论生态文明建设法律保障体系的构建

发布时间：2016-07-09 00:00

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论生态文明建设法律保障体系的构建

产、煤炭、海域等资源保护的法律。然而，，由于这些法律不是在明确的生态文明理念的指导下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一体性的规制系统，条块分割、左右掣肘、上下脱节，立法不全，执法不严、监督不力，导致我国的生态环境持续恶化。要下决心扭转这种状况，就必须根据生态文明的理念和现实的需要，创新法律保障体系、原则、制度和措施，为生态文明建设提供有力的法律保障。

二、我国生态文明建设法律保障体系的现状及问题

建立法治国家的道路。有自党的十一届三中全会以来，我国走向了一条改革开放、

关环境保护的立法作为生态文明建设法律保障体系的一个重要组成部分，在过去35年中得到了长足的发展，成为各部门法中发展最快的法律部门。除了1979年9月制定颁

《中华人民共和国环境保护法》布后经两次修订的这部综合性的环境保护立法外，各方

面的立法已形成了一个相对完整的环境法律体系。具体表现在：

第一，污染防治的立法涵盖面日益拓展。污染防治法是环境保护法中非常重要的一个组成部分，它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制，达到保护生活环境和生态环境，进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前，我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛，包括了大气、水、海洋、噪声、放射性、固体废物等污染的防治法律、法规，同时还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。

第二，资源保护的立法得到全面发展。自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴，但是，这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大，自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前，我国已制定有森林、草原、渔业、矿产、土地、海域、水、煤炭等自然资源开发利用的法律、法规。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中，这些资源立法大多进行了修订，修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状，这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征，成为环境法的一个有机组成部分。

第三，生态保护的立法正趋于健全。一般认为，生态保护立法所确立的保护对象，应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此，我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面，主要内容涉及到地域环境保护（如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等）和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展，陆续颁布了《野生动物

《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护、保护法》及其两个实施条例

》、、《水土保持法》《野生植物保护条例》、《植物新品种保护条例》、区条例及其实施条例

《农业转基因生物安全管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》、《风景名胜

中国法学2014年第3期

》、《濒危野生动植物进出口管理条例》区条例法规。等法律、

第四，特别方面立法得到加强。除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外，也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律，既具有一定的综合性，又具有一定的特殊性，他们不同于综合性的环境保护法，也不同于对某一环境要素进行保护的法

、《建设项目环境保护管理条例》、《清洁生产促：《环境影响评价法》律。这些立法包括

》》、《可再生能源法、《循环经济促进法》、《中国人民解放军环境保护条例》、《中国进法

，人民解放军环境影响评价条例》等等。

。除了上述专门的环境立法外，“绿化”我国还有近年来，第五，其他相关立法得到

一些其他的立法开始规定环境保护的内容。1997年的《中华人民共和国刑法》专列一

“破坏环境资源保护罪”，。《乡镇企业节规定了并在其他章节规定了环境监管失职罪

，《农业法》法》有多条规定涉及到环境和资源保护也专设一章“农业资源与农业环境保

瑥瑏2007。，“发展农业必须合理利用资源，年3月16日颁护”规定保护和改善生态环境”

《中华人民共和国物权法》，“物”布的没有采用传统的的概念，突破了“有体物”的范畴，将空间权、资源利用权规定为物权类型，将其纳入物权法的调整范围，特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电

瑦瑏。2009年12月26日颁布的《中华人民共和国侵权责任法》专磁波辐射等有害物质”

“环境污染侵权责任”，设一章对环境污染侵权责任的构成、因果关系的认定、举证责任、多人侵权责任的分配等作出了不同于普通侵权责任的规定，体现了环境侵权责任强化

瑧瑏而且相关立法的绿化还有进一步加强的趋势。的趋势。

我国上述环境保护法律体系的构建虽然为我国的环境保护提供了相当的法律保

GDP增长70多倍的情况下，障，在我国30多年的高速经济发展、生态环境没有毁灭性

的崩溃、以人均期望寿命为主要标志的国民健康指标仍不断提高。然而，也毋庸讳言，我国的环境状况30多年来一直呈恶化趋势，大气和水体主要污染物的排放总量远超环境容量，酸雨面积不断扩大，灰霾遮蔽半个中国；江河湖海污染，使得一些地方守着大河

瑨，瑏使得一些地方的居民守着稻田没米没水喝；全国土壤污染物总的超标率超过16%

沙尘天气增多，一些动植物灭绝或者濒于灭绝。这种吃；生态破坏使得水土严重流失，

情况的出现，虽然不能完全归因于法治，甚至主要不是立法的原因，但如果有一套完备的在生态文明理念指导下制定的严密、科学、高效的法律保障体系，无疑对环境的保护和改善会起到促进作用，对环境状况的恶化会起到阻遏作用。反思我国现有生态文明建设保障的立法，主要存在下列问题：

瑏瑥

瑦瑏

瑧瑏

瑨瑏《中华人民共和国农业法》见第54条。《中华人民共和国物权法》见第90条。：《扩张与强化：环境侵权责任的综合适用》，《中国社会科学》2014年第3期。参见张新宝、庄超载：《全国土壤污染状况调查公报》（2014年4月17日），环境保护部、国土资源部第1页，载http：//www．mlr．gov．cn/

xwdt/jrxw/201404/t20140417_1312998．htm，最后访问日期：2014年4月19日。

论生态文明建设法律保障体系的构建

（一）未能从生态系统整体性的理念出发构建环境保护的基本法

生态系统的整体性，要求保护生态系统的立法必须有一个对相关社会关系进行综

《环境保护法》合调整的法律。我国的虽然一直被学界称为环境保护的基本法，但无论

从其制定程序还是其内容以及其在整个法律体系的地位来看，都无法认定其是一部环境保护的基本法。首先，从制定的程序来看，根据《立法法》的规定，只有全国人民代表

瑏瑩，《，而环境保护法》无论是制定还是修订，都是由大会制定的法律才能够称为基本法

全国人民代表大会常务委员会通过的，它与其它污染防治、资源保护的法律，在制定和通过的程序方面，没有任何区别，对其它单行的立法也难以起到统摄作用。其次，从其内容来看，如果作为一部基本法，应当将污染防治、资源开发利用和生态保护一视同仁，

《环境保护法》，但从现行的的内容来看，虽然其中有一章“保护和改善环境”但其条文

非常空洞，缺乏具体的制度和措施，对违反规定者也没有规定法律责任，在实际上是把

，《环境保护法》资源和生态保护虚化起来了实际上成了一部污染防治的牵头法。最后，

从法律部门的分类来说，也是将污染防治和资源与生态保护相割裂的。最典型的就是全国人大在2011年3月宣布已经建成的中国特色法律体系当中，环境与资源保护的法律不仅没有成为独立的法律部门，反而被进一步肢解，污染防治法被划入了行政法，有关资源和生态保护的法律被划入了经济法。这种割裂，反映的思维和理念是没有把生态环境作为一个整体来看待，而是把各环境要素分别对待，污染防治与生态保护可以分别存在。这种认识和做法非常不利于对生态环境的综合与系统地保护。

（二）未能根据生态系统物物相关律的要求构筑完整的生态文明保障法律体系生态系统的物物相关律揭示了生态系统的各个组成部分之间存在着相互联系、相互制约、彼此依存的关系，改变其中的一个部分，必然会对其它部分产生直接或间接的影响，这一规律不仅影响到对各环境要素的保护，而且也直接关系到污染防治与资源开发利用和生态保护之间、化学物质和放射性物质等的生产和使用与人体健康和生态保护之间复杂关系的调整。这就需要构筑起一个包含污染防治、资源开发、生态保护紧密联系的法律保障系统，而现有的各方面立法却是割裂的、分散的、脱节的。水资源管理与水污染防治不仅有不同的立法，而且分属不同的部门管理，管水质的不管水量，管水量的无权管水质；陆生野生动物与水生野生动物也是有不同的立法，同一个两栖动物，在水里和在岸上，可以由不同的部门来管理；同一种野生植物，长在林地里和长在草原上或其他土地上，也是由不同的部门来管理；同是湿地，却要有七八个部门进行不同的管理。这样建立起来的法律体系必然是七零八落的。尽管学者们在研究时，会把各种不同的立法拉在一起组成一个比较完整的法律体系，但在实践中，山水林田湖和污染防治、有毒有害物质的管理立法都各自属于不同的体系，无法构成一个系统完整的生态文明保障法律体系。

瑏瑩《中华人民共和国立法法》参见第7条第2款。

中国法学2014年第3期

（三）未能根据良性持续理念对环境立法基本原则进行适时调整

当前与生态文明建设的良性持续理念可以指导正确地解决环境保护与经济发展、

长远、当代人与后代人的关系。我国三十多年来在环境立法中一直贯彻的是协调发展

瑠瑐就协调发展原则原则，以防为主、防治结合原则，谁污染谁治理、谁开发谁保护原则。

来说，愿望是好的，考虑了过去我国一大二穷的现实，但实际的结果是，环境保护永远协调不过经济发展，最后仍然走的是经济优先，先污染后治理这样一条发达国家走过的老路。如果说在30多年前中国经济还特别落后、温饱问题没有解决的情况下实行这一原则还有其合理性的话，那么在中国GDP总量跃居全球第二，人均GDP也超过5000美元的情况下还坚持环境保护与经济社会发展相协调或者经济社会发展与环境保护相协调的原则，则着实不合时宜了。就预防为主、防治结合原则来说，本来应当强调的是预防，但在实际上，防治结合为末端治理留下了缺口，使得预防经常落空，治理也难以投入。“谁污染谁治理”，就原则来说，其本来来自于国外的“污染者付费原则”但随着时代的发展，如果仅仅是治理，已经难以解决环境污染和生态破坏问题。有的是企业最后倒闭，无钱治理；有的是环境污染和破坏，根本无法治理和恢复。在这种情况下，就必须有一种新的原则和机制加以代替。所以，为了保障生态文明建设需要对环境法的基本原则进行更新，发展和增加新的基本原则，并根据这些原则，创立保证原则实现的法律制度。2014年4月24日新修订的《环境保护法》已经作出了一些改变，明确提出了“保护

、“损害担责””原则，可以说是向真正的生态文明立法迈进了一大步，但要在各立优先

法中加以贯彻，还要有一个相当长的过程。

（四）未能按照生态系统综合管理的方法构建起系统的法律制度之网

integratedecosystemmanagement），是指管理自然资源和自综合生态系统管理（IEM，

然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，综合协调环境侵权责任与相关行政法

瑡，瑐从而解决资源利用、生律责任及刑事法律责任之间的关系并适用各种侵权责任方式

态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，

瑐瑢这一方法是目前世界各国环境资源管理实践中卓有成效实现人与自然的和谐共处。

的管理方法。按照这一方法进行生态文明建设立法，就需要综合运用社会的、经济的、行政的、法律的各种手段，并且要考虑各种环境要素相互联系性，建立起相互协调一致和衔接的管理制度，构成一个法律制度之网。然而，我国目前的环境立法，污染防治立瑐瑠

瑡瑐

瑢瑐“环境民主原则”“公众参与原则”当然在教科书或学术著作中也有提或的，但在实际的立法中，除了近年来开始有所体现外，在21世纪前的立法并没有多少法律规定。前引瑧，瑏张新宝、庄超文。：《环境法调整对象研究》，：《环境法学研究》，蔡守秋载周珂主编中国人民大学出版社2008年版，第36页。42

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