环境执法存在的问题_环境执法困境及出路探析

  本文关键词：环境执法，由笔耕文化传播整理发布。

　　随着社会经济的不断发展,环境问题层出不穷,引起公众的广泛关注。为了实现可持续发展,给人们创造一个良好的生存环境,我国将环境保护作为一项基本国策。环境保护重在环境管理,而环境执法是环境管理的主要手段,是环境管理过程中极为有效的手段。本文从环境执法入手,指出我国环境执法面临的困境并有针对性地提出破解路径。 

　　【关键词】环境执法;现状;困境;出路探析 

　　一、环境执法的概念 

　　环境执法是指依法享有环境管理权的行政主体,依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为,并进行其它环境监督管理的活动。但是,环境行政执法并不包括“行政机关制定环境行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议与环境行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”。环境执法的具体形式有环境许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境处罚等。 

　　二、我国环境行政执法现状  

　　环境保护重在环境管理,而环境执法是环境管理的主要手段。环境执法具有环境法和行政法的双重特点,并且遍及环境管理的各个角落,是环境管理过程中极为有效的手段。然而从我国的环境执法现状来看,存在有法不依、执法不严、违法不究等情况。在对环境监察工作的认识上,各部门、各企业在一定的程度上存在着比较大的差异,认识不足。在当前进行环境监察工作上,环保部门没有做好与其他相关部门之间的协调和配合工作,(特别是和法院、规划局、工商局等的联系与配合),部门联动机制的欠缺。我国传统的环境执法理念未根本改变,主要是通过命令和控制的手段,来达到环境保护的目的,比如最常见的责令整顿和行政罚款,基本属于事后监督。执法人员的法律意识差,各自为政,执法不力,相关立法无法实现和保障环境执法权。当公民的环境权利受到侵犯时,因执法不力极易出现“暴力执法”和“暴力抗法”的事件,严重影响了我国的社会秩序和经济秩序,因此必须强化环境执法权力,尽快解决环境污染带来的危害。 三、环境执法面临的困境 

　　(一)环境管理体制机制不顺 

　　)”四次大的调整,目前,环保实行以块为主、条块结合的行政体制。国家环保总局作为国家环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一的监督管理,其下属各级环境保护部门对本辖区内的环境保护工作实施统一管理,海洋行政主管部门、港务监督、渔政监督等有关部门也依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理。同时,中央政府与地方各级政府管理相结合,形成了纵向管理体制。主要存在以下问题:基层环境执法机构独立性较弱。由于人、财、物都属地方,受制于地方,就必须听之于地方。因此,在行政执法中受地方人为干扰较多,特别是在受到地方保护主义影响下,人为的强制干扰就更多。环境管理机构设置重复、职能交叉。统一监督管理部门与分工管理部门职责关系不明晰,不同法律对环境管理机构授权相互矛盾,缺乏内在统一,导致多头治理或无人问津,严重影响了环保工作的有效开展。执法机构不健全,执法力量薄弱。我国绝大多数环境执法人员受到地方政府的制约,许多地方环境执法部门形同虚设。环保部门的执法经费严重不足,办公条件、福利待遇差。行政经费的不足使得执法设备与手段十分有限,执法主体不能及时发现问题,且即使发现环境行政违法行为也往往无力进行查处,难以有效追究违法者的环境行政法律责任。 缺乏联动执法机制协调合作。在基层环境执法中,环境保护长期以来被认为是环保部门一家的事情,因此这种环保“单打独斗”的问题一直没能得到解决。 

　　(二)法律法规不够完善 

　　自1979年《环境保护法》(试行)诞生以来,经过三十多年的发展,我国已经形成了较为完善的环境法律法规体系,仅从数量上看,我国有关生态环境保护的法律、法规和规章的数量已经跃居世界第一,但立法质量不高、缺乏实际操作性等问题极大削弱了环境立法的实际效果。具体表现在:覆盖面不全,存在部分立法空白。如,缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规。有关法律条款规定得过于抽象,难以操作。如,涉《环境保护法》第14条规定了现场检查权,但对其行使的程序、内容、方法以及检查机关未保守企业技术秘密和业务秘密的归责都未作规定。环保执法权“过软”。环境保护虽然被确定我国的一项基本国策,但是就实际情况而言,环保法律、法规与这一国策地位相比显然不相称,其中一个重要的方面就是对不法排污企业强制手段不硬,环保部门执法难。如,在行政处罚决定书生效的3个月以后,环境执法机关可以申请法院强制执行。法院强制执行需要进行审查,有的企业在法院强制执行之前被转让,导致无法强制执行;另一种情况是,法院告知不能强制执行,因为企业已经建成,只能走另一个法律程序,责令企业停止生产,可能会拖上一年甚至几年,造成污染扩大。 

　　(三)环境法律意识薄弱 

　　环境法律意识在环境执法中的作用表现为政府的环境法律意识和公众环境法律意识两个方面。一方面,地方政府存在保护主义思想,当前我国的政绩考核制度,其整个评价体系往往以经济增长为指标,只重视经济发展而忽略对环境保护,有的甚至不惜破坏环境利益来追求经济的发展。虽然有明文规定地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责,实行环境质量行政领导负责制,但没有健全的落实制度,没有一套行之有效的考核办法,使地方政府没有受强有力的约束,对环境执法支持不够,使大量环境违法行为得不到及时纠正和查处。另一方面,公众的法律意识淡薄,没有树立用法律武器来捍卫自身合法权益的理念,同时因为在环境保护领域内维权途径的稀缺以及昂贵的维权成本使公众缺乏维权的热情。而公众参与是促进环境执法工作顺利有效进行的重要方式之一。《中华人民共和国环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这一规定是公众参与环境执法的直接法律依据。公众环境维权意识相比其经济利益受损时维权的意识要更为弱化,加之缺乏参与环境保护的有效途径及保障机制,一般情况下,如果自己的环境利益没有受到实质侵害,多数群众只是向环保部门进行投诉了事。 

　　(四)环境执法队伍能力不足 

　　包庇袒护违法企业,使违法者逃避法律制裁,存在“执法犯法”现象。最后,执法经费难以保障。由于大部分地方政府不太重视环保执法工作,使得环境执法人员的工资待遇和办公条件远远差于其他部门,可用于环境执法的经费少之又少,无法实现实时监测,形成恶性循环。 

　　四、破解环境执法困境的主要路径 

　　(一)加快环境执法体制构建 

　　建立上下协调、统一的执法体制,是做好环境执法工作的关键。一是实行环保执法垂直管理,有效避免地方保护主义的影响。十八届五中全会明确提出,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,但实现省以下环保机构监察执法垂直管理,在法律体制和行政管理体制上仍然需要进一步完善:1.环境监察机构在法律地位上是受县级以上人民政府环境保护主管部门委托;2.《关于加强环境监管执法的通知》明确“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”,垂直以后当地政府在环境监察执法工作所应承担的责任需要进一步理顺。二是设置区域性和流域性执法机构,负责协调跨地区、跨流域的环境管理和执法问题。三是在环境管理统一立法的基础上进行管理机构的合并重组,实现管理权的相对集中,将各管理机构的职责权限明确化、具体化,从而实现环境管理的协调有序。 

　　(二)完善环境执法法律法规 

　　必须加快建立与社会主义市场经济体制相配套的较为完善的环境法律体系。一要尽快修订和完善环境法律、法规,制定相应的实施细则,增强各类环保法律、法规的可操作性,对环境法律空白要及早立法,使环境保护各项管理处于有法可依状态。二要明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任,建立并完善环境保护行政责任追究制。三要赋予环保部门必要的强制执法手段,如查封、扣押、没收等,落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”等权力。目前,新修订的《环保法》明确赋予环保部门强制执法权,但执法主体资质亟待明确,适用条件模糊,自由裁量权仍需进一步规范。 

　　(三)努力提升我国环境执法部门的执法能力 

　　按照国家颁布的《环境监察标准化建设》的相关要求,进一步树立环境执法人员的法制意识,加强环境执法人员专业知识技能的学习,使其精通环保法律法规和熟悉相关法律法规;要充实执法队伍,择优培养选拔一批年轻、头脑活、能力强、肯吃苦、德才兼备的干部;吸引掌握高新科技的专业技术人才,改善环保部门的人员结构,提高队伍的专业水平。同时,要改善环境执法设施,加大环保执法资金投入。环境执法工作技术性强,专业化程度高,政府应切实加大财政资金投入,扶特社会资本投入。完善执法经费财政保障体系,建议从征收的排污费中划拨一定的比例来保障环境执法宣传、自身建设等所需经费。国家及地方政府同时应当加大对基层环保部门的预算投入,更新和完善环境执法和宣教设备,确保其拥有先进的设备和仪器,保证执法的准确性、时效性和科学性。 

　　(四)建立全方位的环境执法监督机制 

　　一是建立环境执法各部门之间的联动协调机制,协调各部门之间有关环境执法方面的事务、提高工作效率。由政法委牵头,环保执法机构与法院、检察院、公安等部门建立联席会议、违法案件联动办理等制度机制,推进各部门密切配合,增强环境执法合力,不断加大对环境违法犯罪案件的综合惩处力度。二是建立互助、共赢的环保执法激励机制。对那些环保任务完成的比较好的企业,政府部门要给予一定的奖励和鼓励,同时对于那些在生产过程中存在严重的环境污染危害的企业,要严格予以查处,决不姑息。三是加大环保普法宣传,激励公众参与。政府以及环保部门要积极利用各种社会媒体资源开展多种形式的环保宣传活动,建立举报奖励制度,鼓励公众充分参与到抵制环境污染的活动中。当公众对重大环境污染事故做出举报, 提供重大线证据时,对其提供奖励,提高公众参与环境保护的积极性。 

　　结语 

　　环境执法是一项系统而复杂的工程,环境执法单靠环保一个部门的力量是远远不够的。因此,要破解环境执法困境,还需要从进一步完善环境执法体制机制,充分行使环境主管机构的执法职能、提高环境执法的公众参与度等多方面入手,加强政府的环境保护意识和责任,从多方面促进环境执法的顺利进行。  

　　(作者单位：江苏省句容市人民检察院) 

　　参考文献:  

　　[1]刘一婷、刘炜.关于我国环境执法困境问题的思考[J].知识经济,2013-6. 

　　[2]谷海霞.论环境保护行政执法困境的原因[J].边疆经济与文化,2013-12. 

　　[3]陈捷音.破解环境执法困境的思考[J].环境科学与管理,2007-2. 

　　[4]侯佳儒、王倩.突破环境执法困境 推进生态文明建设[J].环境经济,2013-1-2. 

　　[5]冯焯锋.我国环境监察执法的现实困境与对策思考[J].资源与环境,2016-1. 

　　[6]刘之杰.我国环境监察执法的现实困境与对策思考[J].环境保护,2014-20. 

　　[7]余光辉、陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2010-5. 

　　[8] 夏阳.基层环境监察执法工作中存在的问题及建议[J].现代农业科技,2016-7. 

　　湖南师范大学社会科学学报,2016-3. 

  本文关键词：环境执法，，由笔耕文化传播整理发布。