善治视角下公共服务外包中政府责任研究

一、概念的界定和理论基础概念

（一）概念的界定

1.公共服务外包

（1）公共服务的概念

公共服务一词，最早是由法国公法学派的代表 Leon Duguit 在 1912 年提出来的。随着各国行政改革步伐的不断前进，21 世纪，公共服务已发展成为政府治理的核心部分，公共服务的提供是政府治理创新的主要内容之一，是保障民生、增进社会和谐、促进社会发展的重要条件，公共服务是政府以合理配置资源，减少资源的浪费，以高效率的服务满足公众的需求为目的，运用行政手段和市场手段将公共产品和服务提供给公民的行为。总之，笔者认为公共服务关系到公民的基本权利和政府的基础责任，高质量的公共服务能够有效提高公民的生活水平，从而有利于促进一国经济的繁荣发展和社会的和谐进步。

（2）公共服务外包的概念

公共服务外包得益于新公共管理运动的蓬勃发展，作为政府提供服务的新形式，它已经发展成为政府着手社会治理过程的全新出发点。另外，公共服务外包作为政府购买公共服务的手段，其实质是政府从市场和社会买入产品和服务，通过与承包商合作来提供公共服务的过程，具体做法是政府通过公开招标的方式与私人组织签订承包合同，将原来由政府垄断的公共服务转包给承包商，承包方则在合同的许可范围内负责产品和服务的生产与提供，这说明，政府和承包商关系的实质是委托—代理关系，而外包的最终目的则在于以高质量的服务实现公众的利益需求。笔者认为，广义的公共服务外包涵盖政府机构的事务类外包，如：机关后勤事务、机器维修等；技术性服务外包，如：编制规划、专家咨询等；第三种就是人们普遍认为的公共性服务的外包，如：医疗卫生、道路交通外包等。狭义的公共服务外包单纯指的是政府提供的具有公共性质服务的外包，即直接关系到公民合法权利和切身利益的公共服务的外包。本文主要从广义层面上定义公共服务外包。

2.政府责任

在传统公共行政时期，学者认为政府责任就是政府管制和控制，政府是公共物品和公共服务的仅有的供给主体，而新公共管理强调政府应摆脱自身角色的约束，以市场为导向，以满足顾客的需求为首要任务，以为顾客提供服务为首要职责。一般而言，学者将政府责任定义为广义和狭义两个层面，广义层面指的是政府部门及其公职人员能够以民为本，认真听取群众的呼声和诉求，采取有效措施，切实解决问题，以最大限度地实现公民的合法需求和利益。狭义层面的政府责任指的就是法律责任，行政人员如果违反法律规定的义务，在法律规定的范围外行使权力时，就必须承担相应的法律后果。笔者在全文论述中更倾向于从广义层面上理解政府责任，因为这里所讲的政府责任事实上就是指政府的社会义务，其中包括两个层面含义，一是意味着政府正确的做事，即不做违法的事情，二是指政府做正确的事情，即做事要讲究成效。也就是说，政府行为同时满足这两个方面时，此时的政府才是负有责任的或者称之为责任政府。

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（二） 理论基础概述

理论能够全面的认识客观事物，指导着实践的发展，在掌握公共服务外包相应的概念以后，我们要了解支撑服务外包的相关理论。

1.善治理论

伴随着社会改革步伐的不断加快，各国政府已将治理理念奉为圭臬，治理的方法推陈出新，治理行为深入到政治、经济、社会的方方面面。学者们从不同角度定义了治理，无论是作为新公共服务角度下的治理，还是社会协调机制下的治理，其核心观点都离不开以新公共管理为背景的管理理念，即他们强调治理主体的责任性，主张政府权力的下放，将激励机制和竞争机制引入到政府改革的过程中来，建立政府和社会组织通力协作的公私伙伴关系。但是治理并不是没有缺陷的，其中，善治就是针对治理失效的情况下提出来的，善治被定义为“良好的治理”或者“有效的治理”，它能够使治理的效果达到最佳，从而使公民社会不断发展壮大。通过梳理学者对善治理论的研究可以总结出关于善治理论的共同特征，首先，治理主体的多元化，善治理论强调多元化的供给主体，政府不是提供服务的唯一主体，只要以实现公共利益为目标，公共部门和私营部门都可以参与其中，成为多元化的主体。其次，市场的作用，新公共管理强调政府不再是划桨者，而是掌舵者，政府的责任是控制好方向，要利用市场这只无形的手去执行。第三，公私的合作，为了实现公共利益，满足公众的需求，政府部门必须与私营部门和非营利部门进行协商，建立合作伙伴关系，实现共赢。第四，公众的参与，公众可以通过各种合理合法的方式参与到政府治理的全过程，通过合法的途径对政府的行为进行监督和问责，保障其自身利益的实现。以上所阐述的关于善治理论的共同特征其实就是善治的本质所在，其实质强调的就是政府与市场两只手的协作管理，善治理论是市场经济条件下发展政治国家和公民社会关系的核心指导思想，它主要包含十个要素：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性、稳定性、廉洁性和公正性。

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二、善治视角下公共服务外包中规范政府责任的理性分析

善治是治理理论不断发展和完善的结果，善治理论可以应用于治理的方方面面。同样，政府责任以各种表现形式存在于政府治理的全过程，所以，本文以善治为视角去研究公共服务外包中的政府责任，这是因为以善治为指导规范服务外包中的政府责任有其必然性和实用性。

（一）公共服务外包中规范政府责任的内容分析

公共服务外包的发展重在政府责任的构建，合理规范服务外包中政府的相关责任，才能从不同价值层面上为服务外包的发展保驾护航，具体表现为：

1.法制责任

在公共服务外包中，政府作为责任的主体，应该明确哪些产品和服务可以由市场提供以及采取何种方式提供，但是不管哪种经营方式都需要完善的法律制度保障，只有法律的强制性和权威性才能保证我国的公共服务外包更加规范化和合理化。法律法规的出台不仅能够保证公共服务提供的过程受到法律的约束，制度和政策的制定还能够为外包的发展提供目标和方向，因此，二者从本质上来说是相辅相成的。政府根据不同行业性质的区别和同一领域不同地区发展水平的差异，因地制宜出台相关的法律法规、政策规定以及行业规范能够为公共服务外包的发展提供法律基础和制度支持，并推动政府公共服务外包朝着法制化的方向发展。这里需要指出的是，公共服务外包中政府部门的法制责任必须兼顾多元主体的相关利益，责任的范围必须清楚各主体的角色担当，否则不仅会使公共服务外包提供效率低下，还会引发政府部门的信任危机。

2.监管责任

在公共服务领域，采用市场运作办法提供服务必须伴随行之有效的监督管理能力。公共服务外包是一种市场化的手段，既然是市场化必然会有其弊端，政府需要用这只有形的手调控整个外包过程，政府的监管包括监管的主体、客体、范围和手段等方面，政府在公共服务外包中监管的内容主要有进入监管、质量监管、价格监管、退出监管等。首先，政府对进入外包中的私营部门和非营利性组织要进行严格审查，确保承包商的品质。其次，质量与安全息息相关，政府部门要确保承包商提供公共服务的质量，质量不合格的服务是不能提供给公众的。第三，当政府将服务的供给职能交给市场时，由于市场的灵活性和竞争性决定价格的不稳定性，承包商为了自身利益就会抬高价格，使低收入群体难以享受到基本的公共服务，为了确保收益公平，提高公共服务的普惠性和满意度，政府部门就要采取措施严打承包商搞的价格战。最后，一些私营部门在承包的最终程序时可能会因为收益达不到目标而选择退出，针对承包商预想提前退出的行为，政府部门要采取督促、协调和严厉打击的手段使承包商完成合同规定的任务，以确保公共服务的提供持续而又高效。

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（二）善治视角下公共服务外包中规范政府责任的必然性分析

善治置于政府治理的过程中，无疑不是强调政府的有所为和有所不为，讨论公共服务外包中政府的责任问题正是契合了这一点，因此，以善治理论为指导规范政府责任就顺理成章了。

1.责任政府的真实体现

责任政府强调行政人员要清楚自己在做什么，这样做的目的是什么以及要对自己的行为后果承担一定的责任。根据俞可平教授的观点，善治是与公务员的责任性成正比的，公职人员越是积极回应公民的诉求，越是将履行义务视为天职，那么善治的程度就越高，如果公职人员能够从法律和道义两方面约束自己，，那么个人和集体的责任性也就越强。在公共服务改革的过程中，政府在认清其主要职能是掌舵的同时，又要保证有人来划桨，但只能是部分地参与划桨，正如奥斯本提到的，我们不能从私有化的角度定义政府的职能，个别职能是有必要私有化的，但不代表全部过程都需要私有化。公共服务外包是政府部分职能向外转移，由私营部门和非营利组织来承接这部分职能，政府虽然将服务承包出去，却从服务的生产者变成了购买者和安排者，这就说明政府仍然是提供服务的责任主体，这部分责任并没有因职能的转移而减免，所以政府要明确自身的职责范围，对外包工作的全过程负责，其中包括政府如何处理与社会组织和公众关系的责任，政府法制建设的责任，政府监管问责机制的构建，以及财政投入的责任等,处理好这一系列问题，才能真正实现公共服务外包中的价值，因此，在善治理论指导下，政府部门及其行政人员的责任性要求就显得越发重要了。

2.提高行政成效的必然选择

善治视角下的有效性概括起来主要指：管理过程的科学性、合理性、灵活性，以及能够将管理成本降到最低，善治的程度越高，越有利于资源的整合，管理就越具有有效性。随着后工业社会和信息时代的到来，工业化国家逐渐摆脱政府对社会治理的垄断角色，开始明确自身的“掌舵”职责，将部分政府职能市场化，主要做法是把部分经济职能，社会职能下放给有能力的私营部门和非营利性组织，这样做能够从必要程度上减轻政府的负担，最大限度地降低行政成本，进而提高公共行政的成效。公共服务外包这种合同承包的方式大大减轻了政府的负担，以便政府抽出大量时间管政府该管的事情，使政府灵活地处理自身的事务，清楚自身扮演的角色。此外，政府通过合同招标的方式将服务承包出去，遇到具有竞争性的公共服务，承包方为了自身的利益就会争先参加竞标活动，“购买”者，公平交易之谓也，谁的产品质量高，就购买谁的服务，就如同商场购物一样，可以货比三家，按质论价，物美价廉的服务自然就是政府的最优选择，通过竞争的手段来降低公共财政的支出，进而提高公共服务的质量和效率。

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三、我国公共服务外包中政府责任缺失的问题分析..............18

（一）法制责任缺失产生的相关问题.............18

（二）监管责任缺失产生的相关问题................19

四、我国公共服务外包中政府责任缺失的原因分析..............24

（一）政府自身角色界定失误........................24

（二）相关法律法规不健全.........................25

五、善治视角下构建我国公共服务外包中政府责任的路径选择..........29

（一）协调主体间关系，保证供给主体的多元化.................29

（二）加强法制建设，完善法律法规和相关政策................30

五、善治视角下构建我国公共服务外包中政府责任的路径选择

笔者在文章论述的过程中从不同角度和不同方面渗透了善治理论的相关要素，善治对于公共服务外包中发展政社关系以及多元主体的协作互赢具有强有力的指导作用，我国服务外包的顺利发展重在政府责任的建设，而以善治为视角构建外包中的政府责任不仅仅要求政府要有责任性，更加强调政府的合法性、法治性、回应性和廉洁性等要素，如图 5.1 所示。因此，在公共服务外包中政府为履行其责任必须做到以下内容：

（一）协调主体间关系，保证供给主体的多元化

善治理论中的合法性和参与性纷纷强调了社会管理的过程和行政权威应当被治理的主体主动接受和服从，公民有权参与政府治理过程，这就要求政府在服务外包的过程中应做到以下几个方面：

1.合理定位主体间关系

在公共服务外包中，政府是责任的主体，但不是治理的唯一主体，市场和社会都可以参与其中，成为治理的多元主体。首先，政府部门应该清醒地认识到，在市场经济条件下，治理活动并不是政府单一方面的行为，而是包括社会组织在内的社会机构共同参与公共事务的管理过程。

此外，政府作为公共服务委托方要通过合理的招标方式选择优秀的代理方，代理方应该在合同许可的范围内为公众提供优质的公共服务，在整个外包的过程中，政府部门要明确自身的职责范围，清晰界定合同外包的界限，切不可“模糊边界”，不可越权行事，更不能错位和缺位，要做好合同外包过程中的调控和监管的工作，保证承包商在合同规定的时间和范围内为公众提供更好的产品和服务，从而使各主体协调、有序、高效地完成合同外包的任务。

2.加强主体间的信任与合作

信任是合作的基础，在公共服务外包中治理主体多元化的条件下，只有各个主体间建立相互信任的机制，整个外包工作才能在各个主体认可的前提下顺利地朝着健康的方向发展。首先，政府部门要明确公共服务外包的最终目的是最大限度地追求公众的满意度，只有在外包的过程中将信息公开，保证公众的知情权，使得公众的合理诉求得到切实的解决，才能维护公众的利益，从而获取公众的信任，同时，政府公开合同外包的信息，还可以让承包商及时了解政府部门的政策动态和掌握更准确的招标信息，以便承包商有针对性的参与合同外包的竞争，进而更加方便承包商与政府部门的合作。

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结语

我国自上世纪 90 年代，也开始了行政改革，改革的重点主要是发展民营经济，目前，我国的民营经济已经成为经济体制中重要的且必不可少的组成部分，在国民收入、税收、就业等方面的作用越来越大，是支撑和推动我国经济发展的重要力量，民营经济的出现带动了我国公共服务外包行业的发展，大大提高了外包的效率和质量。但是，受我国基本国情的限制，加上日益增长的物质文化需求，公共服务外包在高速发展、崛起的同时更面临着严峻的考验与挑战，也存在诸多不利因素和问题，尤其是在医疗、教育、卫生和交通这些涉及到民生的领域，这些问题更为突出，比如说，农村医疗保障问题得不到解决、贫困家庭子女入学困难、城市公交垄断等等。这一系列问题引发了社会各界人士的广泛讨论和对外包工作的质疑，所以，各级政府必须对外包加以重视，在做好外包工作的同时承担起外包过程中的一系列责任。

基于上述考虑，本文在遵循行政改革的时代背景下，在分析我国公共服务外包发展的现状中找到我国外包行业中存在的突出问题，并以此为出发点来研究我国公共服务外包中政府部门应该承担的责任。当前我国公共服务外包出现问题的主要原因就是政府责任的缺失，主要表现为：一，法制责任的缺失使得多元主体的参与存在问题，导致社会组织提供服务低效和主体间不信任。二，监管和问责等责任的缺失使得外包过程中的定价失真和监管缺位，严重损害了公众的利益，阻碍和谐社会的建设。三，财政责任的缺失使得财政支出不到位和基础设施投入不足，严重制约城市化的进程。四，伦理责任的缺失导致政府部门寻租和腐败问题严重。文章在论述的过程中合理运用善治理论的相关理念，从必然性和实用性两个维度分析公共服务外包中构建政府责任是一种合理选择，而以善治理论为视角更是大势所趋，最后，以善治理论为指导，分别从主体间关系、法制建设、政府职能、财政投资力度以及反腐倡廉五方面讨论构建公共服务外包中政府责任的一系列路径。笔者相信，经过实践的反复检验后，我国公共服务外包中的政府责任在善治理论的指导下一定会变得更加清晰和明确。

参考文献（略）