简论民族地区草原生态补偿机制的构成

　　[论文摘要]民族地区草原作为我国草原的主体，也是实施草原生态补偿机制的主体，探索建立适合民族地区的草原生态补偿机制的构成体系，包括补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等问题对于实现民族地区与其他地区的协调发展，维护民族地区生态安全、促进民族团结都具有积极而重要的意义。

　　[论文关键词]民族地区 草原生态补偿 构成

　　一、民族地区草原生态补偿机制的含义

　　我国作为世界第二草地大国，拥有的60亿亩天然草原是陆地生态系统的主体，具有调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态功能。全国各省区中，又以民族地区拥有的草原最多，其中西藏自治区草地面积最大，全区有7084.68万公顷，占全国草地总面积的21.40%；依次是内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、青海省，四省区草地面积之和占全国草地面积的64.65%。可见，民族地区草原占到了我国草原面积的绝大部分，民族地区草原生态的改善对于我国整体生态安全具有举足轻重的作用。
　　生态补偿是上世纪90年代以来针对环境保护而提出的概念，一般认为，通过生态补偿机制能有效地遏制人们行为对于环境的不利影响，因此，构建完善的民族地区草原生态补偿机制也被视为保护民族地区草原生态环境的有效途径。关于生态补偿的概念，目前尚没有统一意见，理论界有多种观点：
　　第一种认为生态补偿机制是指国家或者社会团体之间通过公开的书面文书，约定可评价的损害资源环境行为的种类，然后按照一定标准向资源环境开发利用主体收取相关费用，将所征收的费用按照比例，通过事先约定的某种途径，转嫁到因进行过度资源环境开发或主动进行保护资源环境导致自身利益受到损害的主体以达到保护生态环境的目的。
　　第二种认为生态补偿机制是指环境利用及自然环境开发中，国家通过各项优惠政策对开发利用环境资源的行为进行统一收费以实现对所有者的损失进行补偿，达到促进保护环境和资源的目的。
　　第三种认为生态补偿分广义与狭义理解，从狭义的角度阐释指人类的生产、生活活动给生态系统与自然资源造成破坏，因此采取包括补偿措施、恢复项目、综合治理等一系列保护性活动的总称；广义的生态补偿则指针对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行技术、资金、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而支出的教育费用、科研费用。
　　结合民族地区的草原现状，笔者认为，民族地区草原生态补偿机制是指在少数民族聚居的草原牧区，国家、社会、草原资源生态受益人及其他组织以资金方式为草原资源生态效益付出经济代价的人提供适当的经济补偿，用于草原的营造、抚育、保护和管理，加强草原资源自我调节的法律制度。

　　二、民族地区建立草原生态补偿机制的意义

　　民族地区建立草原生态补偿机制具有重大的现实意义：一是有利于统筹民族地区和其他地区协调发展。我国草原牧区主要集中在西部少数民族地区，牧区又是新疆、内蒙古等民族地区的重要组成部分，与全国其他地区相比，民族地区经济发展相对滞后，而牧区相对于民族地区的农区、城市来说，由于草原生态恶化、牧民收入渠道单一等原因，整体经济社会发展更为滞后。建立草原生态补偿机制，为增加牧民收入、促进牧业发展提供了有效的资金保障，对于推动民族地区特别是其中的牧区与全国其他地区协调发展将会发挥积极有力的作用。
　　二是有利于改善民族地区草原生态环境，保障国家生态安全。青藏高原生态系统是我国水资源的主要发源地和涵养区，内蒙古、新疆草原牧区是我国华北和西北的两大生态屏障。民族地区草原产品及生态治理项目从整体效果上看已成为全国性的公共产品，农牧民们为全国的生态保护做出了贡献，，却失去了赖以生存的草原，而享受草原生态服务、产品的人们如不需支付相关费用将有违公平公正原则。通过建立草原生态补偿机制，由中央统一调度各地资金，由各级政府设立相应的专项资金直接扣划补偿，这就将牧民们的切身利益与改善草原生态环境直接联系，对于保障民族地区乃至全国的生态安全将会发挥根本性的作用。
　　三是有利于维护民族团结和边疆稳定，促进构建和谐社会。我国草原牧区既是少数民族分布最集中的地区，又与12个国家接壤，涵盖62%的陆地边界线，承担着守土护边的重要职责。草原生态补偿机制的建立有助于不断提高牧民物质文化生活水平，促进民族地区经济社会的可持续发展，为维护民族团结、保障国家边疆稳定奠定坚实的基础。

　　三、民族地区草原生态补偿机制的体系构建

　　民族地区草原生态补偿机制以草原为载体，涉及到补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等一系列复杂问题，这些补偿要件构成了草原生态补偿机制完整体系。
　　（一）补偿主体
　　草原生态机制的补偿主体包括给付主体、接受主体、实施主体。就补偿的给付主体来说，以环境问题的社会性与环境保护的公益性为出发点，将政府作为生态补偿的主要给付主体已经成为目前理论界的普遍观点，就草原这样具有普遍价值的公共产品来说尤其如此，应以中央政府作为主要的给付主体，中央政府拨付资金通过转移支付的形式下发给民族地区。但是过分强调政府的主体地位则使得生态补偿主体范围过于封闭、单一，不利于生态补偿机制的良性发展。因此，可以将企业等经济组织纳入生态补偿机制的给付主体行列，企业为进行各项生产经营活动不断从生态系统获得物质生产资料。在此过程中不可避免地破坏原有的草原生态系统，所以也需要承担一定的补偿义务，当然企业等主体作为给付主体并不直接向接受主体补偿，而是通过向国家缴纳税费的形式再转移到接受主体，以此来实现补偿的目的。此处的企业、其他组织不具有地域性，凡符合法定条件，从草原生态系统中获取了经济利益、生态利益的主体都可以通过特定的税费体制成为给付主体。
　　生态补偿的接受主体是因向社会提供生态服务、生态产品、从事生态环境建设，因保护草原生态系统使正常的生活工作条件或财产利用、经济发展受到不利影响，因此获得物质、技术、资金或者税收优惠的社会组织、及个人，就民族地区草原来说主要是草原上的农牧民，他们因为退耕退牧或其他限制生产行为而使自身权益受损，为保护生态做出的贡献理应获得补偿。

　　生态补偿的实施主体即具体负责补偿的执行者，他们由给付主体中获得资金、物质等补偿来源，并将这些资金、物质公平合理地补偿给接受主体。依据补偿类型、补偿范围、补偿主体的不同，补偿的实施主体可以分为：一是民族地区政府或其他具有公共管理职能的的机构，二是非政府环保组织等社会组织通过代理给付主体的形式补偿，三是成立专门的代表公共利益的机构具体负责生态补偿的相关事宜。
　　（二）补偿对象
　　生态补偿的对象是生态补偿主体利益关系的具体指向对象，主要是指水土资源、野生动物、湿地、自然景观及动植物资源等生态资源，具体到草原生态补偿就是草原这样的生态系统。人们往往比较重视森林对生态的重要作用，实际上草原与森林具有同等的生态环境保护作用。“树可以抵挡风沙，草则能固沙保土，减少径流。有人形象比喻：树是一把伞，草是绿地毯。草原碳汇功能十分强大。据研究，全球草原存碳量约为4.12×1011t～8.2×1011t，占33%～34%，与森林的4.87×1011t～9.56×1011t相当。”因此，通过生态补偿加大对草原的保护，对于充分发挥草原的生态作用意义重大。
　　（三）补偿方式
　　我国的生态补偿途径与方式按照不同的标准与尺度大致可划分为多种。例如：依据补偿主体的不同可分为政府补偿、民间补偿、市场补偿；依据补偿的手段不同，可分为政策（制度）补偿、资金补偿、技术补偿、实物补偿等。总体上，在民族地区草原我们实行以政府补偿为主导、其他主体补偿为补充，资金补偿为主，实物补偿为辅的补偿方式。
　　（四）补偿标准
　　补偿标准是草原生态补偿机制的核心内容，过度补偿与补偿不足都不利于民族地区草原生态系统的良性发展。目前，民族地区草原补偿标准单一，且标准偏低的问题已经影响到了补偿效果，偷牧现象、退牧反弹现象屡屡出现，因此急需建立科学合理的、多样化的补偿标准体系。对于因道路建设、矿藏开采、旅游开发和城镇建设等占用草原的情况，应以草原生态的完全恢复为标准予以补偿，不仅要实现草原植被的完全恢复，而且要保证草原生态系统的完全恢复。对于民族地区草原牧民为恢复草原生态系统所做的贡献，由于影响草原生态的主要因素是超载过牧，因此应以“草畜平衡”为核心，同时考虑牧民的实际问题，区分禁牧区、限牧区建立适当的补偿标准体系。
　　民族地区草原不仅是发展民族地区经济的重要物质基础，还是我国面积最大的绿色生态屏障，对维护国家生态安全至关重要。构建科学合理、因地制宜、符合少数民族实际需要的草原生态补偿制度，科学确定补偿主体、对象、标准和方式，不仅能够有效解决草原生态保护与农牧民生产生活之间的矛盾，而且也将为草原生态保护构建出稳定的长效机制。