如何发挥环境规制作用？

  本文关键词：环境规制，由笔耕文化传播整理发布。

    孙久文赵霄伟

    环境规制是指以环境保护为目的而制订实施的各项政策与措施的总和。与发达国家相比，我国环境规制政策工具的运用略显滞后。不同地区对不同类型的环境规制的认可程度各不相同。

    根据有关调查报告数据显示，从全国来看，政府应该通过加大环境保护投入力度来提高环境规制强度，这种观念已受到广泛的认可。但对于一些企业来说，更愿意接受设定较为传统环境规制工具手段的污染排放限额的方法。而能够接受政府开征环境税、理顺资源价格等市场型环境规制工具的企业大约有40％。其他环境规制的认可程度还不高。

    从地区分布来看，各地区对政府加大环保技术研发、设定污染排放限额等命令——控制型环境规制工具的接受度较高。其中珠三角、长三角、环渤海地区企业接受比例明显偏高，西部地区更愿意接受设定污染排放限额的传统环境规制工具。越是经济发达地区、市场化程度较高的地区，对环境规制的政策工具选择上越倾向于以市场型和自愿型环境规制工具。而越是经济发展落后、市场化程度较低的地区，更容易倾向于传统型环境规制工具。

    由此可见，环境规制的政策工具的使用，经历了标准控制——排污收费——环境标志这一系列环境政策的发展阶段。政府职能的变化，使之由环境政策的推动者转变为环境政策的引导者和推动者，企业则由环境政策的被动接受者逐步转变为环境政策的主动参与者。

    如何完善环境规制，优化区域经济发展，笔者有以下几方面建议:

    推进科学的环保政绩考核体制。落实科学发展观，构建和谐社会，就要求各级领导干部树立可持续发展观念和环境保护意识。考核官员的环境责任已经成为区域经济管理的重要手段。以GDP为核心的政绩考核，不利于区域的环境保护，阻碍地区优势的发挥和区域经济发展的转型。因此，要推进地区行政官员政绩考核体制的改革，不再以GDP为唯一的考核指标，而是建立具有综合指标的考核体系。要突出环境保护绩效在区域经济发展中的地位，将节能减排绩效考核作为对地方政府官员选拔任用的重要考评指标，以此促进节能减排等约束性目标的实现，并在考核的具体环节上将环保绩效评估具体化。

    加强环境法制化管理和公众对环境保护的参与。截至目前，我国颁布了很多环境保护法律和规章制度，已经形成较为完备的环境管理体系。但是，随着工业化与城镇化的不断深入推进，环境法规的作用对象和适用范围均有所改变，这种变化对现行环境保护法律和法规提出了与时俱进的具体要求。为适应新的发展阶段，应完善现有环境法律法规中各行政机关执法的具体范围，防止环境法规执行过程中权利边界模糊带来的行政冲突和消耗，加强部门间的协同和合作。在环境影响评价法上，要加强司法权在环境影响评价中的地位，积极鼓励公众参与环境保护，有效发挥NGO作用，推行行政公务公开行政执法的法律依据、执法程序、执法结果等一律向社会公布，保障公众的环境知情权。对涉及公众环境权益的政策出台和重大建设项目的环境影响评价，要听取公众的意见。适时调整和完善环境法规标准，健全绿色认证、环境标准等产品规范，保护先进生产能力，淘汰落后生产能力。

    大力推行环境税制度。在全球大力倡导低碳经济的大背景下，随着经合组织(OECD)国家的大力推行，环境税已经成为这些国家政府的主要税种之一，对引导资源合理配置，调整经济结构起到至关重要作用。建议环境税制度应与现有税费体制融合，参照能源增值税、特殊能源税制度，逐步提高对传统的高污染高排放行业的税率，合理调整能源价格中的税款比例，达到节能减排的目的。增加对使用可再生能源的税收优惠，使征收与使用、惩罚与鼓励有机结合，使这项税收的制度安排尽可能完善。要根据经济发展情况实行地区差别性税率，中心城市和沿海地区经济发展水平较高，环境税的征收就应当有较高的标准。同时需要配套相应的税收返还机制，以鼓励企业将更多的资金投入到环保当中去。中西部资源依赖型地区在环境税征收的初期阶段可以设立较低的税率，但需要有逐年提升的制度安排，配以政府财政补贴机制相结合。此外，可参照欧美国家实践经验，建立相应的污染治理和环境保护专项基金，通过专项基金的使用强化环境治理的物质基础。

    实施地区差异化的环境规制政策。由于地区经济发展不平衡性的影响，环境问题具有区域性和跨区域性的特点。与我国区域经济发展水平呈现出的“东高西低”的格局相对应，环境污染却呈现出“东低西高”格局，采取差异化环境规制的政策工具手段势在必行。在经济发展水平较高的地区，或者城市规模较大的地区，应加大实施环境保护的力度，加大企业清洁型技术推广力度，加快产业结构调整与升级。更多地实施市场化的环境规制，多鼓励地方政府和企业通过自愿减排而获得更多的政策性优惠。对于中西部后发地区或者城市规模较小的地区，更多地实施政府的强制性政策规制，防止高污染行业的过度集中，，同时也应有更多的政府政策性的环保资金的投入。另外，由于跨区域的环境和生态问题越来越严重，而规制不健全、管理机制缺失，使环境和生态纠纷时有发生，建立跨区域的环境规制政策已经成为当务之急。应打破现有行政区划的限制，建立跨地区环境保护合作组织，建立起具有规划权和调控权的跨区域的环境与生态管理机构，处理解决地方政府无法解决的跨界环境与生态问题。

    作者单位:中国人民大学经济学院

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