环境承载力的概念_资源环境承载力监测预警机制研究

发布时间：2016-10-01 18:15

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资源环境承载力监测预警机制研究

日期：2014年04月08日

 

 

贾彦鹏

       《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立资源环境承载力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。这条措施进一步加强了资源环境承载力这一重要指标在国土空间开发保护中的重要指示作用。建立资源环境承载力监测预警机制有利于落实主体功能区战略，建立完善科学的空间规划体系，加强生态环境的保护、恢复和监管，是建设美丽中国，实现生态文明的重要改革部署。
一、资源环境承载力的概念和内涵
资源环境承载力是一个涵盖资源和环境要素的综合承载力的概念，是指在一定的时期和一定区域范围内，在维持区域资源结构符合可持续发展需要，区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下，区域资源环境系统所能承受人类各种社会经济活动的能力。本文认为资源环境承载力的要素应分为资源承载要素和环境承载要素，进一步细分又包括土地资源、水资源、矿产资源、水环境、大气环境和土壤环境等基本要素。
二、为什么要建立资源环境承载力监测预警机制
（一）资源环境已成为制约我国经济可持续发展的主要瓶颈
自然资源、生态环境为发展提供必要的支撑，是任何技术都无法替代的基础，经济发展总是伴随着土地、矿产、能源、水等资源的大量消耗，我国经济的快速发展也导致资源保障和生态环境保护面临严峻的挑战，资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出。根据统计，我国人均水资源量仅为世界人均水平的28%，人均耕地资源仅为世界平均水平的40%，三分之二的湖泊存在富营养化的问题，资源环境超载现象非常严重和普遍。
（二）我国资源环境的管理制度日趋严格
2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》提出要实行最严格的土地管理制度，党的十七届三中全会提出坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚决守住18亿亩耕地红线，从严控制城乡建设用地总规模。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，2012年1月国务院发布《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行该制度做出的全面部署和具体安排，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。党的十八大报告明确提出，加强生态文明制度建设，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度，“最严格”已经成为我国资源环境制度安排和设计的基本基调。
（三）资源环境承载力的作用尚未充分用于国土空间开发利用管理
资源环境承载力评价研究理论与方法还存在很多不足，尽管学术界对经济发展与资源环境承载力的关系问题进行了大量探索，但绝大部分还是进行的个案研究和实证分析，《全国主体功能区规划》中虽然也提出国土空间开发要坚持根据资源环境承载能力开发，但真正结合资源环境的整合要素在开放空间层面上进行分析的并不多见。资源环境承载力的评价和维护应成为落实主体功能区战略，建立科学空间规划体系的基础。
（四）监测预警机制是优化提升资源环境承载力的基本保障
资源环境承载力是一个动态变化过程，受到人口规模、开发程度、城镇化规模、产业发展、基础设施建设、空间布局、气候和自然条件等多重因素的影响，建立监测预警机制有利于实时掌握当前的资源环境承受能力，制定符合当前资源环境形势的决策部署和相关政策，找准承载力的制约因素和薄弱环节进行补充强化，避免过度开发，突破资源环境承载力的底线，一旦自然环境失去自我恢复的能力，将产生不可逆的后果。
三、资源环境承载力的基本内容和评价依据
（一）土地资源承载力
土地资源承载力是指在一定时期和空间范围内，土地资源所能承载的人类各种活动规模和强度的极限。从土地为人类提供服务能力出发，土地资源是人类耕地保障、经济建设、生活空间、生态空间的载体，土地资源承载力另一方面也就是耕地、建设用地、居住用地、生态用地的适宜面积。土地资源总量是固定的，每一类用地面积的增减必然影响其他类型用地的面积，从而降低土地提供其他服务的能力。
耕地保障功能主要包括粮食保障能力和农村人口就业保障能力。粮食安全关系着国民经济社会发展的全局，关系到社会和政治稳定，粮食安全要靠自己，耕地就是粮食的最根本保障。耕地除了提供粮食保障之外，另一重要功能是作为农业人口主要的生产资料与生存来源，具有吸纳农村人口就业、保障社会稳定的功能。在我国，耕地保护被写进《刑法》，自“十一五”以来国家规划均将18.18亿亩作为耕地保有量的硬性指标，特别是耕地中的基本农田，明确提出长期不得占用。
生活空间是人类生存生活的重要指标。区域发展离不开人的发展，生活空间大小一定程度上体现了生活的质量水平。生活空间主要分为农村生活空间和城市生活空间两个部分，主要指标包括农村人均居住面积和城市人均建设用地面积。
土地资源的经济建设承载能力主要通过单位建设用地产出来体现。单位建设用地产出的意义在于体现城市土地在经济发展过程中所表现出的一般作用程度，特别是国民经济生产在单位土地资源上的效果，单位土地面积GDP 越高，土地资源的经济承载能力越大。《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出到2015年单位国内生产总值建设用地相比2010年下降30%，为土地资源的节约集约利用设定了方向和目标。
土地资源的生态承载力集中体现了经济社会发展特别是地区建设与生态平衡之间的协调和矛盾关系，表征内容和指标非常丰富，一般可选取城市人均绿地面积和区域森林覆盖率两个指标来进行评价。
（二）水资源承载力
水资源承载力主要由水环境容量（纳污能力）和水资源的供给能力两部分组成。水环境容量是指水的纳污能力，在一定的水质或环境目标下，某水域能够允许承纳的污染物最大数量，这个环境容量对人类活动的支持能力同样影响到水资源承载力的大小。区域某时期的水环境容量分析通过水质调查分析、水质规划、供水工程与污水处理等措施的优化组合才能进行。水资源供给能力主要是指能被人类生产生活所用的部分，水资源供给能力的大小必须考虑生态平衡的问题，即水资源总量减去生态需水量即为区域的水资源供给能力。区域水资源总量一般以多年平均产出量-水量表示，生态需水量的估算目前尚无精确成熟的计算方法，取决于不同的生态系统范围界定和生态保护准则（即保持怎样的生态规模和质量）的确定。
（三）能源资源承载力
能源环境承载力是指城市能源系统满足城市能源负荷需求，所承受的能源系统在规模、强度和速度上的发展能力，能源环境承载力与能源资源丰富程度、能源基础设施完善程度、能源系统效率等因素直接相关。如燃气或风力资源丰富, 则可多用清洁和可再生能源减缓能源与环境的压力，环境保护力度越大、大气环境容量承载力越高，就可以支撑越多的环境排放, 如脱硫率达到90%以上则可多使用煤。水资源和土地资源相对丰富就可以支撑相对多的人口和建筑建设量等。一般来说, 人民生活水平越高、社会经济发展程度越高, 其支撑力越大, 但所需的能源消耗越大, 造成的环境压力越大。
（四）环境承载力
环境承载力是按要素划分，可分为水、大气、土壤等的承载力，其中又以大气承载力因为空间污染的来源复杂性、远距离扩散性成为社会关注的焦点。当前我国一些发展中的顽疾在积累和演化过程中致使我国环境形势的逐步恶化，甚至不可逆转，环境承载力是资源环境承载力体系中最脆弱和敏感的要素，是一条不容突破的底线。环境承载力并不是一个固定不变的数值，它不仅会随着时间有所变化，而且还会因人们对不同的环境所要求的质量不同而不同。影响一个区域的环境承载力的主要因素有：科技的进步、区域内人类经济活动模式和区域外因素等。
科技进步可以提高区域环境承载力，提高人们的管理水平，提高废弃物的回收利用率，可以改变产品的结构、成分，从而使一些对人类有害的物质得到有效的控制，降低生产这些产品的活动对环境造成的压力，可以提供消除污染物的可能性。调整产业结构,降低那些对环境造成较大压力的产业比例，使资本密集型、劳动力密集型产业向技术和知识密集型产业发展，优化产业结构，或通过合理的工业布局，改变人类活动的内容，也可提高区域环境承载力。区域之间社会、经济的协调发展是每个区域实现可持续发展的前提,充分利用各区域间环境承载力的互补作用，协调规划各区域的发展强度,调动区域外的因素，是提高区域环境承载力的又一措施，典型的案例如大气污染联防联控等。
四、怎样建立资源环境承载力监测预警机制
（一）落实主体功能区战略，划定生态红线
各地区要严格落实《全国主体功能区规划》和各省制定的主体功能区规划，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。要落实最严格的资源环境管理制度，牢固树立生态红线观念，划定并严守生态红线，让生态系统休养生息。扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间，增强水源涵养能力和环境容量，让透支的资源环境逐步休养生息，要有序实现耕地、河湖休养生息。
（二）科学测算资源环境承载力
科学测算区域的资源环境承载力是国土空间规划的基础，是划定主体功能定位的基本依据。应建立一套系统完整规范的资源环境承载力综合评价指标体系，结合现有的研究成果，应采用综合评价的方法对资源环境承载力进行测算。由于不同地区的资源禀赋和环境条件存在巨大差异，，应结合主体功能区划进行分类测算，可以根据城市（群）地区发育程度、资源的储量与保障能力、生态重要性与生态脆弱性等因素，将地区划分为城市群地区、资源型城市、生态保护重点区等类型。资源环境承载力的测算结果应该是确定合理的人口规模，产业规模，建设用地供应量、资源开采量、能源消费总量，污染物排放总量等，各地区应结合自己的实际情况积极开展研究。
从承载力现有研究成果可以看出, 遥感(RS) 和地理信息系统(GIS) 技术具有强大的数据处理、分析和展示功能，复杂系统分析方法将资源环境和社会经济系统作为一个整体, 综合考虑各子系统之间的相互联系, 通过模拟、情景分析和优化等方法分析计算区域资源环境承载力, 具有很高的可信性，应充分发挥复杂系统方法、GIS、RS 等先进技术方法的作用。
（三）努力建立资源环境承载力统计监测工作体系，加强基础能力建设
布局建设覆盖区域范围内所有敏感区、敏感点的主要污染物监测网络，完善资源环境的信息采集工作体系，建立资源环境承载力动态数据库和计量、仿真分析以及预警系统。深入研究不同发展情景下的资源压力、环境影响及其时空特征，使资源环境承载力的动态性特征在评价过程中加以体现。迫切需要加强资源环境承载力监测评价的规范化与标准化工作，积极开展区域承载力监测评价与示范。
（四）努力建立资源环境承载力预警响应机制
开展定期监控，设立资源环境承载力综合指数，设置预警控制线和响应线。建立资源环境承载力公示制度。做好与关联的资源环境制度政策的配套和衔接。充分发挥资源环境承载力的指标作用，以承载力为依据，合理确定产业规模，对国土规划目标、任务和主要内容进行适当调整。做好预警应对工作，及时落实好限产、限排等污染防控措施。大力加强环境执法监管，严格问责，在环境污染重点区域，有效开展污染联防联控工作，逐步建立协作长效机制。（作者系循环经济体制研究室   实习研究员）

 

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本文编号：128352