烟台城市规划区规划研究

  本文关键词：城市规划学刊，由笔耕文化传播整理发布。

提要根据对新旧两版《城市规划编制办法》的对比．阐述了总体规划阶段城市规划区规划应解决的主要问题．建立了城市规划区规划的工作框架。并结合烟台市城市总体规划的实践．提出了加强环境容量研究、落实空间管制要求、明确村镇与居民点布局、落实重大设施等措施，希望能解决新形势下城市规划区规划的若干基本问题。

关键词《城市规划编制办法》城市规划区规划城乡统筹烟台市中图分类号ＴＵ９８４

文献标识码Ａ

文章编号１０００一３３６３（２００７）０２—０１０９一０４作者简介

裴新生，上海同济城市规划设计研究院，注

册规划师，瞻ｈｙ＠１６３．ｃｏｍ

王骏，同济大学建筑与城市规划学院，博

士

　２００７年第２期总第１６８期囊岛书删学列烟台城市规划区规划研究裴新生王骏ＴｈｅＳｔｕｄｙＯｎｔｈｅＰｌａｎｎｉｎｇＯｆｔｈｅＰＩａｎｎｅｄＡｒｅａＯｆＹａｎｔａｉＣｉｔｙＰＥＩＸｉｎｓｈｅｎｇ，ＷＡＮＧＪｕｎＡｂｓｔｒａｃｔ：ＢａｓｅｄｏｎｍｅｃｏｍｐａＩｉｓｏｎｂｅ觚ｅｅｎｍｅｐａｓｔａｎｄｔｌｌｅｌａｔｅｓｔ＜Ｐｌａｎ＿ｍａｋｉｎｇＲｅｇＬｌｌａｔｉｏｎｓ＞，ｍｅｐａｐｅｒｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｍｅｒｒ屿ｏｒｉｓｓｕｅｓｔｏｂｅｓｏｌｖｅｄｉｎｍｅｐｌａｒｕｌｉｎｇｏｆｕｒｂａｎｐｌａｌｌＩｌｅｄａｒｅａｏｆｕｒｂａｎｍａｓｔｅｒｐｌａｎａｎｄｍｅｗｏｒｋｉｎｇ劬ｍｅｗｏｒｋｆｏｒｔｈｅｐｌａｎｎｉｌｌｇｏｆｕｆｂａｎｐｌ锄ｅｄａｒｅａ．ＢａｓｅｄｏｎｔｈｅｐｍｃｔｉｃｅｏｆｔｌｌｅｍａｓｔｅｒｐｌａｎｏｆＹａｎｔａｉＣｉｔｙ，ｔｈｅｐａｐｅｒｐｒｏｐｏｓｅｓｂａｓｉｃｉｓｓｕｅｓｏｆｃｏｎｔｅｍｐｏｍｒｙｐｌａ衄ｉｎｇｏｆｕｒｂａｎｐｌａ衄ｅｄａｒｅａｓｕｃｈａｓｍｅｓｔｌｌｄｙｏｆｅｎｖｉｒｏ衄ｅｎｔｃａｐａｃｉ够，ｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｓｐａｔｉａｌｃｏｎ－仃ｏｌ，ｔｈｅｐｌａＩｌｌｌｉｎｇｏｆｖｉｌｌａｇｅｓａｎｄｃｏｕｎ仃ｙｓｉｄｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔｓａｎｄｔｈｅｃｏｎｓｍＪｃｔｉｏｎｏｆｉｍ－ｐｏｒｔａｌ】ｔｉｎ纳ｓｔｒＩｌｃｔｕｒｅ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：＜Ｐ１ａＩｌ－ｍａｋｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ＞，，ｔｌｌｅｐｌａｌｌｎｉｎｇｏｆｕ】．ｂａｎｐｌａＩｌＩｌｅｄａｒｅａ，ｍｅｃｏ－ｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｏｆｕ】『ｂａｎａｒｅａａｎｄｃｏｕｎｔｒｙ，ＹａｎｔａｉＣｉ田１加强城市规划区规划的重要意义１．１以往城市规划区规划中存在的问题《城市规划法》规定，城市规划区是指“城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要控制的区域”。以往划定城市规划区，是从便于城市建设和规划管理的角度考虑，但对城乡统筹、空间管制、村镇发展、城建用地划分等内容，没有明确的交待。如：１．１．１以前的总规中，城市规划区规划是工作内容之一，但仅是划定城市规划区及郊区规划，不是一个独立的规划层次，缺乏相应的工作内容和深度的要求。１．１．２市域规划范围广、工作量大，一般只提出城乡统筹发展的指导原则和建议，缺乏具体的、有针对性的规划措施，而城市规划区的规划也没有进行细化和落实。１．１．３以往的城市规划区规划缺乏强制性内容和空间管制的要求，如水资源、风景名胜区、生态敏感区、基本农田等，都对中心城区发展起重要的制约和保障作用。１．１．４以往的城市规划区规划缺乏对村镇的发展与控制，缺乏有效的指导。１．２新《城市规划编制办法》的要求随着新的《城市规划编制办法》的实施，总规更加突出了区域统筹和城乡统筹的理念，要求加强城市规划区的规划内容。可见，加强对城市规划区的规划，是一项重要的工作内容。新的《城市规划编制办法》第三十一条明确要求“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施；确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准；安排建设用地、农业１０９

裴新生王骏烟台城市规划区规划研究

表１新旧《城市规划编制办法》关于城市规划区的内容对比１９９１年《城市规划编制办法》

２００６年《城市规划编制办法》

总体体现了较强的城乡二元特点，“重城

思路轻乡”

强调区域统筹和城乡统筹

规划区市域城镇体系规划中划定城市规划区．并强调

范围划中心城区规划中划定城市规划区范围

“城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范定

围内”

研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模．划定建设用地范围

确定城市建设与发展用地的空间布确定建设用地的空间布局．提出土地使用强度局、功能分区

管制区划和相应的控制指标

“禁建区、限建区、适建区、已建区”四区划定．制定空间管制措施

综合协调市区与近郊区村庄、集镇的规划区确定村镇发展与控制的原则和措施：确定需要各项建设．统筹安排近郊区村庄、集规划内发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇镇的居住用地、公共服务设施、乡镇容

建设控制标准企业、基础设施和菜地、园地、牧草

地、副食品基地．划定需要保留和控安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用

制的绿色空间

地强制性内容：基本农田保护区、风景名胜区、

无强制性内容．偏重对建设开发的指湿地、水源保护区等生态敏感区、地下矿产资导作用，对人文和自然资源保护强调源分布地区、城市建设用地、城市基础设施和不足

公共服务设施、城市历史文化遗产保护、生态环境保护与建设目标、城市防灾工程等

用地、生态用地和其它用地：研究中心１．２－３城市规划区与中心城区的发展关城区空间增长边界，确定建设用地规系密切，新编制办法提出落实城乡统模，划定建设用地范围等”。以上条款筹、加强空间管制、明确城乡建设布局虽属中心城区的规划内容，但笔者认为等。必须在城市规划区范围内解决。

应是城市规划区的工作内容更加贴切。闵希莹也指出第三十一条的“中心城２

城市规划区规划的工作框架

区”提法值得商榷．可以理解为“规划与主要内容

城市建设用地加上近郊区”⑦。因为以上规划内容如果仅局限于中心城区层面２．１工作框架

是无法完成的，也无法体现城乡统筹、根据杨保军对新版编制办法的解协调发展的原则．需要从更大的城市规析，

“城市规划的角色定位是政府调控

划区范围加以解决。

城市空间资源、指导城乡发展与建设、对比分析新旧《城市规划编制办维护社会公平、保障公共安全和公众利法》（表１），可以得出以下认识：益的重要公共政策之一”③。可见．这１．２．１在总规阶段．城市规划区规划是些都是总规的重要内容。同样，城市规

一个重要的工作层次．有相应的规划内划区也要突出调控资源——实行资源环容和深度的要求。

境统筹、贯彻城乡统筹战略——实行城

１．２．２新编制办法虽然强调从局限于城乡布局统筹、维护公共安全和公众利

市规划区，转向更加突出强调区域统筹益——实行重大设施统筹（图１）。

和全市域的城乡统筹的概念，但决不应该淡化城市规划区的规划内容。

２．２主要内容

１１０

根据以上工作框图的要求．烟台城市规划区规划的主要工作内容包括：、２．２．１资源环境统筹

烟台水资源严重匮乏，年人均占有水资源量为４３４ｍ３．仅为全国人均的１，

５。土地资源稀缺，使用效率不高，浪费较严重。规划区规划中要重点加强对资源环境的统筹，对生态环境和资源予以保护，加强环境容量研究，落实空间管制措施，划分禁建区、限建区、适建区和已建区．安排建设用地、农业用地、生态用地和其他用地．为城市建设及村镇、农村居民点的布局提供依据。２＿２．２城乡布局统筹

烟台城市规划区范围较大，城乡统筹的原则和规划理念需要在物质空间上进行具体落实。以环境容量研究和生态环境与资源保护为前提，合理确定城市发展规模和增长边界，划定建设用地范围，对村镇发展进行控制，确定村镇建设控制标准和村镇布局。确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，引导城乡协调有序发展。２１２．３重大设施统筹

从建设和谐社会、建立资源节约型社会的角度出发．对烟台城市规划区内的区域性重大基础设施、关乎公共安全和公众利益的设施进行规划统筹．实现资源的节约利用与共享，实现城乡的和

谐发展。重大设施统筹主要包括交通网络建设、重大市政基础设施布局、综合防灾设施、社会服务设施等。

３

规划对策

按照新编制办法的要求．对加强烟台城市规划区规划提出以下措施。

３．１

加强环境容量研究。强调资源调

控

在烟台的总规中。强调了对市域层面和规划区层面的环境容量研究分析，其中水资源和土地资源分析是重点。３．１．１水资源平衡

水资源的匮乏．是制约烟台城市发

２００７年第２期总第１６８期囊酶市删学列

图１城市规划区规划工作框图

表２烟台城市规划区水资源第一次供需平衡计算表（万ｍ３／年）

水平需水量可供水量余缺水量缺水率％芷５０％７５％９５％５０％７５％９５％５０％７５％９５％５０％７５％９５％２０１０３９２３０３９８４７３９８４７３９２８１３４１６ｌ２４９４７５ｌ一５６８６一１４９０００．１３一１４—３７２０２０４４７４９４５３４６４５３４６３９２８１３４１６１２４９４７—５４６８—１１１８５—２０３９９—１２—２５—４５展的重要因素之一。对市域和规划区的利用率是极低的。随着农村人口将向城水资源都进行了分析预测，其中规划区市转移．同时根据建设社会主义新农村的第一次供需平衡计算显示缺水２０３９９的要求．提高土地使用集约化程度。将万ｍ３／年（表２）。农村人均建设用地指标减为１２０ｍ２，人，

规划通过新建水利工程、提高工业是可能的（表３）。同时加强对非耕地、用水重复率、加强污水回用、节水措未利用土地的使用和置换，可以在基本施、雨洪利用、海水淡化、海产品加工不占用耕地的基础上（根据表３，仅占以及近海发电厂的冷却用水、跨流域调用耕地４０ｈｍｚ），达到城市规划区土地使水等措施。加强对水资源的节约利用。用的占补平衡。

经过二次平衡计算，烟台城市规划区的３．２将空间管制做细做实。强调规划水资源基本能保证未来中心城区２３０万的强制性和可操作性

人的发展规模。为城市规模的预测提供烟台市总规对规划区专门做了空间了充分的依据（图２）。管制规划。以资源与环境分布、建设用３．１．２土地资源平衡地条件评定等为基础，划分禁建区、限

根据城市规模预测．２０２０年中心城建区、适建区和已建区，安排建设用区人口规模将达到２３０万人，建设用地地、农业用地、生态用地和其他用地。规模为２５５ｋｍ２，但国土部门预计能够划定中心城区的空间增长边界，并制定“提供”的土地指标仅有２３０ｋｍ２，土地相应的空间管制措施。重点是加强对城资源供需无法平衡⑤。市水源地、生态敏感区、自然保护区、

但从城乡统筹的思路来分析，烟台风景名胜区、矿产资源分布区、基本农市城镇人均建设用地为１２ｌｍ琴人，农村田等的保护，明确保护范围和要求，体居民点人均建设用地为２８３ｍ２／人．土地现总规成果的强制性和可操作性（图３）。

　表３烟台城市规划区土地使用占补平衡表（ｈｍ２）现状规划增减农用地２３４２７３４２３１２９８．９—２９７４．５耕地７１５４３７１５０２．５—４０．５其园地５６７２９．９５５８３２．６—８９７－３由林地７８１７８．６７８２６８．５８９．９其他２７７７１．９２５６９５１３＿２０７６．６建设用地４２５４７．１４８０５５．９５５０８．８城市１４１１５．２２５５０ｌ１１３８５．８建制镇１８０２．５３３３０１５２７．５农村１１１６４．８２５２０一８６４４．８居民点其独立工矿６２５４．６６５３８－４２８３．８中特殊用地４５５．９５５０．８９４．９交通运输用地３５８０．３４２００．５６２０．２水利设施用地５００７．９５４１５．２４０７．３未利用土地２３３６１．８２０８２７．５—２５３４＿３其未利用地１５０４５．６１２２１７．５—２８２８．１中水面等８３１６．１８６１０２９３．９合计３００１８２．３３００１８２．３资料来源：《烟台市城市总体规划２００６～２０２０说明书》。图２烟台城市规划区水资源９５％保证率的二次平衡图（万ｍ３／年）３．３明确村镇与居民点布局。建设社会主义新农村规划中结合新编制办法的要求．对村镇发展与控制确定原则措施，明确重点发展、要限制发展或不再保留村镇，制定控制标准（图４）。重点发展村庄的确定主要考虑以下几个因素：３．３．１现状规模为１０００人以上的村庄优先考虑。可对周边散落的农村居民点进行归并、整合．达到３０００人以上的

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裴新生王骏烟台城市规划区规划研究

囝３烟台城市规划区空闯管制规划图

图５烟台城市规划区城乡统筹与重大设施规划图

￡

图４烟台城市规划区村镇规划图５

结语

根据新的《城市规划编制办法》的

④罗志刚．裴新生等．烟台总体规划的城

乡统筹思想，２００６年中国城市规划年会

中心村规模，形成一定的规模效应。３．３．２现状有一定公共服务设施的村庄优先考虑。规划完善相应的配套服务设施，为周边的居民点提供服务。

３．３．３靠近主要交通线路的村庄优先考

虑。

论文集（中）。

要求，在总规阶段加强对城市规划区的规划，对贯彻区域统筹、城乡统筹、资源与环境保护战略，加强环境容量分析，落实空间管制要求。明确城乡空问布局，落实重大设施等意义重大。

（本文的资料调查和观点求证得到罗志刚、陈保禄、刘震宇、肖勤等的大力协助。在此表示衷心感谢！）

［１］城市规划编制办法［ｓ］．中华人民共和国

建设部令第１４６号．

【２］孙安军．新《城市规划编制办法》修订情

况介绍［Ｒ】．中国城市规划学术研究进展年度报告．２００６．

［３】杜宇．新修订《城市规划编制办法》将实

现四大转变［ｏＬ】．新华网．

［４】马武定．城市规划本质的回归ｏ］城市规

①新《城市规划编制办法》解读，长春规

划。

参考文献

３．３．４靠近水源保护区或主要汇水方向的村庄则限制发展。

３．４落实重大设施．维护公共安全和公众利益

规划中对规划区内关乎公共安全和公众利益的重大设施进行明确和落实（图５），包括交通网络建设（高速公路、一级公路、二级公路等）、重大市政基础设施（水厂、污水处理厂、变电站、殡葬用地、垃圾填埋场等）、公共安全设施和社会服务设施等。

注释

划学刊，２００５（１）．同济大学出版社．ｆ５Ｉ段进，李志明．城市规划的职业认同与

学科发展的知识领域Ⅱ】城市规划学刊，２００５（６）．同济大学出版社．

ｆ６］上海同济城市规划设计研究院，烟台市

规划设计研究院，烟台市城市总体规划２００６—２０２０征Ｕ，２００６．

②阑希莹．新旧两版《城市规划编制办法》

条文对比，中国城市规划学术研究进展年度报告２００６。

③杨保军，闵希莹．新版《城市规划编制

办法》解析，城市规划学刊，２００６（４）．同济大学出版社．

牧稿日期：２００６一＂

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