历史文化名镇的保护与开发——基于中国“四大名镇”的经验启示

  本文关键词：历史文化名镇的保护与开发——基于中国“四大名镇”的经验启示，由笔耕文化传播整理发布。

中共浙江省委党校学报２０１３年第３期

历史文化名镇的保护与开发
——基于中国“四大名镇＂的经验启示
口

周乾松徐连林

摘要：加强我国历史文化名镇的保护利用，建设中华民族共有的精神家园，是贯彻落实党的 十八大提出“建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化”的根本要求和重大文化工 程。本文试图

通过对中国四大历史文化名镇实现保护与发展“双赢”的经验进行研究，为我国 历史文化名镇保护利用提供有益的成功经验和避免共性问题的启示；同时，在客观地分析我国 历史文化名镇保护的现状、趋势及其存在不同程度的“建设性、开发性、旅游性、保护性破坏”等 问题基础上，重点为我国在新型城镇化过程中切实加强历史文化名镇保护利用提出了具体可行 的对策建议。这对于建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力、提升国际影响竞争力，都 具有重要的历史意义和现实价值。 关键词：历史文化名镇；保护与开发；模式；对策 中图分类号：Ｇ１２２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７—９０９２（２０１３）０３—０１１８—０７ 历史文化名镇是祖先馈赠给我们的宝贵文化遗 产，传承着中华民族优秀文化生生不息的血脉。加 强我国历史文化名镇的保护利用，建设中华民族共 有的精神家园，是贯彻落实党的十八大提出“建设 优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化” 的根本要求和重大文化工程。中国四大历史文化城 镇——丽江、平遥、周庄、乌镇保护与发展实现“双 赢”的实践，为我国历史文化名镇的保护利用，提 供了有益的成功经验和避免共性问题的启示。在未 来１０年，我国加快城镇化的特殊历史时期，切实加 强历史文化镇村、乡土建筑保护利用，非物质文化遗 产抢救传承，自然生态环境资源保护，显得更为紧 迫，意蕴深远。这对于建设社会主义文化强国，增 强国家文化软实力、提升国际影响竞争力，都具有重 要的历史意义和现实价值。

一、“四大名镇＂保护与开发的 “双赢＂经验
（一）“丽江模式”——政府主导、保护世界遗产 与旅游开发相结合 １、丽江古城特色与保护过程 丽江古城又名大研古镇，始建于宋末元初，已有 ８００多年历史，至今保存着人类唯一存活的象形文 字东巴文；保存了唐宋音乐原形又自成风格的纳西 古乐，人称“音乐活化石”；尤其是秀美壮观的玉龙 雪山、高原明珠泸沽湖等自然景观令人叹为观止。 联合国世界遗产委员会评价：“古城丽江把经济和 战略重地与崎岖的地势巧妙地融合在一起，真实、完

作者简介：周乾松，中共杭州市委党校、杭州行政学院教授，主要研究方向为文化学；徐连林，中共嘉兴市委党校副校长， 行政学院副院长、嘉兴市社科院社会发展研究所研究员。 基金项目：本文系国家社科基金项目《我国历史村镇文化遗产保护利用的实证研究》（１０ＢＳＨ０３２）阶段性成果。

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美地保存和再现了古朴的风貌。古城的建筑历经无 数朝代的洗礼，饱经沧桑，它融汇了各个民族的文化 特色而声名远扬。丽江还拥有古老的供水系统，这 一系统纵横交错、精巧独特，至今仍有效地发挥着作
用。”①

缴古城维护费，即从每位游客住宿费中提取４０一８０ 元；三是接受境外有关机构和基金会以及国内企业 的捐赠；四是古城内公房的出租收益。四项资金为 古城保护提供了稳定的物质基础，也为我国历史名 镇保护提供了经验借鉴。 ⑤坚持古城保护的“四必须、五不准”。一是坚 持四个必须：即古城建设必须整旧如旧；必须重点保 护好水系、道路、桥梁、民居；必须解决好保护古城风 貌与古城居民现代生活之间的矛盾；必须让古城居 民自觉参与古城保护。二是坚持五个不准：即古城 建设不准破坏古城布局；不准侵占水系、道路；不准 加高楼房；不准用现代建筑材料装饰房屋；不准见缝 插针建房子。 ⑥实施古城保护六大重点工程：一是实施古城 全面修复工程，使古城文化品质和城市功能得到提 升。二是实施古城周边环境整治工程，为古城营造 优美舒适的外部环境。三是实施古城基础设施改建 工程，维护古城风貌和原住民居住其中的“活态古 城”。四是实施古城水资源保护工程，严格保护古 城的自然风貌和生态环境。五是实施古城美化绿化 工程，使古城在保持原貌基础上更加靓丽整洁。六 是实施古城民风民俗保护工程，使民族文化唤发回 味无穷的原真性魅力。 （二）“平遥模式”——政府主导、保护古城遗 产与建设开发新区相结合 １、平遥古城特色与保护过程 平遥古城具有２８００年历史，是中国保存最为完 整的古代县城。古城基本保存了明清县城的“龟 城”原型，由纵横交错的四大街、／ｋｄ，街、七十二条 蚰蜒巷构成。现存古建筑３００多处，有６座城门瓮 城、４座角楼和７２座敌楼；有保存完整的明清民宅 近３０００多座，有被誉为“中国现代银行鼻祖”的日 升昌票号，被誉为“东方彩塑艺术宝库”的双林寺， 有堪称“中华瑰宝”的镇国寺万佛大殿。联合国世 界遗产委员会评价：“平遥古城是中国汉民族城市 在明清时期的杰出范例，平遥古城保存了其所有特 征，而且在中国历史发展中为人们展示了一幅非同 寻常的文化、社会、经济及宗教发展的完整画卷”。③ １９９７年１２月，平遥成功申报世界文化遗产后，

１９９７年１２月，丽江古城正式列入“世界文化遗 产”后，地方政府就利用城市规划审批权对古城旅 游开发进行了宏观管理，走出了一条“保护利用民 族文化资源，推动丽江经济社会发展”的“双赢之 路”，被称为“丽江模式”。自２００３年后，丽江市不 断完善古城保护规划，加强古城周边的环境整治。 ２００７年被联合国教科文组织评为“亚太地区文化遗 产保护优秀奖”。到２０１１年，丽江全年接待国内外 游客１１８２万人次，旅游总收入达１４６亿元，成功实 现了古城文化遗产保护传承与开发旅游有机融合的 “双赢”②。 ２、“丽江模式”的主要经验 ①坚持保护利用相结合，注重原真性和完整性保 护。一是新旧分开，分区建设即保护古镇区，建设新镇 区，注重原真性和完整性保护。二是坚持保护第一的 原则，处理好遗产保护与开发旅游的关系，着眼于不追 求黄金周效应而力求可持续发展，创造了“传承民族文 化和发展经济成功对接”的“丽江现象”。 ②政府投入巨额资金，恢复古城格局和文化风 貌。一是１０年投入１６亿巨资，修复名人故居院落， 实施古城给排水管网工程，古建筑保护率达１００％； 有效保护修复古城古街及其古民居。二是实施“走 进纳西人家”、“民族文化特色街”等项目，通过政 府出资、支付古城房租，请纳西族知名文人、学者、手 工业者在古城开馆授艺，形成许多纳西文化传播点， 并将带有现代商业气息的商家迁出古城，挽留古城 原著民居住，较好地维护了古城居民生活的延续性。 ③加强民族文化传承发展，实现纳西文化与经济 对接。一是建立了人类唯一存活的象形文字东巴文化 生态保护区，创建东巴文化传习院继承、传授象形文字 和东巴文化。二是精心经营民族文化产业，打造“纳西 古乐”、“丽水金沙”、“印象丽江”、“花楼恋歌”等文化
品牌，有效促进了地方特色文化产业的发展。

④政府通过建章立制，多渠道筹措保护资金。 一是景区门票收入提留５％左右保护资金；二是征
①世界遗产网ｈａｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｔｏｍ．ｃｎ．

②（３ｃ化品牌凝聚城市核心竞争力一丽江模式探源），《光明日报＞，２０１２年２月２７日
③世界遗产网ｈａｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｒｎ．ｅｎ

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地方政府就划分保护区，对保护单位按照保护等级 进行规范保护，较好保护了古城内的街道，城墙、护 城河以及传统民居建筑的群体布局、空间风貌、形体 色彩等，并在维护、修复、重建中坚持原有风貌施工， 做到原工艺和原材料保护原结构。到２００５年，古城 内所有单位实施搬迁，减少城内居住人口，居民生活 中心区域转移至城外。２００６年至今，平遥地方政府 坚持“保护古城，建设新区”的发展模式，在保护前 提下搞开发，在开发过程中重保护，成功探索出一条 “保存古城格局原貌、留住历史记忆、利用文化遗 产、传承古代文明，促进古城经济社会发展”的“双 赢”之路。 ２、“平遥模式”的主要经验 ①创新管理体制，组建保护机构。建立“名城保护 委员会”，全面负责古城的保护、管理、利用工作，研究、 协调古城保护规划、修复、开发等重大事情。 ②坚持放眼世界，维护古城的原真性。通过完 善《平遥古城保护条例》配套的法规和办法，推进了 古城保护的法制化；坚持“全面保护、突出重点，修 复如旧，以存其真”的方针原则，对古城物质与非物 质文化遗产进行了全面保护传承。 ③坚持立足本土，切实保护古城环境。加强古 城内道路硬化、电缆化、绿化、亮化和消防设施等建 设工程，为古城保护和旅游发展创造了良好环境； 坚持开发服从保护的原则，围绕“吃住行游购娱”旅 游发展要素，不断加强旅游配套设施建设。 ④坚持“保护前提下搞开发，开发过程中重保 护”。一是保护资金实行多渠道投人和政府补贴、 部门直接投资、社会投资等。二是新城建设与古城 保护统筹实施。三是打包整合旅游资源，开发多层 次的旅游产品，实现古城旅游向乡村拓展。四是通 过各种节庆活动对外营销平遥古城，如平遥国际摄 影节等。

１９９５年，建立了“周庄古镇保护基金”，将每年古镇 旅游门票收入的１０％（２００３年后１５％）用于古镇保 护。２０００年，周庄投资１８００多万元，开创了古镇保 护“三线”（电力、通讯、有线电视）地埋的先河。 ２００１年，投资３０００万元实施污水处理工程，较好保 护了古镇区域水环境。２００３年，投资１５００万元实 施了古镇区绿化工程。以上可见，周庄古镇多年连 续投巨资，进行全方位保护的经验做法，有效推进 了周庄古镇的保护利用。２００３年获“亚太地区世界 文化遗产保护杰出成就奖，并列入“世界文化遗产 预备清单”。 ２、“周庄模式”的主要经验 ①坚持“保护中加快发展，发展中加强保护”的 理念。周庄古镇采取科学规划，实施“新旧分开”， 合理布局“古镇区＋古镇新区＋新镇区”的非空心 化模式，采用不同的保护开发旅游项目，对传统古 镇与现代新镇进行过渡性保护，既坚持不大量迁徙 当地居民，较好保留了古镇的文脉和灵魂；又解决了 现代化建筑，现代生活对古镇原有风貌的侵蚀，促进 了古镇保护发展的“双赢”。 ②坚持政府作为古镇保护与旅游开发的主导 力量。一是政府建立古镇保护管理机构，强化依法 保护古镇与旅游开发相互促进。二是政府作为主要 保护者、开发者、收益者，强化保护古镇与合理整 治、与调节旅游活动相结合。三是加强旅游公司的 资本运作，扩大旅游开发项目和规模；积极开展国内 外古城镇交流、学习与合作，提升旅游质量。 ③坚持居民为主体、居民利益至上的发展模 式。这是“周庄模式”的最大特点，既给原住民带来 收益，共享保护发展成果的机会，又为古镇文化遗产 保护增加动力；但容易导致旅游开发的无序性和过 度商业化，这就需要政府切实加强保护与管理。 ④坚持传承文化遗产促进古镇保护、带动旅游 开发。周庄古镇不仅每年投巨资扶持世界非物质文 化遗产——昆曲艺术的传承发展，而且持续打造 《四季周庄》实景演出、兴建画家村、风情小镇、江南 人家等休闲旅游配套项目，较好地传承发展江南水 乡文化与民俗风情；并利用周庄文化遗产兴建文化 创意产业园，成为“国家级文化产业示范基地”。 （四）“鸟镇模式”——政府主导的旅游公司为 主体，保护与开发并举、以开发促进保护 １、乌镇古镇特色与保护过程 乌镇人文荟萃、名人辈出，具有７０００年文明史

（三）“周庄模式”——政府主导、企业参股、整
体保护开发

１、周庄古镇特色与保护过程 周庄古镇自古有商业重镇、黄金水道之美誉，是 典型的江南水乡古镇，２００１年被命名为“中国首批 十大历史文化名镇”。１９８４年，陈逸飞画作《故乡 的回忆》使周庄人萌生了开发旅游的思路。１９８６ 年，同济大学阮仪三主持编修的《周庄古镇保护规 划》提出“保护古镇，开发新区，发展旅游，振兴经 济”的方针，开创了江南水乡古镇保护的先河。
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和２１７０多年建镇史。明清时乌镇“宛如府城”，位 处“江浙两省三府七县交界接壤”之地，是江南水乡 古镇“小桥、流水、人家，婉约、恬静生活画卷”的典 范。至今，乌镇己成为名扬海外的中国名镇。 １９９８年，乌镇镇政府成立了“古镇保护与旅游 开发领导小组”，制订了＜乌镇首期整治保护总体规 划》和详细的修复整治方案，明确了古镇保护和旅 游开发的整体发展方向。１９９９年，在市政府主导下 实施“乌镇东栅保护开发一期工程”。２００１年，乌 镇东栅保护开发工程对外开放，展现了原汁原味的 水乡风貌和深厚的文化底蕴，被称为“最具文化气 息的水乡古镇”，每年吸引几百万海内外游客观光， 成为中国著名的古镇旅游胜地。２００１年被国家命 名为首批中国十大历史文化名镇。２００３年被联合 国列人“世界文化遗产预备清单”，并获“亚太地区 世界文化遗产保护杰出成就奖。２００４年后，乌镇西 栅“古镇社区”历经４年保护开发后开放，成为国内 首屈一指的集观光、休闲、商务、会奖为一体的江南 古镇旅游目的地。２０１０年，被国家旅游局授予“国 家５Ａ级景区”称号。 ２、“乌镇模式”的主要经验 “乌镇模式”是由政府主导的旅游开发公司为 主体进行保护开发的模式，采取了“一次规划、分步 实施”，从“点、块、面”对乌镇历史街区、历史建筑进 行不同功能的保护利用；突出“保护与开发相结合” 为重点；坚持“修旧如故，以旧修旧”保护原则，原汁 原味保存古镇格局风貌，先后探索创新“东栅原真 性保护和西栅开发古镇社区”的“两种模式”。 ①东栅原真性保护与开发：乌镇东栅保护开发 最成功之处，就是坚持“整ｌｅｉｔｈ故，以存其真”原则， 不仅有效保护了历史街区、历史建筑的格局风貌及 其自然环境；而且原汁原味保留了原住民生活状态、 非物质文化遗产及其文化生态，成功实现了保护古 镇历史文化遗产、利用古镇街区历史建筑、开发旅游 经济的“双赢”，受到国内外专家学者和社会公众游 客的一致好评；被联合国专家考察小组誉为“乌镇 模式”。 ②西栅保护与更新“古镇社区”：一是对西栅长 达三里的历史街区及其自然环境进行了大幅度整 治，对历史建筑实施“修旧如旧、以旧修旧”的保护， 较好地保护了西栅历史街区的格局风貌。二是创新 “古镇社区模式”，进行了大幅度更新改造和大规 摸开发旅游，景区内直饮水、宽带网络、卫星电视、天

然气等现代化设施配套俱全，形成一个吃、住、行、 游、购、娱为一体的休闲观光区；三是在西栅历史街 区周围延伸扩展了１２个岛屿式街区，大体量移建和 新建仿古建筑，移建ｌＯ多座古桥来串联水、街、桥而 组成新的历史街区，从而更新改造成为“集参观、休 闲、商务会议”为一体的古镇生活社区。 ③“乌镇模式”的主要经验是在保护文化遗产 前提下合理开发旅游。乌镇在保护开发过程中，不 仅重视古镇“人文遗胜古迹、历史名人故居等物质 文化遗产保护与利用，而且十分注重“江南水乡文 化、民间民俗风情”等非物质文化遗产传承发展。 如既把茅盾故居、立志书院、林家铺子等重要景点加 以恢复拓展等，又使乌镇的香市、酒俗、蓝印花布、皮 影戏、三跳、水龙大会、水乡婚礼、大摆船拳术、高杆 表演等非遗项目得到有效的开发利用，充分展示出 茅盾笔下的江南水乡和一个历史、人文、诗意的乌 镇。 ④“乌镇模式”的具体做法是“迁、拆、修、补、 饰”。所谓“迁”就是迁移原有的工厂、商店、现代民 居和西栅全部原住民。“拆”就是拆除不协调建筑。 “修”就是用旧材料和传统工艺修缮老街旧房和河 岸桥梁。“补”就是对历史街区的断缺空白处，按旧 制用旧料补建建筑，连缀整体，拓展街区。“饰” 就是实施“管线地埋工程”、改厕清淤工程”、“泛光 亮灯工程”和“安装空调、直饮水、天然气、宽带网 络、卫星电视等“智能化管理工程”。 ⑤“乌镇模式”的市场化运作和旅游市场开发 也很成功。尤其是十多年来充分利用电视、广告等 多种媒体，推广、开发古镇历史文化资源，并转化成 可持续发展的旅游资源，实现了利用古镇文化遗产 与开发旅游资源的双轨并行的成功之路。

二、中国历史文化名镇保护开发的主要问题
通过总结概述“中国四大名镇”的“保护模式” 可以看出，一方面，“中国四大名镇”实现保护与发 展的“双赢”的经验做法，是我国历史文化名镇保护 利用过程中值得学习借鉴的成功经验。另一方面， 必须指出即便是保护最好的中国“四大名镇保护模 式”，在旅游开发过程中也存在不少共性问题。为 此，本文认为，我国历史文化名镇保护的现状和趋势 不容乐观，仍存在着不同程度的“建设性、开发性、 旅游性、保护性破坏”等问题，切实加强保护仍然刻 不容缓。
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（一）对历史文化名镇保护的主观认识仍不到 位，“建设开发性破坏”时有发生 ｌ、对历史文化名镇保护的主观认识仍不到位。 不少地方政府仍停留于“旧城改造”的决策误区，仍 习惯性采用名镇保护的房地产开发摸式；甚者以保 护为名，行“房地产开发”之实，与房屋开发商共同 “追求利润最大化”的现象仍较普遍，以致历史文化 名镇遭受“建设性破坏”时有发生。 ２、对历史街区历史建筑的稀缺价值及其不可再 生性认识不足。有的地方政府仍以“破旧、落后”为 名，对历史街区、历史建筑采取“拆旧建新”、“弃旧 建新”的做法；尤其在新农村建设中，有的地方政府 片面理解原住民迫切需要改善居住条件和生活环境 的愿望，简单地提出“古镇改造、旧村改造”口号， “拆旧房、建新房”，把新农村建设变成“新镇新村建 设”，存在“求新求洋”的实践偏向；以致名镇古村历 史建筑及其传统格局风貌遭到严重破坏。 （二）历史文化名镇开发过度“人工化、商业化、 现代化”较为严重，“旅游开发性破坏”仍在蔓延 ｌ、历史文化名镇保护“急功近利”的“短期行 为”较为普遍。不少地方政府在ＧＤＰ的诱惑下，陷 入了把名镇文化遗产当作旅游经济资源的开发误 区，普遍以历史名镇保护项目为名，进行商业性开 发、旅游开发或房地产开发。有的违规“整体转让” 给开发商经营；甚者将名镇老街居民全部迁走，这不 仅使名镇灵魂丢失，历史文脉割断，而且带来国有资 产流失和公共文化资源变质的危险。有的地方政府 与开发商共同“追求利润最大化”，“急功近利、杀鸡 取卵”，对历史名镇文化遗产进行错位、超载的“开 发性破坏”，直接造成一些极其价值的历史名镇格 局风貌、历史建筑和自然景观遭到人为的严重破坏。 ２、历史文化名镇过度开发的“人工化、商业化、 现代化”较为严重。不少地方政府以前认为古街老 房破旧有碍城市化而大拆大建，而今看到其他各镇 保护发展双赢而名声大振，又把古镇文化遗产当作 “摇钱树”，不惜将祖宗留下的名镇遗产“变相转卖” 开发商，或以合作名义“出让经营权”几十年，进行 商业化开发旅游或纯粹的房地产开发，大动干戈 “拆旧造新”，大造现代化宾馆、商业、休闲、游乐等 场所，新建“仿古街”，大造“仿古建筑”；有的名镇 旅游开发公司，大体量拓展历史街区，到处买拆历史 建筑进行移建；甚者新建“假遗存”、“假古建”出租 牟利；有的把历史文化名镇“改造”成“户户开店、家
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家经商”的“旅游集贸市场”或千篇一律的“旅游商 品购物街”；似乎历史文化名镇都变成了改造“主题 公园”、“仿古镇”的香馍馍。这些现象，普遍导致 不少历史文化名镇不伦不类，历史建筑不土不洋，文 化遗产支离破碎，必须引以为戒。 （三）历史文化名镇保护法规不完善、执法监督 不严、管理不到位，“法人违规的开发性破坏”时有
发生

１、历史名镇保护法规不够完善。《文物保护 法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》对保护的 规定不全面，条款太原则、缺乏可操作性；存在不少 缺章难循的真空地带。同时由于上位法所限，地方 保护法规也严重滞后，事实上造成保护法规不能完 全适用历史文化名镇的保护利用。 ２、执法监督不严，依法行政不力。建设规划与 文物管理等行政执法部门相互推诿、该管而不管，行 政不作为有所存在。领导意志代替法规、“主观说 了算”的“决策性破怀”和职能部门失职或默许开发 商实施“违规性破怀”时有发生。 ３、保护体制弊端、管理不到位。不少县文保部 门并人“文广新局”或旅游部门，形成以开发旅游经 济为主、文物保护为辅的组织架构。甚至文物部门 受制于旅游开发公司老总的权力之下，不是“听命 使唤”，就是“要管也管不了”，“主观说了算”的“决 策性破怀”时有发生，长期以来较难解决。 （四）历史文化名镇保护规划不完善、审批不 严，实施规划随意性、缺乏严肃性，违规开发现象较
为普遍

１、不少历史名镇保护规划不够完善，缺乏科学 性和可操作性。有的编制严重滞后，至今未做规划； 有的保护规划不符法规，缺乏严格的科学论证，甚 者把专家评审当摆设；有的规划尚未得到批准，而开 发项目早已动工多年，甚者“先开发后规划”，造成 破坏“木已成舟”。 ２、有的历史名镇未按规划进行保护，实施规划 缺乏严肃性。保护规划只是写在纸上、挂在墙上；开 发过程中对规划朝令夕改，以领导开发意图代替、改 变保护规划的倾向较为严重；甚者出现“规划听领 导、领导听开发公司”的怪现象，“先破坏后治理”的 案例也为数不少。 ３、有的名镇保护规划审批不严，“跑政府”与 “变通专家”为数不少。有的地方政府为了政绩， “偷梁换柱”，越权审批，违规开发。有的规划编制

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单位和专家为了眼前利益，迎合“外行意见或错误 决策”而一切照办；有的保护规划实际是照抄照搬 或蹩脚规划建筑师的“败笔”。 （五）历史文化名镇“重申报轻管理”、“重开发 轻保护”、“重利润轻权益”的现象普遍存在 ｌ、“重称号申报、轻名镇管理”。有的名镇只看 重申报国家或省级历史文化名镇称号的名片价值和 社会影响，并没有把名镇保护管理放在应有的重要 位置。申报成功后，就出现保护措施不力、保护经费 不落实、保护机构和制度都不完善；却热衷于过度开 发旅游，导致名镇文化遗产不断遭到破坏。 ２、“重开发建设、轻遗产保护”。有的地方以 “发展是硬道理”为理由，把保护遗产抛在后边，普 遍出现“名镇保护与旅游开发喧宾夺主”的现象。 甚者“以“贱卖”耕地招引投资商”搞开发房地产“赚 钱”，并以领导“集体决策”袒护“开发性破坏”。尤 其是开发商普遍以“维修性拆除”、“保护性拆除”、 “保护性迁建”、“保护性开发”为托词，使历史名镇、 历史建筑不断遭受“开发建设性破坏”。 ３、“重开发商利润、轻居民权益”。有的地方政 府将历史名镇保护管理交给旅游公司开发经营，并 全部拆迁老街居民；甚者把所有权置换或出让几十 年经营权；从而导致“地方政府逐利、旅游公司谋 利，名镇居民失利”的利益冲突；其后果必然无视名 镇文化遗产脆弱性，节假日不加限制地接待游客，旅 游失控、人满为患；原住民消费提高和生活环境不安 静等，也使居民权益受到影响。 （六）历史文化名镇保护缺乏理论指导，政策扶 持不够，专业人才缺乏，保护资金不足等问题 １、政府对名镇开发旅游相当重视，对遗产保护 与研究较为忽视。学术界对历史名镇保护利用尚缺 乏深入具体的研究，明显滞后于开发建设的需要；由 于缺乏科学保护的理论指导，导致不少领导的思想 认识偏移，保护管理仍延续粗放式、经验式和浅层次 管理阶段。 ２、历史名镇管理队伍整体素质不高，保护专业 人才严重缺乏。目前历史村镇保护管理工作的大多 数是外行；尤其有些决策者保护意识不强而“开发 挣钱”观念很浓。 ３、历史名镇保护管理制度的缺失，政策扶持不 够。一些地方政府没有把保护资金纳入财政预算和 设立保护基金，没有规定相应的税收优惠政策，没有 规定旅游开发收入应主要用于历史名镇文化遗产的

保护传承等，这些问题都有待解决。

三、中国历史文化名镇保护开发的对策思考
加强历史文化名镇保护利用，是增强国家文化 软实力、建设文化强国的重要载体；也是贯彻落实党 的十八大提出“建设优秀传统文化传承体系，弘扬 中华优秀传统文化”的根本要求和重大文化工程。 因此，在我国加快新型城镇化的过程中，必须切实加 强历史文化名镇的保护利用，具体对策建议如下。 （一）完善保护法律法规，明确政府保护责任 １、完善我国历史文化名镇保护的法规体系。尽 快修改《文物保护法》完善《历史文化名城名镇名村 保护管理条例》，明确历史名镇保护的原则、内容、 目标、要求及其开发利用的审批程序；明晰各级政府 的保护责任以及建设、规划、文化、文物、旅游部门的 职责权限等；并对保护的规划、机构、责任人以及管 理监督的制度、专业队伍、保护经费等作出具体规
定。

２、建议国家住建部会同国家文物局尽快开展 “历史文化名镇保护开发整治工作”，对如何保护开 发作出政策性、规范性、可操作的意见和措施；对破 坏严重的名镇撤牌或警告并处罚；各级人大、政协可 组织专家检查团进行巡回督察。 ３、地方政府应创新历史文化名镇的“政绩考 核”内容，改变名镇保护的“房地产开发模式”；应 借鉴“四大名镇”保护与利用的经验做法，因地制宜 探索“保护前提下适度开发、合理利用、促进发展” 的“多赢”新路。 （二）科学编制保护规划，严格实施保护方案 １、地方政府应完善《历史文化名镇保护实施办 法》，加强《历史文化名镇保护规划》的规范实施；严 格坚持保护名镇的历史真实性、风貌完整性、生活延 续性的“三性”原则；要按照文物古迹的保护办法， 对重要历史建筑严加保护；并规定历史名镇自然景 观、生态环境、人文环境保护的限制性条件。 ２、省级政府及其建设规划、文物部门要严格执 行保护规划的审批核准制和开发项目公示听证、监 督等制度，强化审批许可旅游开发和建设项目的严 肃性。历史文化名镇保护规划和建设项目，应依法 按程序报批，要有具体可行的实施方案，并有必要手 段确保规划方案的实施。 ３、各级人大、政协对地方政府执行名镇保护规 划须进行定期督查，，对地方领导执行规划的随意行
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中共浙江省委党校学报２０１３年第３期

为，应进行责任追究。 （三）实施科学保护制度化，实现规范保护有效性 ｌ、科学设置国家、省、市三级“历史文化名镇” 标准制度。对获得称号的历史文化名镇必须划定保 护范围和内容，规定禁止性项目；做好“四有”工作： 即有保护区域，有标志说明，有记录档案，有专门机 构或专人负责管理。并向社会公示，广泛宣传、动 员全社会参与，以加强名镇保护的规范化和有效性。 ２、切实实行历史文化名镇称号的“等级上下浮 动制”和“濒危撤牌制度”。对申报获得称号后不积 极有效保护，并造成历史文化名镇遗产严重损害的， 应列入“名镇濒危名录”，对在限定期限内不能及时 采取挽救措施的，应撤牌取消称号，并依法追究当地 政府负责人的法律责任。 ３、应建立跟踪监测、预警系统和评估体系。对 已获得国家、省级称号的历史文化名镇，省级建设规 划、文物管理部门应建立跟踪监测体系及其预警系 统，实行“年度评估制和成效测算制”。历史文化名 镇应每年提供保护管理情况报告，由专家评估委员 二，；核评估鉴定级别称号，实现以制度规范名镇的 有效保护与合理利用。 （四）健全保护管理体制，加大保护监管力度 １、建议国家文物局改为“国家文化遗产保护管 理局”，以改变目前文化遗产分别由文化、文物、建 设、规划、旅游、教育等部门多头管理、职能交叉、效 能低下的体制弊端，促进历史文化名镇实现科学、高 效、统一的保护管理。 ２、增强县级文保管理机构和配齐名镇文保员。 切实加大保护执法、监管力度；重点追究因决策失 误、玩忽职守，造成历史名镇文化遗产破坏责任人的
法律责任。

员会”。充分吸收专家学者保护建议，发挥多学科 专家的研究保护作用；历史名镇整治和历史建筑维 修必须通过专家论证，并严格执行专家的整治维修 方案；其中涉及古民居、拆除１日建筑、建造新建筑，应 进行公告公示和召开听证会，广泛听取公众意见和 接受社会监督。 ２、注重发挥社会民众的保护作用和加强文保队 伍建设。聘请专家学者和文保爱好者担任“文保志 愿者”、“业余文保员”、“开发监督员”、“兼职管理 者”，动员全社会力量参与历史名镇遗产的发掘、研 究、保护、管理等工作，使民间自发的保护意愿，通过 有效途径转化为具体的保护行动，形成全社会重视 历史名镇保护管理的良好氛围；同时，要加强文保专 业人才的培养和传统工匠队伍的建设。 （六）借鉴国外保护经验，探索“社会叫艺保护”新路 １、坚持“以古为本”的保护理念，果断停用“旧 城改造”开发模式，实施“新旧分开、有机更新”保护 模式。学习借鉴西欧、日本对历史建筑采取“凝固 保护法”和“保存保全法”等保护措施；允许历史建 筑“居民自保”，由居民负责维修、管理和使用；政府 可适当进行政策性补贴。 ２、探索历史文化名镇“社会化保护”新路。地 方政府在逐年加大财政保护资金投入的同时，可采 取政府补助、社会赞助、个人捐款等多种方式筹集保 护管理资金；通过土地、房屋产权的置换或租赁等方 式，吸纳民营资本、民间集资、使用人出资等资本参 与历史文化名镇的保护利用和管理。但切不可采取 以牺牲历史文化名镇遗产和周围环境为代价来获得 保护开发资金；严禁以任何名义和方式承包或变相 出让历史文化名镇遗产资源。 结语：我国历史名镇文化遗产的保护任重而 道远，艰难而繁复，在未来加快新型城镇化发展高 潮中，让我们以敬畏历史、敬畏文化、敬畏先人之 心，探索一条“有效保护历史名镇文化遗产，促进 经济社会持续发展、增强国家文化软实力”的“多 赢”新路。口 （责任编辑：熊觉）

３、强化“历史文化名镇保护管委会”依法保护 监管的职责，切实改变目前古镇管委会与旅游开发 公司两块牌子一套班子，或名分实不分，实际上旅游 公司“老总掌实权、逐利为目的”，而古镇管委会处 于弱势、从属地位的现状。 （五）建立专家保护委员会，发挥社会监督的作用 １、地方政府应建立“历史文化名镇保护专家委

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历史文化名镇的保护与开发——基于中国“四大名镇”的经验启示
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 周乾松， 徐连林 周乾松(中共杭州市委党校)， 徐连林(中共嘉兴市委党校) 中共浙江省委党校学报 Journal of Zhejiang Provincial Party School 2013(3)

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