城市政府在公益慈善事业中的角色定位 ——以长春市政府为例

一、公益慈善事业发展中政府角色定位的基本内涵与基础理论

（一）政府角色的概念

政府角色是政府在社会发展及经济发展中所能够发挥的作用的定位。西方学者对于政府角色的研究起源较早，法国孟克列钦的重商主义是最早的政府角色定位，十八到十九世纪西方处于重商重农主义时期，这个阶段与当代的市场万能主义有着高度相似之处，即强调市场在经济发展中应当发挥最大作用，政府的职能就是做好本身职责工作，不要干预市场对社会经济活动采取的措施。代表人物亚当·斯密认为政府包括三个义务（本职），即“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施(其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益)，这种事业与设施，在由政府经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费”。约翰·穆勒(1848)认为政府义务可分为必要和可选择两种。必要的义务包括:保护居民人身和财产安全，防止暴力和欺诈等。进入二十世纪之后，政府角色的讨论开始多元化，以凯恩斯为首的经济学家主张政府积极干预经济以便促进其发展，即发挥政府在经济发展中的职能，以预防市场失灵所带来的经济危机，较为典型的就是资本主义经济危机，在市场对经济发展失去控制之后政府介入并对经济进行调整规范，使之回归到正常发展渠道中。

近代研究中政府是作为外部力量出现在经济活动中，公共选择理论中认为政府的行为主体是人，而在政治领域和经济领域中活动的是同一个人，主张并试图将政府行为纳入到一个统一的分析框架中，用经济学方法来分析人们行为的两个方面。

我国对政府角色的研究主要集中在近二十年中，不同学者对于政府角色的研究角度不同。综合而言，我国政府目前在社会经济活动中发挥着不可或缺的作用，但政府的角色定位目前并不清晰，且政府对于市场参与到社会经济活动中并不积极。政府角色定位的不准确导致我国许多领域在发展过程中无法有效发挥自身效能，公益慈善事业也是其中之一。近年来随着我党对政府角色转变以及市场功能的重视，政府开始进行角色定位并转型，同时将权力下放给市场，让市场参与到社会经济活动中来。而目前我国政府与市场都是社会与经济领域中不可或缺的部分，因此市场作为活动主体，政府提供辅助机制，是目前我国政府角色转型的重点。

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（二）公益慈善事业的概念

公益是公共利益事业的简称，是实现城市治理现代化的主旨，是由公共部门、企业及其设施直接或间接地为居民经济活动、社会活动和生活服务，公益事业具有如下特点：1.外在性，即公益事业的活动存在于公共部门和企业的日常生产之外，由独立的系统进行运转。2.社会性，公益事业所提供的服务均是以社会作为基底来运作的，公益事业的效益主要表现为社会效益。3.非排他性，公益事业的受益者是全体公民，不论公民是否付出对应的代价均可享受公益事业带来的效益。4.非物质性，公益事业提供的主要是非具体性非物质性的服务，例如水力、电力、教育、国防等非物质的服务。5.福利性，公益事业提供的效益都是以社会福利的形式出现的，其中需要收取的费用都是象征性的收取，例如公交车的车票钱，其运营收入甚至无法单方面满足公交系统的运营，更不能构成盈利。根据欧文·休斯的论述，市场失效是无法以最满意的方式提供的商品或服务，包括：教育、法律与秩序、环境保护、国防、道路桥梁、医疗卫生与保健、福利服务以及公共交通等。以此来看，公共利益的提供主体主要为政府，市场在很多时候无法提供或无法完善提供公共利益，因此政府在公共利益领域中基本无法进行角色转换，虽然近年来部分资本主义国家的公共利益开始由个人或者企业进行承包，政府进行购买，但这仅限于市场调节功能正常的时期。

而慈善活动是实现公共利益的一种主要方式，是指私人或社会团体基于慈悲、同情、救助等观念，为灾民、贫民及其他生活困难者举办的施舍、救助活动的统称。其活动对象、范围、标准和项目，由施善者确定。通常来说慈善机构是由私人或者社会团体所组建的非政府组织，例如各种慈善基金会，救济院等等；慈善事业最大的特点就是解决政府公益事业服务的盲区但是又不受政府的直接管辖。慈善事业一般来说不具有盈利性，资金来源基本上是通过个人捐款或者企业基金，政府对慈善组织仅提供政策上的支持与扶持。

我国学界目前对于公益的定义较为清晰，但对于慈善与慈善事业还没有达成一个统一的内涵，狭义的慈善概念是指公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。狭义的慈善概念与英语中的 charity 相对应，指的是给穷人提供的帮助、救济和施舍，这也是传统意义上的慈善概念。广义的慈善概念是指建立在社会捐献经济基础之上的民营社会性救助行为，与英语中的 Philanthropy 相对应，指的是中文中公益事业，因此广义的慈善事业也被笼统地称为慈善公益事业。

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二、我国当前公益慈善事业发展现状——以长春市为例

（一）我国公益慈善事业发展现状

1. 我国公益慈善事业发展历程

我国公益慈善事业分为近代和现代两个阶段，近代公益慈善事业主要是民国时期依托于政府颁布的各类法律法规条文而存在的慈善组织所参与的，虽然基本国情的不同决定了我们无法直接将民国时期的慈善法拿来直接使用，但这些法律依旧促进了近代中国慈善事业乃至社会向现代化转型，因为法制化是现代社会最为重要和显著的特点之一。现代公益慈善事业则起源于改革开放之后的 1984 年，对其的研究更是在九十年代才开始，因此可以说现代公益慈善事业研究是一个新兴的研究领域，虽然自身受到了近代公益慈善精神的一定影响，但为了迅速进入到成熟状态，更多是借鉴西方的制度化、规模化和现代化。进入到二十一世纪之后，人们的生活水平逐渐提高，使得公益慈善组织在筹集资金的方面变得更加方便；同时，在汶川地震、雅安地震等自然灾害事件中，诸如红十字会、各类基金会、各省市慈善会都发动自身所有的人力物力来协助政府进行赈灾救助行动，这些行为都为公益慈善组织博得了极好的口碑和数量巨大的善款数额。虽然在后期有着各种各样的负面新闻被媒体曝光，但从总体情况来看中国公益慈善事业处于飞速发展的阶段，对社会产生的影响也是积极的、正面的。

与此同时，负面新闻和各类网络“爆料”也不断纠缠着正在发展的公益慈善组织，其中的代表就是中国红十字会。汶川地震之后就经常出现救灾善款被挪用、使用情况不透明、从善款中按比例提取资金作为管理费用等丑闻，但红十字会本身对此类新闻均做出否认的回应。2011 年 6 月 21 日，新浪微博上一个名叫“郭美美 Baby”的网友颇受关注，这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的 20 岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，这种炫富的行径给网友留下了“善款被挪用做私人目的”的印象，并迅速地通过电视、网络等平台传播开来。对此中国红十字会迅速做出回应称该人与红十字会毫无关系，红十字会“没有‘红十字商会’这个机构，也没有设立过‘商业总经理’这个职务，更没有‘郭美美’这个人。”对此郭美美（本名郭美玲）多次发表微博，语焉不详的态度导致民众对红十字会的信任程度进一步降低，直到 2014 年郭美美因赌球被捕，公布了当年因为虚荣才进行的炫富导致红十字会深陷信任危机的真相，该事件才告一段落。尽管如此，在此期间传出的各类红十字会的“内幕”导致人们对红十字会的信任程度降低到了历史最低点，甚至在玉树地震红十字会呼吁人们参与到赈灾中来的时候遭到许多网友的抵制。追根究底，不透明的财务信息是重要的原因，公众看不到善款的详细使用情况就会下意识认为红十字会有着财务方面的漏洞，加上的确有少部分省市红十字会负责人挪用善款以作他用，让很多不明真相的公众倾向于对红十字会不利的言论，尽管可能是广泛传播的谣言。红十字会的负面新闻也导致如中华慈善总会、河南宋庆龄基金会等慈善组织接连传出善款被挪用的消息，虽然这些新闻被证实有真有假，但已经造成的名誉上的损失已经难以弥补。 

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（二）长春市公益慈善事业发展现状及规划

1.  长春市公益慈善事业发展现状

就目前来看，长春市政府对于慈善事业发展的支持力度是十分持续和显著的，目前政府主要扮演着慈善事业的引导、组织、平台搭建工作，尤其是相关政府机关对于一些非政府组织（如长春市慈善会、长春市红十字会）的指导作用十分明显。政府慈善执行能力也不断提高，主要表现为一些会议、募捐、慈善事业奖励活动的组织与开展。

慈善总会作为最庞大的慈善机构，在从事公益慈善事业的阶段已经进入成熟期，更多的时候是需要和政府合作而不是需要其扶持。但更多公益慈善机构依旧处于发展阶段，更多时候是需要政府去提供帮助和引导，以促进其发展。对于这类组织，政府需要做的最主要一点就是以保护为主，刚建立的公益慈善机构很多是创始人出于对他人的慈善心理，从而进行募款并且召集人员来组成的，这些人员有着高度的从事公益慈善的热情，但很多时候在活动开展和资金使用方面缺乏相关经验，加上人员理念不同，很多时候会以解散告终；对外由于职责分工不明确，很容易越俎代庖插手政府负责的事务，加上和政府相关机构（比如残联等）沟通不当，直接导致和政府的关系微妙化，甚至进而发展为敌对状态。这种情况并不在少数，作为政府，向社会组织购买服务既是国家政策的改变，也是市场前进的趋势，但政府购买的服务也必须是质量过关的服务，除了慈善总会、义工联盟等已经成型的慈善机构，很多新兴的公益慈善组织并没有办法提供合格的服务，且自身实力无法与成熟期的组织相提并论。这时候就需要政府加以引导，除了政策和财务的扶持，最主要的是让这些组织快速形成一个基本的领导机构，制定符合自身发展的规章条例，并且组织定时定量的公益慈善活动。这些扶持未必要大量的资金，最主要的是确定一条合理的发展路线，不但帮助新兴组织渡过创立初期的困难阶段，也为政府购买服务提供了更多的选择，同时增加市场的活力。 其次，政府应当定期召集各个公益慈善组织的领导成员，除了为组织制定发展的政策和路线，也对新兴组织的领导者进行相关方面的培训，让他们了解成熟期组织的办公和活动方式，同时组织一带一或者多带一，由先进带动落后，促使公益慈善组织内部良性发展，尽可能减少政府的参与程度。

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三、我国公益慈善事业发展中城市政府角色定位存在的问题及原因 ......... 31

（一）公益慈善事业中城市政府角色定位存在的问题 .................... 31

（二）原因分析 .............. 34

四、境内外其他地区城市政府在公益慈善事业中角色定位的经验与借鉴 ..... 37

（一）江苏省常州市政府主导型的角色定位 .............. 37

（二）北京市官民合作的角色定位 ............ 39

五、我国公益慈善事业中完善城市政府角色的对策 ....................... 43

（一）基于高效行政的统一性标准的规范确立 ..... 43

（二）积极引导与民间组织的双向互动 ............. 45

五、我国公益慈善事业中完善城市政府角色的对策

（一）基于高效行政的统一性标准的规范确立

我国目前基本法的缺失是双重标准存在的最主要原因，这个问题不是地方政府甚至也不是中央政府能够解决的，只有经过全国人民代表大会同意，国务院发布新中国建立以来的第一部专门的慈善基本法，才能在全国范围内确定一个共同的注册标准，虽然在 2016 年 3 月我国人大已经正式颁布了《中华人民共和国慈善法》，但其中规定本法自 2016 年 9 月 1 日开始实行，正式法的出台为各省市及地区提供了一个法律法规的制定标准和参照依据，，地方法规生效的前提是不能违反基本法，就目前来说慈善法的主要作用在于此处，其实际作用还需要等到正式实行之后再行讨论。但除此之外还有一些是当前各级政府能够做到的，就是精简政府机构部门，完善民间组织审批的流程，争取做到不拖沓，不延误，这虽然对民间组织发展无法起到决定性的作用，但至少让民间慈善组织和官办组织在同一条起跑线上共同发展，对民间组织未来开展活动打下一个良好的基础。

另一个影响我国目前民间组织审批流程的因素就是各地区发展程度不同导致不同省市的政府的工作重心不同。虽然我国一直在强调物质文明与精神文明共同发展共同进步，但经济欠发达地区一般都会将经济发展放在首位，这在一定程度上或许会对民间公益慈善的发展起到非正面的影响。从另一个角度看，社会保障制度的完善是经济水平提高的重要前提，政府的工作重心放在经济建设方面则势必减轻对公益慈善事业的关注，与其政府两手抓不如专心经济一个领域，社会保障可以向民间公益慈善购买服务来进行确保，除了降低民间组织成立的门槛，设立专门制度，邀请第三方评估机构进行全面监督，完善激励手段，这都是规范行政与审批环节的有效措施，也有利于经济建设与社会保障齐头并进，共同发展。

政府对民间组织要做的并不只是在登记注册方面的公平，更要在组织建立之后的发展阶段特别是发展初期提供强有力的支持，这种支持包括在经济上的支持，主要是民间组织的税收减免，必要时可以发放一些活动经费来保障组织发展的经济基础；政策上的支持，在行政审批方面为民间组织提供快捷通道，确保公益慈善活动的及时开展不因政府因素而延误；观念上的支持，民间组织的发展是否有成效取决于其负责人是否具有当代公益慈善的热情、专业服务水准和成熟的内部管理体制，前者考验的是组织人员的公益心，中间考验的是公益慈善水平，后者考验的是有关机构的理念是否符合时代需要。政府需要做的就是经常与民间组织进行交流，确保组织的问题能够得到及时有效的解答；同时民间组织也应该采取类似定期汇报、定期拜访、展开联谊等工作方式与政府部门互动，主动向政府部门展示其工作计划及工作成果，让政府也能够对组织内部相关事宜更加了解，并按需提供帮助。

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结语

共产主义的原则是为全人类谋福祉，而公益慈善事业则是社会福利保障的一项重要基石，在我国特殊的背景环境下，公益慈善组织是无法脱离政府而完全独立存在的，无论是理念的创新、法规政策的支持、经济的援助都是公益慈善组织无法单独完成的，尽管英美的公益慈善事业发展程度令人羡慕，但一味的照搬照抄而忽略我国独特国情是不科学的。既然政府是公益慈善事业发展中的一个重要的存在因素，那就应该准确地为政府在其中进行角色定位，而不是单纯地依靠政府或者将政府驱逐出公益慈善事业发展的过程。发挥政府的固有职能和市场的自由化体制，才有可能让中国公益慈善事业产生质的飞跃。

时至今日，公益慈善的范围逐渐开始扩大化，并不是只有捐钱捐物才能被称为公益慈善，发生在我们身边的见义勇为、乐于助人的行为都是公益慈善的一部分，一个人付出努力去帮助另外一个需要帮助的人就是公益慈善最原始的含义。政府作为服务机构，社会公共利益是它的负责领域，但并非一切的活动都需要政府来组织开展，只要有非政府组织愿意去从事公益慈善事业，政府就应该放手让它们去做，一些简单的政策与制度可以获得很好的收益，政府所购买的更加专业化的社会服务是公众和政府都希望见到的，简政放权，还权于民，在善治理念得到广泛提倡的今天，变“管理”为“治理”再到“服务”，是建设具有中国特色社会主义的必经之路，也是公益慈善事业蓬勃发展的良好开端！ 

参考文献（略）