公益诉讼，从南平生态破坏案起步

  本文关键词：生态破坏，由笔耕文化传播整理发布。

　　本报记者 赵征南

　　“看到立案书的那一刻，我都不敢相信是真的。”在5月15日南平生态破坏案审理之前，福建省绿家园环境友好中心主任林英向记者道出了近年来的艰辛。

　　“不予立案”，是我国民间环境公益诉讼长期以来收到的最普遍回应。在现实面前，这起由南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心作为支持单位，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与被告谢某、倪某、郑某、李某、第三人南平市国土资源局延平分局、南平市延平区林业局的侵权责任纠纷案，被外界赋予了更多的意义——新《环保法》实施后民间公益诉讼第一案、破坏生态第一案、公益诉讼基金支持第一案，以及请求生态服务功能赔偿第一案。

　　在新《环保法》实施，以及立案登记制推行后，很多人欢欣鼓舞，认为潮水般的环境公益诉讼案件会喷涌而出。然而，这一猜想并未成为现实。林英介绍，从新《环保法》实施到现在，全国提起的民间环境公益诉讼还不到10起。原因究竟为何？“南平案”能为公益诉讼带来多大的积极影响？

　　带着这些问题，庭审前，记者前往南平，跟随原告团部分成员前往葫芦山山顶的恒兴采石场实地考察，并对涉案各方进行了采访。

　　原生演替，恢复需要数千年

　　葫芦山村地处福建省南平市东南，位于太平镇闽江北岸。从市区出发，沿着土黄色的闽江驾车向下游行进二十多公里，约半小时后即可抵达。

　　半路，记者曾见到“恒兴石材厂”五个字。那是一片破旧的厂房，房屋由石块和木棍堆起，石材荒废，装载车满是灰尘，一切都显示那里已经长时间无人问津。可它的占地面积并不大，似乎和“严重破坏生态”的指控扯不上关系。“那只是石材加工区，采石区还在遥远的山顶。”同行的原告团专家组成员、厦门大学环境与生态学教授李振基说，“今天是我第三次实地调查，希望山顶上不再有大型设备。”

　　由于连日暴雨，狭窄的路面异常松软，大家只能徒步攀爬。一路上，李振基给同行人恶补自然知识：“这里地处亚热带常绿阔叶林区域，生物多样性非常丰富，我们的目的地海拔有500米，那里的次生植被以松树林为主……看，这是甜槠，一种耐荫的阔叶乔木，过去在山顶上有很多，现在因为采石都没了……”

　　午后高温闷热的天气让人很快陷入疲惫。在海拔约320米处，一阵“愉悦”的冷风突然袭来，走近一看，是数十米高、成堆的白色石块，它们犹如一台天然的空调，从石隙中吐出源源不断的冷气。

　　与他人的喜悦不同，李振基满脸都是愁云。“下面都是原始森林的‘尸体’。”他将石块称为弃石。在开采的过程中，首先要把表层厚度在20厘米到1米不等的风化层除去，这部分废料就被顺着山坡往下随意堆，越积越多，会把沿坡的植被“碾压致死”。这一方面让此处失去了为闽江流域涵养水源、净化空气等生态服务功能，另一方面还增大了泥石流发生的风险。

　　从这里开始，越往上走山越陡，红土路逐渐出现了多条细长的沟壑。在山顶边缘，沿坡而上已沟壑遍布。“这就是水土流失最明显的痕迹。植被被破坏后，土壤固定不住，一有降水，土壤就会顺着水流下坡而逝。青山秃顶，太可怕了。”李振基说。

　　从山下往上看，青山秃顶还不明显；等到了山顶，才发现这是现实。别说绿色植被，就连泥土都很难找到，看到的只有白色的石块和锈迹斑斑的采石机械。

　　现场遗留下的，还有一道道凹坑，这是采石机切割的结果。“他们先砍树，砍完了除土，再削掉表面的风化岩体，才正式开始采石作业。采石时，利用采石机沿着东西方向和南北方向锯石，再从底部凿岩，一块长方形石料才能开采出来，开采过程还是挺艰苦的。”李振基说，现在，零散的喜阳松树已从周边有一点点泥土的台面长了出来。未来，慢慢会长出甜槠之类的耐荫植物，可能需要几百年至几千年才能恢复成为生物多样性丰富的常绿阔叶林。跟破坏的速度相比，实在太缓慢了。

　　植被恢复首先要覆土。土壤是两方面综合作用的结果：一是物理作用，即表层岩石因风吹日晒、热胀冷缩风化后而成；二是生物作用，在植物生长过程中，通过枯枝落叶返还成为土壤。“如果是原生演替，就是在一毛不拔的区域开始，这个过程非常之慢，哪怕一毫米厚的泥土都需要数百年的时间。如今葫芦山山顶处于次生演替的环境中，附近山体被绿树覆盖，周围的生物会对此处的覆土造成积极影响，大大加速了成土过程，要恢复为次生林，比预期快多了。”李振基说。

　　他蹲在地上，抚摸着黑色的土地，告诉记者：“看，这就是地衣，最低等的植物，它们最先出现在裸露的地面上。然后缓慢利用岩石表层瘠薄的养分，将自身的残骸转化为泥土，接下来就可以出现苔藓植物、蕨类植物……”他说，植被恢复最基本的要求是复绿，即从远处看土地被植被盖满，没有裸露的空地，因此，恢复松树林这种主导植被是复绿的主要任务，阔叶林只能期待慢慢恢复。

　　从山顶向四周望去，在绿树丛中，附近山体几处同样的白色斑块显得相当扎眼，对面的一处也是此案被告的“杰作”。为何恒兴要在山顶采石？“他们前期调查得知山顶的石材在打磨后会微微呈现出红色，可能作为‘南平红’花岗岩或什么石材销售，在市场上比较受欢迎，所以在山顶上开采。”李振基说，虽然山顶的石材有特点，但造成的破坏以及恢复难度远比山下大得多。

　　“就拿土来说，一方面运输客土，靠人力搬运肯定不行，要运用大型机械从外面运土，可大型车辆想从这种窄小泥泞的山间小路上山，难度非常大，肯定要先修路。另一方面，现在山顶周围已经出现了水土流失现象，未来一下雨，一刮风，土一形成就被侵蚀了，因此要在周围布置围护设施，保住土壤。”他说。

　　植被修复，究竟是谁的责任

　　李振基向记者透露了修复费用评估方法：“周边的树木什么树种，长了多少年，有多高，单位面积有多少株……根据这些因素推测被破坏地块原先的森林蓄积量，便可以计算生态破坏造成的损失，以及环境修复所需要的成本，包括运土的资金，栽种的资金等。”

　　但是，关于植被修复的问题依然在第二天的庭审中引发了巨大的争议。

　　5月15日上午8时30分，庭审正式开始，持续时间长达7小时。

　　“刑事处罚不代表免去企业所需承担的民事责任。”原告代理律师在出示包括刑事判决书在内的18份证据材料后，请求法院判令谢某、倪某、郑某、李某四被告在3个月内清除矿山采石处现存工棚、机械设备、石料和弃石，恢复原地破坏的28.33亩林地植被（山顶19.44亩、原塘口8.89亩）；如四被告不能按第一项请求3个月内恢复原地植被的，则赔偿生态环境修复费用110.19万元，由第三人用赔偿款组织恢复原地植被；判令四被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失134万元；判令四被告承担诉讼费。赔偿原告的评估费、律师费及差旅费。

　　已生效的刑事判决书显示：2008年7月，被告人谢某、倪某、郑某未经批准，从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，三被告人在未办理采矿许可延期手续和未取得占用林地许可证情况下，开采矿石并扩大塘口，将弃土和废石向山下倾倒，共造成19.44亩林地原有植被严重破坏。去年7月，延平区法院以非法占用农用地罪分别判处三被告人一年六个月至一年二个月不等的刑罚。11月，南平市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原判。

　　对于原告的诉求，被告方首先认为原告不符合“专门从事环境保护公益活动连续5年以上的社会组织”这一公益诉讼的主体资格，同时认为新《环保法》不应对过往问题进行追溯。接着，被告对“采矿行为构成破坏生态、损害环境的侵权行为”提出异议，认为自身并不存在侵权故意。这期间，被告内部还出现推卸责任的情况：被告谢某、倪某、郑某及其代理人认为，侵权责任是由于李某的过错导致，三被告不应承担责任；而李某坚持自己不存在故意破坏林地的行为。

　　对于共计200多万元的生态赔偿、修复等费用，四被告质疑这一数字毫无根据，认为评估方缺乏鉴定资质。评估方式存在严重问题。原告回应称：“《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》放开了损害评估鉴定必须由环保部指定机构进行的限制，明确规定可以委托具备资格的鉴定人进行。本案委托专业资质的专家，对生态损害的鉴定、评估是科学、专业的。”

　　本案第三人对修复费用评估并未发表异议，不过他们均认为，由于没有法律依据，政府行政部门不应承担修复责任。

　　第三人拒绝承担修复责任合法么？延平区林业局副局长吴良栋告诉记者：“之前原告和我们交流时我已经明确表明了态度，将林业局列为第三人缺乏法律依据。林业审批用地分为临时用地和永久用地，采石区过去属于永久用地，林地用途已改变为矿山，复垦的行政责任主体是国土部门。而且一般企业开矿时都会在国土部门预缴环境治理保证金，应该就用那些钱进行复垦。”

　　记者随后又前往南平市国土局延平分局，该局林副局长向记者出示了《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理方法》，上面写道，谁破坏谁恢复。“过去对于采矿过程的环保可能并不是很重视，保证金缴付制度未得到有效执行，现在让他们补缴即可。”他认为，作为土地资源的监管部门，对土地资源的开发利用、保护具有职责，但法律和行政法规并未赋予其“组织恢复原地植被”的职权。

　　靠山吃山，还是靠山养山

　　“‘组织恢复植被’、‘生态服务功能损失’本身就是新生事物，暂时没有实施细则，我们应该依据新《环保法》的精神，尽快找到最合适的应对方法。让相关行政部门组织修复只是一种尝试，未来还可能专门成立修复基金，我们只是希望通过这些个案，让违法企业的赔偿在社会监督下，有效用于恢复和保护当地的生态服务功能。”自然之友法律与政策部门负责人葛枫说，“如果这个案子能够胜诉，我们还会对当地其他开矿企业提起诉讼。”

　　即便这个案子胜诉，对其他企业也能赢得同样的结果么？在北京中咨律师事务所律师夏军看来很难，原因是该案先前有刑事判决，证据支持较为完善。此外，案件还得到了地方上的支持。其他案件有没有这样的“幸运”就难说了。

　　夏军希望民间社会组织能够继续努力，推动环境行政公益诉讼的发展。“污染不是一日发生的，背后往往存在政府部门监管不力的问题。”他说，“目前公益诉讼，只能告企业，而不能告政府，这需要在立法上加以重视。”

　　其实，早在2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中就指出：“研究建立环境行政公诉制度。”目前，贵州等地也出现了由人民检察院提起的环境行政公益诉讼。“但这只是在地方性法规支持下的个案，在全国很难推广。最大的障碍是行政诉讼法中没有公益诉讼的规定，民诉法已经有了，希望行政诉讼法也能尽快加上去。”葛枫告诉记者。

　　如果说环境民事公益诉讼追究的是企业责任，环境行政公益诉讼追究的就是监管部门责任。企业、政府管住了，环保工作就能顺利推进了么？

　　记者在葫芦山村采访时发现，该村最主要的产业就两个：林业和采石业。也难怪，木材和石材是当地最丰富的资源。全村有林地37800亩，木材蓄积量120000多立方米，每年林木出材量1500多立方米，南平市国有林场便在此处；同时，涉足村里石材加工行业的就业人员近300人。

　　在村书记老邱的家门口，捆着十多根新砍的树干。他告诉记者，在村民们看来，村庄周围的采石场由于有深山阻隔，作业声音并不会对日常生活造成太大干扰，所以也没人会制止采石作业。

　　“当年我们还可以坐在路口，看到运石材下山的车辆，就按一立方石材收一毛钱的标准收费，企业也挺配合。后来修高铁，关了几个采石场，这部分收入就没了。”他说，“对村子来说，这确实是一笔可观的收入。”

　　那么多弃石堆在山脚下，如果无人清理，那么环境得遭受多大的破坏啊？“这么一说，确实，他们把山顶挖掉一大块，又在山脚下堆了一堆，破坏了很多森林。可我觉得企业未必出得起修复所需的费用。政府愿意出这个钱么？我看也不会。总不能让我们这些村民来出吧？出不起。”老邱说，“直接清理了多可惜。实在没人管就慢慢利用，总有人要盖房子，我们得把这些没用的石头利用起来，对吧？”

　　如今，离开葫芦山村的年轻人很少回来，留下来的似乎更坚定了“靠山吃山”的传统生活方式。如果放任这“靠山吃山”的方式，山总会被削平，树早晚被砍光。在那一天到来之前，引导山民从“靠山吃山”，到“靠山养山”，或许是我们在发展中必须解决的一大难题。

　　专家访谈 万事开头不畏难

　　庭审结束后，记者在南平采访了中国政法大学污染受害者援助中心诉讼部部长、著名环境公益律师刘湘。在他看来，作为治疗“违法成本低”等中国环保痼疾的良药，尽管环境公益诉讼在目前面临环保组织专业能力不足、法律多有空白等一系列难题，但草根环保组织还是应当勇于诉讼，不断地推动环境司法向前推进。

　　文汇报：环境公益诉讼如何定义？它和环境私益诉讼有何区别和联系？

　　刘湘：当环境污染事件影响到公共利益，且原告不属于利益损害方，赔偿金并非给予受害者时，原告可向国家司法机关提起环境公益诉讼。

　　公益诉讼跟私益诉讼最明显的区别在于两点：从原告主体来说，前者跟案件没有直接利益关系，而后者有；从目的上看，前者为了公共利益，后者为了个体利益。根据司法解释，环境公益诉讼认定的事实和证据，也可以用于因在本案中环境及生态损害而受到影响的个人或群体，可以有效推动环境私益诉讼的进展。

　　文汇报：请您介绍一下我国环境公益诉讼的发展之路。

　　刘湘：广义上的环境公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。从这个意义上讲，我国的环境公益诉讼案件在上世纪90年代中后期就已经出现，当时原告主体主要包括政府部门中的海洋部门、司法机关中的人民检察院，民间环保组织的提起应该是2009年前后，主要是半官方社会组织中的中华环保联合会。

　　而近段时间以来人们经常谈论的是民间环保组织的环境公益诉讼，这类案件的原告主体包括草根的社会组织。在云南当地地方性法规或政策的支持下，2011年10月，自然之友等作为原告提起的“云南曲靖铬渣污染案”成功立案，被称为草根民间环保组织提起的环境公益诉讼第一案。今年元旦，“南平案”被南平市中级人民法院受理，这是新《环保法》明确诉讼主体后的第一起民间环境公益诉讼案件。

　　文汇报：环境公益诉讼有哪些意义？

　　刘湘：通过公益诉讼可以加快生态修复、促进司法的公平正义，还可以引导社会建立环保公益基金，但目前最主要的作用还是对违法企业进行警示。

　　新环保法生效前，污染事件屡禁不止和违法成本过低有关。之前对大部分环境污染事件的处理是通过行政手段，这里存在规定“软”，即法律责任条款弹性大；权力“小”，即缺乏行政强制权力；手段“弱”，即罚款为主要手段等问题，导致环境损害难查处、难执行、难到位，处罚不力。只有很少一部分事件会进入司法程序，其中大多还停留在“只要求赔付污染损害”阶段，并没有落实到耗钱耗时的消除污染和环境恢复上去。此外，无论是行政罚款，还是刑事罚金，一般被纳入财政，不会全部投入到生态恢复中，而且，处罚大多低于实际违法成本。

　　上述原因导致守法成本高、违法成本低，不少企业宁愿受罚也不愿守法。面对此起彼伏的环境违法，环境公益诉讼可以由环保组织追究责任方恢复原状或高额的经济补偿，显著提高违法成本，在政府执法监管不到的领域，，弥补执法的不足，是监督和遏制环境违法行为的杀手锏。

　　文汇报：目前，推进环境公益诉讼有哪些有利条件？

　　刘湘：总体来说环境公益诉讼的司法环境是越来越好的。近年来国家对环保越来越重视，贵州、江苏等地的环保法庭如雨后春笋般出现。在立法上，新《民诉法》首次加入环境公益诉讼的有关条款后，今年元旦施行的新《环保法》是我国第一部确立了环境公益诉讼制度的环境保护基本法。它和相关的司法解释不仅提及了对于环境污染可以提起公益诉讼，而且还把生态破坏纳入其中，并明确了诉讼主体，是社会组织提起环境公益诉讼重要的制度性保障。

　　文汇报：有人说，中国环境公益诉讼面临“民间环保组织专业能力有限”、“高昂的诉讼成本”、“立案受理难、证据收集难、判决执行难”等问题，您认为事实果真如此吗？除此之外，还有哪些因素制约？

　　刘湘：诉讼成本、证据收集难度，这些要具体案件具体分析。诉讼成本高达数百万上千万的案件会有，但万元左右的也会有；大气污染、水污染的破坏和损失难以评估，但林木盗伐案件中的证据却很好找。立案难度和各地重视程度密切相关。目前各地的重视是不平衡的，做得比较好的例如贵阳、无锡、昆明等地早就确定社会组织可以提起诉讼，从而为公众通过司法途径监督环境违法行为提供了诉讼程序保障。判决执行难度则和企业的履行能力密切相关。

　　民间环保组织专业能力有限是客观存在的，部分组织的资金筹集、评估鉴定能力有限，加之人力、物力、财力等方面均有不足。根据统计，全国有资格做公益诉讼的民间组织并不是很多，而这其中很多机构的主要精力在污染治理、环保宣传上，并非环境诉讼，有资格、又有组织诉讼能力的组织很少。

　　除了民间组织自身能力，最主要的困难还包括法律空白较多。比如在南平案中，第三方评估机构如何选？植被修复谁来组织？没有钱修复该怎么办？正因为有这些空白，即便将来法院判决，还是会有很多争议。

　　文汇报：未来，国家、社会分别应对公益诉讼提供哪些支持?

　　刘湘：在国家层面，应提倡鼓励，因为它有利于国家的环境执法。同时，国家在立法上应加快推进公益诉讼的相关配套规定，社会需在资金力量和技术力量两方面提供支持。在技术支持方面，希望更多的环境生态学、医学等专家参与到公益诉讼中。

　　除此之外，不能忽视民间环保组织自身的努力。现在不少环保组织被眼前的困难吓倒了，不敢诉，今后应改变这样的认识。只有坚持提起诉讼，才能推动环境司法的进步，环境公益诉讼才会迎来真正的春天。

[责任编辑: 郭士玉 ]

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