社会工作专业人才队伍建设所面临的困惑及思考

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社会工作专业人才队伍建设所面临的困惑及思考

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社会工作专业人才队伍建设所面临的困惑及思考
台州市人力资源和社会保障局
　　
    摘要：党中央、国务院高度重视社会工作人才队伍建设，各地各部门也进行了积极的探索。以台州市为例，由于社会工作人才队伍建设涉及面广，且可操作性的政策体系仍不健全，在社会工作人才队伍建设中面临诸多困惑，由此引发我们对加强社会工作专业人才队伍建设的一些思考。
　　关键词：社会工作；人才队伍建设；困惑；台州
　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了建设宏大社会工作人才队伍的任务。2011年11月中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，针对社会工作专业人才队伍建设亟需解决的几大重点问题，提出了系统的政策措施，为当前和今后一个时期全国社会工作专业人才队伍建设指明方向。
　　加强社会工作专业人才队伍建设已摆到各地党委和政府的重要工作议题，但在推进社会工作专业人才队伍建设中遇到诸多问题。就此，我们深入到浙江省台州市民政、社会保障、公安、司法、卫生、计生、共青团、妇联等基层单位和社区，通过调查问卷、调研访谈、座谈研讨等方式深入探究了该市社会工作专业人才队伍建设中遇到的困惑，由此引发我们对加强社会工作专业人才队伍建设的思考，提出一些不成熟的想法供商榷。
　　一、社会工作专业人才队伍建设面临的困惑
　　从台州市情况来看，随着近几年社会经济的长足发展，加强社会工作专业人才队伍建设的认识在不断提高，但社会工作专业人才队伍建设相对滞后，仍是全市人才队伍建设中的薄弱环节。2010年11月，台州市发布的《中长期人才发展规划纲要（2010年—2011年）》提出，以人才培养和岗位开发为重点，建设一支专业化、职业化的社会工作人才队伍，基本满足全市社会工作稳步推进的需要。2011年7月，中共台州市委又作出了《关于加强和创新社会管理的决定》，提出加强专兼职社会管理队伍建设，发挥社会工作者在社会管理工作中的积极作用。尽管市委、市政府提出了一些原则性的要求和措施，民政部门也就加强社会工作专业人才队伍建设进行了积极的探索，做了大量的工作，但各地在推进社会工作专业人才队伍建设中面临许多困惑，概括起来主要有以下几点：
　　困惑之一：社会工作专业人才范畴尚不明确统一。2006年7月20日原人事部、民政部出台了《社会工作者职业水平评价暂行规定》，作为政府层面首次将社会工作者职业水平评价制度，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划，并规定适用于在社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、卫生服务、青少年服务、司法矫治等社会服务机构中，从事专门性社会服务工作的专业技术人员。而2011年11月中央组织部等18个部门和组织联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，又规定“社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域直接提供社会服务的专门人员”。显然两者的界定范围不相一致，这对社会工作者职业水平评价工作带来难度。尤其是社区建设、婚姻家庭、精神卫生、教育辅导、职工帮扶、犯罪预防、纠纷调解、应急处置等外延难以界定，无疑造成了相关政策的难以贯彻执行，也导致了社会工作专业人才的培养、使用、激励等一系列政策制度的难以制定和落实，甚至无可适从。由于相关界定尚不明确、人员划定尚未具体化，很多报考人员也无法判断自己是否具有报考社会工作者职业水平的资格，而人力资源和社会保障部门对报考人员资格审查工作也难以顺畅开展。
　　困惑之二：社会工作专业人才的知晓认同度不高。由于台州市社会工作专业人才队伍建设起步较晚，社会工作专业人才在基层群众中的认同度不高。一是从台州市2008年首次开考助理社会工作师、社会工作师以来的报名情况来看，报考人数逐年减少，且报考人员主要集中在民政系统、乡镇、街道所属事业单位和社区，占报考总人数的73%，其他社会服务机构中从事社会工作人员报考人数很少（如下表）。即使民政系统和社区的专职工作人
年份
报考人数及分布情况
报考人数
分布情况
总数
助理社会工作师
社会工
作师
民政系统
社区
其它
2008
347
116
231
201
66
80
2009
72
26
46
37
15
20
2010
42
18
24
16
14
12
2011
22
9
13
10
0
12
合计
483
169
314
219
134
130
表1：台州市历年助理社会工作师、社会工作师报考人数及分布情况表
员报考积极性也很低，全市民政系统报考人数只占全部工作人员总数的25%，社区报考人数仅占全部专职工作人员的15.7%。尤其是不少从事社会工作人员属于事业单位编制外人员，目前台州市最低月工资标准为1160元和1060元两档，而他们月工资基本在1200-1500元之间，他们认为即使拥有社会工作者职业水平资格证书，待遇、福利也不会得到明显改善。我们对该市社会工作领域一些单位访谈分析结果显示，75%的单位对取得社会工作者职业水平资格证书的社会工作人才不会有例如薪酬激励或职位晋升等的特别支持。而且社会工作者职业水平资格考试的考点设在杭州，在权衡考取职业水平证书所需的成本和收益之间的关系后，不少人觉得参加这样的职业水平资格考试没有什么实际意义而放弃考取。二是从台州学院社会工作专业招生情况来看，2001年开始招生，因学生毕业后难能找到对口工作，至2007年停招。虽然该学院六年来共培养357名社会工作专业毕业生，但绝大部分都没有进入实际社会工作岗位。三是从我们对100位市民的随机调查中了解到，社会公众对 “社会工作、社会工作专业人才”了解甚少，有43%的人认为自己听说过社会工作，但后续的调查表明绝大部分人都只是从字面意义上或者只是非常模糊地理解其概念，而对社会工作专业人才的概念及说法，有84%的人表示不了解，其余16%的人对其的理解与说法也绝大部分存在较大偏差。在我们对社会工作者的调查访谈中了解到，甚至身为“社会工作者”的他们，大部分之前根本就没有听说过社会工作这一概念，也并不认为自己就是“社会工作专业人才”，尤其是司法矫正、就业服务、医疗卫生、计划生育、青少年事务、妇女权益代表与维护等领域情况更为严重。以上这些都说明了目前社会上对“社会工作专业人才”的认知度及认同度不高，推进社会工作人才专业队伍建设尚未形成良好的氛围。
　　困惑之三：社会工作专业人才运行机制仍不完善。社会工作专业人才队伍建设涉及诸多部门和组织，是一个“系统工程”，从去年中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》就可见一斑。虽然《意见》的出台，表明相关部门统一了思想认识，且明确提出“建立组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，机构编制、发展改革、教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织密切配合，社会力量广泛参与的工作格局”，但要真正形成这样的工作格局非轻而易举之事，仍需相当漫长的路程。在现实中，由于各部门和组织的职能、工作重点不同，他们的主要精力不会放在“副业”上，而是更多地放在“主业”上，且受到各自的法规、政策的制约。譬如从事精神卫生、残障康复的医护人员，按照《执业医师法》、《护士条例》，他们首先必须取得执业医师、护士资格证书，方可从事医师、护士职业，如果仅仅取得社会工作者职业水平证书就不能在医疗机构从事医护工作，因而他们对考取社会工作者职业水平资格证书没有积极性。尤其是社区没有统一的事业编制标准，社区工作者大多属于临时用工，且身兼数职，难能达到专业化的水平。我们通过临海市某社区调研了解到该社区常住人口有6000多人，而社区6名工作人员没有一个正式在编，均未取得社会工作职业资格证书。他们承担社区管理及服务的相关工作，包括党建、民政、妇联、共青团、计划生育、社会保障等，每个人都得身兼数职，工作范围广而强度大，呈“碎片化”的状态，且工资待遇较低，导致工作人员归属感较差，工作积极性也相应降低。
　　困惑之四：社会工作专业人才聘任制度还不健全。目前我国实行专业技术人员职业资格制度和专业技术职务评聘制度，属于两种不同性质的专业技术人才评价制度，既有区别又有联系，部分专业技术人员职业资格制度中有明确规定可聘任相应的专业技术职务。由于社会工作专业人才职业资格与较多专业技术职务系列存在交叉，这对如何聘任带来了难度。早在2006年7月20日原人事部、民政部出台的《社会工作者职业水平评价暂行规定》第二十三条规定“通过考试取得社会工作者职业水平资格证书的人员，用人单位可根据工作需要聘任相应级别专业技术职务。具体办法另行规定。”但时至今日仍未出台具体的聘任办法，导致基层事业单位不知道取得社会工作者职业水平资格证书人员挂靠哪个专业技术职务系列进行聘任。虽然人力资源和社会保障部、民政部于2008年10月8日出台了《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》，提出民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位，中级专业技术岗位名称为社会工作师，初级专业技术岗位名称为助理社会工作师，并强调民政事业单位专业技术岗位的基本任职条件按照国家现行专业技术职务评聘的有关规定执行。但是，现行29个专业技术职务试行条例都有明确的晋升年限、逐级晋升的规定，而取得社会工作者职业水平证书人员根据哪个专业技术职务试行条例聘任又不明确，且目前只规定民政事业单位社会工作岗位名称，其他行业的社会工作专业技术岗位是否也适用不得而知。我们在与乡镇、社区医护人员座谈时，他们绝大多数认为自己是属于卫生专业技术人员，虽然按照《社会工作者职业水平评价暂行规定》又属于社会工作专业人才，如果仅通过社会工作者职业水平考试，根据《卫生技术人员职务试行条例》也不能聘任卫生专业技术职务。由此可见，仅仅明确民政事业单位社会工作岗位专业技术名称，而对没有对应专业技术职务系列的其他领域社会工作岗位不加以统盘考虑就显得不够全面。此外，许多社会工作岗位属于公益性的、慈善性的，但真正属于公益类事业单位的社会工作者只是极少部分，而大部分社会工作者分布在民间团体、民办社会工作机构或组织以及社区、居村。按照现行专业技术职务聘任制度，只有事业单位取得社会工作者职业水平资格证书人员，才能聘任相应专业技术职务后兑现工资，尚未形成其他非事业编制社会工作专业人才的激励机制。
　　二、加强社会工作专业人才队伍建设的一些思考
　　加强社会工作专业人才队伍建设涉及方方面面，目前仍处于探索发展阶段，还存在许多问题值得研究解决。我们认为当务之急，应首先解决以下几个问题，并相应提出一些不成熟的对策。
　　（一）要明确细化社会工作专业人才范畴。社会工作者是否等同社会工作专业人才，目前学术上仍有争议。按照一些学者的定义，社会工作者是指“专业从事社会工作，以社会工作为职业的人员”。社会工作人才是以“助人为宗旨，运用专业知识和方法，进行困难救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治等社会服务工作的专门人才”（仲祖文：《努力建设宏大的社会工作人才队伍》，《人民日报》，2006年12月18日）。可见，社会工作人才与社会工作者的关系不是等同的关系，而是属于交叉关系。同样，《社会工作者职业水平评价暂行规定》适用对象和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》社会工作专业人才范畴也不相一致，这对社会工作者职业水平评价带来困难。因此，我们认为首先应把社会工作者职业水平评价适用对象统一到后者，让更多的社会工作者得以参加职业水平考试，以利社会工作职业的健康发展和社会工作专业人才队伍的建设。
　　（二）要强化社会工作专业人才工作机制。由于社会工作专业人才队伍建设涉及党委、政府众多部门，尽管《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》明确了领导体制和工作格局，表面上相关部门都有责任抓好社会工作专业人才队伍建设，但在现实的行政管理体制下，仅靠某个部门来牵头、协调却很难落到实处。我们认为社会工作专业人才队伍建设必须明确应由各级党委、政府负总责，各级党委人才工作领导（协调）小组牵头抓总，并把社会工作专业人才队伍建设融入各级党委、政府人才工作全局之中，纳入各级领导班子考核综合评价体系。只有这样，才能形成工作合力，，保证社会工作专业人才的政策法规、制度建设、岗位开发、经费投入、薪酬保障、表彰奖励等具体措施得以建立和落实。
　　（三）要增加基层社会工作岗位事业编制。目前一些领域社会工作专业人才的社会知晓度、认同度以及地位、待遇普遍较低，降低了社会工作人才的价值感和归属感，也使得愿意投身社会工作的人才不多，不少社会工作专业毕业大学生找不到社会工作岗位而改行。这除了没有充分利用新闻媒体宣传社会工作及人才队伍建设外，另一方面大量具有社会公益性特点、需要财政保障的社区等基层社会工作岗位得不到发展，事业编制控制的过于严格。我们认为要根据社会工作的需要，首先增加急需的一些基层社会工作岗位事业编制，采取面向社会公开招聘社会工作专业人才，优先录用社会工作专业毕业大学生和具有社会工作者职业水平资格证书人员，吸纳一批既年富力强又有社会工作专业知识的高素质人才充实到社会工作专业人才队伍中去。民政事业单位补充人员时，更应带头向社会公开招聘社会工作专业人才。只有这样，才能使拥有社会工作者职业水平资格证书以及接受过社会工作专业教育的人才拥有相应的社会工作岗位，充分发挥他们的工作潜力及热情，社会工作专业人才的社会知晓度、认同度以及地位、待遇等也会随之提高，还能促进社会工作专业教育的发展。
　　（四）要完善社会工作专业技术职务聘任。在《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中明确将取得职业水平证书的社会工作专业人才纳入专业技术人员管理范围，但如何纳入专业技术人员管理却又不明确。按照现行专业技术职务聘任制度，有的社会工作人才不在29个专业技术职务系列之内，而有的社会工作人才本身就在专业技术职务系列之中，这就造成了一些事业单位具有社会工作师、助理社会工作师职业水平资格证书人员无法聘任专业技术职务，直接影响他们工资待遇等切身利益。我们认为在没有增设社会工作人员专业技术职务系列前，凡是已有专业技术职务系列又属社会工作专业人才的仍按相应专业技术人员职务试行条例聘任，社会工作者职业水平资格证书不能作为本系列的任职资格证书。其他取得社会工作者职业水平资格证书的可根据 《经济专业职务试行条例 》有关规定和本单位工作需要聘任其助理经济师、经济师专业技术职务，这样既能解决已取得社会工作者职业水平资格证书人员的专业技术职务聘任问题，又能调动社会工作人员参加社会工作专业人才职业水平考试的积极性，有利于提高他们的职业素质和专业水平。
参考文献
    1.中国社会工作协会.中国社会工作发展报告[M].社会科学文献出版社，2008
　　2.中共中央文献编辑委员会.中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议文件汇编[M].人民出版社，2006
　　3.袁光亮. 浅议社会工作人才与社会工作者的关系[J].《经济研究导刊》2008（9）
　　4.人事部.社会工作者职业水平评价暂行规定、助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法[J].社区，2006(16)
    5.中央组织部、中央政法委、民政部等.关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见[N].《中国民政》2011（12）

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