住条件不佳而计划拆除，通过专家积极动员开展保护之后成功申报为世界文化遗产。现在两个古村落不仅保护了珍贵文化遗产和历史自然风貌，还极大地促进了地方经济发展，2010年当地收入比十年前增长了5倍以上，原住民收入大幅增加，成为当地中等收入的示范群体。
　　1.9 建立了城乡规划督察员制度
　　近年来，住房和城乡建设部已经向46个国家级历史文化名城派驻了督察员，直接开展属地办公就地检查工作，已经累计发出了规划督察意见书220多份，及时制止了多起侵占历史文化街区、破坏历史风貌的违规建设行为。虽然这项工作启动时间不长，督察员制度还没有纳入到《城乡规划法》和《文物保护法》之中，但是从意大利、法国、英国、德国城市化的经验可以看到，由于这些国家建立了城乡规划督察员制度，其中法国有两百多名、英国有135名城乡规划督察员，使得在城市化过程中这些国家的历史文化遗产得到了妥善保护，这一成功经验完全值得借鉴。由于这项制度成本比较低、能够事先介入、及时制止，未来将在历史文化名城名镇名村保护工作中发挥更加重要的作用。
　　1.10 加强了历史文化名城、名镇、名村的监督检查
　　2011年，住房和城乡建设部和国家文物局开展了全国性的历史文化名城保护大检查工作。通过检查发现了一些问题，并对这些问题开展研究、分析，并合理制定应对措施。
　　2 当前名城保护工作面临的主要问题和挑战
　　虽然我国历史文化名城名镇名村保护工作取得了巨大成就，但是也应当客观认识到，我国仍处在快速城镇化的阶段，，这项保护工作仍然面临着巨大挑战。
　　2.1 现阶段仍有一些地方决策者对保护工作重要性认识不足
　　历史文化名城名镇名村，包括全国重点文物保护单位，就相当于祖先留下的一张名画，但是许多地方决策者偏偏要把这张名画换成一文不值的印刷品，还洋洋得意宣称这是一年一小变，三年一大变，结果损失巨大！由于指导思想的错误，导致了很多破坏行为，突出表现在四个方面：
　　2.1.1 片面地追求城市土地的经济价值，追求土地拍卖的高收益、高回报，忽视了持续的文化价值
　　事实上，历史街区、老城文化价值未来会远超过土地经济价值。例如，我刚任杭州市长时，就及时制止了将河坊街土地卖掉重新开发的行为，当时河坊街土地价值不超过5亿，但通过保护河坊街所产生的文化价值现在评估已经超过150个亿，而且随着时间推移还会不断增值。
　　2.1.2 忽略了历史与环境协调
　　没有认识到历史名城名镇名村整体风貌的价值，破坏遗产点与周边环境的和谐统一关系，整体历史风貌不复存在，遗产价值大大下降。
　　2.1.3 以旅游开发来代替名城保护
　　在一些历史文化名镇名村，出现将整个名镇名村承包给旅游公司的行为，将这些宝贵的、不可再生的、能持续不断增值的资产廉价地承包给旅游公司，而旅游公司又缺乏这方面的眼光、技术、认识和机制，以掠夺式方式进行开发，对历史文化名城名镇名村和历史文化街区造成了巨大破坏。例如著名的江南名镇南浔，在承包给旅游公司之前，古建筑古色古香，承包给旅游公司以后，把二十多幢古建筑统统拆除（因此新建比修复古建筑经济效益要好得多），变成统一样式的仿古建筑，连门窗结构颜色都一样，完全丧失了遗产的真实性以及古镇的整体价值，对文化遗产的科学价值、文化价值和旅游价值都造成无法挽回的损失。当地政府只得将此旅游公司南浔镇，中止承包资格。
　　2.1.4 拆真遗产、建假古董
　　例如，聊城将历史文化街区全部拆掉，统一地建仿古建筑，而且仿古建筑非常丑陋。历史文化街区是不同的工匠、不同的时段、不同的文化、不同的修养和境界、不同的方式精心研磨出来的，其与一个貌似复古的建筑群完全不同，其蕴含的深厚历史积淀是无法比拟的。
　　由于保护意识不强，还出现很多匪夷所思的破坏行为，如安阳名城，为了满足机动化需要，在古城里生硬地突出两个大道，破坏了原有格局，隔断了文脉和原有的历史文化街区的传承有序的脉络，城市的历史格局已经消失了，十分可惜。邯郸是著名的历史古城，全球华人所共知的“邯郸学步”典故就出于此，但是邯郸现在已经很难看到有三千年文化传承的文化底蕴。在著名的大理古城，为了迎合某某影视大师的需要，在古城东北角建立了一个“大理之眼”建筑，严重破坏了古城的整体风貌。在文化之乡绍兴古城，街区的外面高楼林立，巨大的建筑使得历史文化街区变成了盆景。
　　2.2 法规不健全，有法不依，执法不严
　　一些地方政府没有严格按照两法一条例来制定配套的条例。一些名城执法不严，明明是法律强行保护的街区和文物保护建筑，但是却放任破坏行为的发生，其背后实质上就是权力藐视法律的一种违法行为。所谓的破坏性建设也普遍存在，这一现象在当前城镇化的高潮时期尤其严重，对文化遗产的破坏更加惨烈，规模更大，令人痛心。比如凤凰在古城内遗址之上新建一个巨大的广场，这个巨大的广场上又摆放了一个非常现代的雕塑，远看像章鱼，近看才知道是凤凰。再比如随州在文物保护单位文峰塔附近进行大规模的房地产开发，使得作为随州文化代表的文峰塔成为小区盆景。在宁波公布的历史文化街区有四片只存在星星点点的文物保护单位，把周边原有协调环境全毁灭了，这些都是执法不严的表现。此外，很多地方不能依照法律法规的要求认定历史文化街区、历史建筑，造成保护对象不明确，专业技术人员没有担负起相应的责任。例如，有一个城市有20个建筑刚被申报为历史建筑，主要领导就要求拆除、搬迁，但是专业部门不积极向领导阐述法律法规的权威性和违法严重性，完全没有担负起专业职责，使得违法破坏行为没有得到及时制止，造成不可挽回的永久性破坏。 　　2.3 保护规划编制滞后，实施不严
　　全国至今有27个国家级历史文化名城没有编制保护规划。很多城市保护规划编制滞后的动机实质就是害怕规划束缚住地方大拆大建的手脚。另外一些名城虽然编制了保护规划，但是保护规划编制粗糙，没有按照相关要求划定保护区划。有的城市编制的规划水平不错，但是未按批准的保护规划实施保护，也造成名城破坏。比如宁波郁家巷历史文化街区，其保护规划编制出现原则性错误，不按照真实性、完整性和生活延续性保护街区，而是将上海新天地模式用于历史文化街区保护，造成了巨大破坏。比如浚县保护规划出现多处明显概念错误，所划定保护区域与法律法规不一致，将历史城区作为文物进行保护。正定保护规划中明确划定天宁寺的建设控制区高度控制在6m之内，实际操作中没有按照规划实施，在建设控制地带出现4层建筑，严重突破规划的高度控制。柳州保护规划中对历史城区高度控制进行进行了严格分区，但近年来明显出现突破高度控制的建设行为。再比如在宁波南塘河历史文化街区，它的实施完全背离了批准的保护规划，实际上已经彻底变成一种商业性的开发破坏行为。
　　2.4 管理体制不顺，监督管理不到位
　　许多历史文化街区责任主体不清，有的责任主体居然是开发公司，政府违规下放保护权限，没有承担文物保护的职责。管理体制不顺，日常管理疏忽，缺乏监督惩罚机制，使得保护责任难以落实。比如由于监管不到位，柳州历史文化街区私搭乱建严重；浚县的古城，缺乏监管使得广告牌随意搭建，将古城重要视线通廊和重要建筑遮盖的严严实实，破坏了古城风貌。大理古城的水街两侧的绿化，完全按照现代景观处理手法，根本没有考虑地域特色和历史渊源。由于监管不到位，曾经作为典范的绍兴仓桥直街历史文化街区，重新出现了破墙开店的行为、甚至居民在文物建筑立面违规粘贴瓷砖进行立面装修，直接破坏遗产本体。
　　2.5 利用方式错误，旅游开发性破坏的问题突出
　　通过旅游发展可以展现文化遗产的价值，促进地方经济发展，提高老百姓收入，但是如果急功近利地榨取历史文化遗产的每一滴价值，就会造成旅游项目建设开发性破坏。正因为如此，把历史文化名城和历史文化街区完全交由旅游公司，或者把管理权出让的做法不仅有悖于法律法规，而且由于旅游公司的掠夺式开发，也必将对遗产造成破坏。例如，某个历史文化镇曾经计划把一个街区承包给影视集团经营十年，承包方设想打通一条古巷作为飞檐走壁的动作场景。景德镇为了旅游发展在古城内建了不伦不类的仿古街，破坏古城整体风貌。岳阳为了旅游需要拆除洞庭北路历史文化街区，建了奇怪无比的现代仿古街，建筑物与街巷的宽度比例完全失调，丧失了传统商业街区的宜人尺度。
　　2.6 保护资金投入不足，制约了保护工作的开展
　　虽然投入不断增加，但是国家专项经费还是相对有限，且使用性质单一，造成了历史建筑、传统民居由于缺乏资金得不到及时修缮，街区呈衰败之势，基础设施不能满足人民群众需求，民生问题没有根本性改善。例如，巍山古城街区建筑严重失修，但街道却水泥化，失去了古城风韵；安阳西大街历史文化街区衰败非常严重；海口骑楼建筑年久失修亟待修缮；钟祥历史文化街区基础设施亟待改善，这些都需要及时纠正。
　　在这些问题和挑战面前，如何完整保护我国悠久的历史、灿烂的文化、丰富的遗产，使得民族文化得以传承和光大，使得文化遗产促进社会的可持续发展，是一项十分紧迫的任务。
　　3 关于进一步加强历史文化名城保护工作的建议
　　3.1 提高认识、转变观念、加强领导、落实责任
　　要使各级领导干部都树立历史文化遗产是一种不可再生的珍贵资源的意识，是适当加以维护就可以实现源源不断增值的重要资源，也是几千万全球华人寻根问祖的感情纽带，是中华民族实现民族复兴的核心竞争力所在，一定要非常珍惜，细心保护。同时要加强对专业人员的培训工作，大幅度提高这些专业人员的技能、水平和责任意识。更为重要的是，要把历史文化街区的保护工作纳入到政府的政绩考核体系中，落实责任。
　　3.2 完善法规，坚持依法行政
　　要根据 “两法一条例”的要求，完善配套法规制度，形成完整严密的名城管理法规体系，真正做到违法必究。同时严格按照法律法规开展名城的保护工作，严格履行名城名镇名村和历史文化街区、文物保护单位保护范围内的各项建设活动的严格审批和督查程序。
　　3.3 科学编制保护规划，严格实施
　　名城保护规划是一种地方性、面向实际的保护性法律文件，规划审批后就具有空间约束力，规划编制水平决定了保护工作的质量，因此需要切实提高规划编制质量。规划编制后，应严格按照程序进行审批，同时按规划严格实施保护。“十二五”期间所有的历史文化名城名镇名村都要完成保护规划编制工作，对不正确的保护规划要及时修编或者重新编制。
　　3.4 建立保护监督的平台
　　建立一个动态监督的平台，完善督查体系，对日常的管理进行定期检查。同时地方政府要尽快设立规划委员会和总规划师制度，把责任落实到技术专家，实现真正的保护规划落实。建立保护工作定期通报和重大事件限时上报的制度，同时加大公众和社会舆论的监督力度。
　　3.5 创新思路，统筹协调保护与发展的关系
　　严格制止和纠正简单地把历史文化名城名镇名村和历史文化街区完全交由旅游单位进行整体性经营或者整体性出让的错误行为。同时要建立以地方政府为主导的保护与产业发展相协调的管理模式，必须建立相应的激励措施、约束措施，制止地方政府追求短期政绩的冲动，引导建立长久的保护机制。要创新工作思路，积极探索保护、改善、利用、发展统一的保护利用新模式，通过试点示范，探索实现在保护中发展、在发展中强化保护的新路径。
　　3.6 加大投入，保障保护工作的开展
　　各级财政，尤其是中央财政、省级财政应加大对资金的投入，改善保护区居民的生活质量，使他们有积极性参与到名城保护工作中来。应积极拓展保护资金的来源渠道，探索以政府投入为主、社会力量参与的保护资金筹集模式。要积极制定减免税支持政策，依托文化遗产的保护和利用，发展文化产业，落实党的十七届六中全会决议。最后，还需要制定相关的激励政策，鼓励产权人对自有的历史建筑进行修缮保护。
　　3.7 完善和加强城乡规划督察员制度
　　督察员能够在事前和事中发现违反名城保护法规和规划的行为，并及时给予制止。比如驻深圳的督察员在巡查中发现南山区文体局正在一个古城墙文物保护范围内建仿古建筑，及时发出了督察通知书，这个违法建筑最终被拆除，及时排除了破坏文物的“定时炸弹”。
　　3.8 加强宣传，引导社会广泛参与保护工作
　　要充分利用公共媒体，加大对历史文化名城名镇名村保护工作的宣传力度，增强全社会对历史文化资源的脆弱性、增值性、可持续性的认识。应注重对社会舆论和公众参与的引导，营造全社会关注和关心历史文化名城名镇名村保护的良好氛围，建立广泛的公众参与制度，充分发挥有关学术机构、社会团体等各方面的作用，引导全社会力量共同参与历史珍宝的保护工作。
　　责任编辑：高永青

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