辽宁中部城市群建设中地方政府府际合作研究

第一章  绪论

一、研究背景和意义

（一）选题背景

随着市场化和地方分权的发展，政府间关系已经成为我国区域治理的一个重要领域。由于区域城市群内的的地理位置、资源、人文情况等方面具有相似性和互补性等原因，使得城市群内地方政府间治理趋势就是跨越行政区的合作和公共治理，并在此基础上扩展到区域治理下的府际关系的融入。这些现象表明，随着全球化和市场化的推动，各国各地政府结构重组的一个共同的明显趋势是政府之间合作伙伴关系的逐步建立。公共事务以往依赖于单一的地方政府可以单独处理，现在需要地方政府合作处理，目前衍生的区域公共性问题有三个特点:第一,地方政府在地方政府之间的关系协调问题，基本不是某一个政府单个面临的问题而是好几个区域内的政府共同面临的问题。其次，在协调城市群内部政府间关系所面临的问题时，一般不是单边的，也不是单个个体自己所独立能解决的，而是多边决策，多个政府联合行动。第三,就目标取向来看,协调地方政府在城市群中的关系,不是一个负和博弈或者零和博弈,而是一个正和博弈。 上述情况表明，城市群内区域性公共问题已经不是单一政府或某个政府管理范围内的公共事务。辽宁中部城市群城市政府府际关系也存在很多问题，这需要对以前传统行政区的划分的重新认识与思考。本文尝试将辽宁中部城市群内地方政府府际关系与区域治理理论联系起来加以探讨，研究府际关系，寻求中国区域政府合作治理的新途径。

（二）选题意义

 我国的城市群建设正在逐步完善，处在同一区域内的各级政府为促进自身和共同区域的整体实力纷纷加强合作，根据中央政府的政策，城市群内各城市政府保证本政府所在地利益的基础上不断加强与城市群内其他政府间加强合作，以壮大本城市群的整体综合实力。因此地方政府间的府际关系对于城市群内区域治理具有决定性的作用，而且对于推动我国政治体制改革，缩小区域差距都具有重大的理论指导意义和现实实践意义。

1.理论意义

府际关系是一直是政府体系的重要组成部分，这也是现代国家建设高度关注的一个基本制度问题。在我国这种社会制度下，地方政府是地方治理的主体，很大程度上决定着地方治理的好坏，决定着地方政府间的关系处理情况。本文从一个新的视角分析了我国辽宁中部城市群区域治理实践中政府间关系存在的问题，以城市群区域地方政府府际合作协调作为一个变量,探索其内在的机制，进而提出要实现“善治”特定区域治理，必合作与协调。在理论界，探析政府府际关系，特别是加强区域政府合作与区域治理已经成为发展趋势之后，对现代公共管理理论的丰富和发展具有重要意义。

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二、国内外研究综述

（一）国外研究综述

1.国外学者对城市群的研究主要分为三个阶段，起始、发展、深化。 第一阶段为起始阶段，始于英国的城市规划学家埃比尼泽-霍华德，他所著作的《明日的田园城市》第一次提出“田园城市的概念”，可以说，这是城市群的雏形。20 世纪初，随着生产规模的不断扩大和工业的发展，城市空间不断蔓延，1915 年，英国学者格迪斯在他所著作的书籍《进化中的城市》中，提出了集合城市的概念，并且他预见“城市将进一步扩大”。此后也有不少学者对此进行了一些探索性的研究。第二阶段为发展阶段，时间一般定为 20 世纪 20—60 年代，这一时期，工业化，城镇化不断发展。1922 年恩文进一步发展了格迪斯关于集合城市的概念，他把城市群发展为“卫星城”理论，并且把它运用到大城市的建设和规划当中。后来吉斯在此基础上提出了城市地域结构的同心圈模式，德国地理学家克里斯泰勒提出了著名的中心地理论，1947 年，迪肯斯提出三地带模式，揭示了城市地域结构的不断扩展趋势。1955 年法国佩鲁又提出了“增长极”和“点轴发展理论”，可以说对城市群研究的又一大突破。20 世纪 70 年代后，随着城镇体系理论的基本趋向成熟，西方学者就对此进行了一系列总结，其中比较有代表性的就是美国地理学家贝里和豪顿的《城镇体系的地理学透视》，他们认为，城镇体系是地理空间上相邻的，彼此之间有一定的联系，并且具有层次的一组城市群体，虽然其概念与城市群存在一定的差异，但是其研究思路和方法为后来城市群的研究和探索打下了基础。第三阶段是深化阶段，这一阶段的城市群研究不仅在深度更加深入，而且在广度上都更加丰富宽广，可谓现代意义上的城市群研究阶段。1969 年惠贝尔提出了“走廊理论”，他说现代高速发的的交通运输线路就像走廊一样把若干个城镇连接起来，这一点揭示了交通在城市空间演化过程中的积极导向作用。70 年代开始研究范畴不断扩大，林奇构建了扩大都市模式，布莱恩特提出“城市乡村”以及后来“城市系统”，“城市边缘带”等理论，其中戈特曼的大都市带概念最引人注目，得到学术界的普遍接受和认可，城市群的概念基本得到确认。

2 .区域治理。研究起于 20 世纪的欧美，其理论来源于区域经济学，后来融会到了政治学、治理理论等多元视角，逐步成为区域科学研究研究的一门重要学科。国外学者把区域治理分为 5 个方面进行研究（1）财政学角度，代表人物是美国经济学家蒂伯特，其发表的《地方支出的纯理论》，主要分析地方政府公共物品供给时，政府间相互竞争与合作。但研究不够深入。（2）经济地理学的视角，其代表人物法国的地理学家 P.维达尔-白兰士等。按照地理学来讲，区域就是具有某些共同特征，同处一地理环境，同处于一个具体的土地位置，然后就是同处在这一领域的包括所有因素在内的经济活动，在这一区域的经济活动现象。（3）从区域治理视角。二十世纪七八十年的，随着福利国家的兴起，西方国家出现了新的治理模式，“多中心治理理论”兴起，代表者是文森特.奥斯特罗姆。他在城市群建设中提出区域政府可以通过各种协调机制，加强政府合作已完成对区域内公共事务的管理。这样可以减少搭便车的情况来获得共同的利益。“多中心”治理不仅仅是一种具体的理论框架，而且更应该成为一种全新的思维方式，它还担任着对公共物品生产的职责和对公共事务的治理。（4）竞争博弈理论的视角。竞合理论是由美国哈弗大学教授亚当.布兰顿博格和耶鲁大学教授巴里.内尔布夫提出的。其理论的核心是：地方政府在区域治理过程中，由于其发展方式以及目标等存在差别，因此与区域内其他政府间存在着利益上的纠纷、冲突。进而为了个人和相互之间利益的实现，他们彼此之间呈现既竞争又合作的关系，这就必然会导致合作和竞争的产生。以往传统的竞争理论以各自政府利益为中心，简称“零和游戏”，而竞合理论是通过政府间的相互博弈而走向合作。

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第二章  辽宁中部城市群地方政府府际合作基本理论及必要性分析

一、相关基本概念

（一）城市群

城市群是区域工业化、城镇化进程中形成的高级空间现象，是一个国家经济发展水平不断提高的重要标志之一。随着城市发展的逐步扩大成熟化，城市群不断形成，城市群概念在此基础上也不断完善。最开始是由法国地理学家戈特曼提出，后来随着世界经济一体化和全球化的发展，大都市区、城市连绵区也融入到城市群的概念当中。国内一直认同城市群这一说法。结合国内学者姚士谋等的观点，我们把城市群概念定义如下：

所谓城市群是指在一个特定的具有发达的交通网络的区域内，有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，一般由一个或几个特大城市为中心，依托一定的自然地理环境，辐射带领周围不同类型、等级的城市集合体。

一般它们都有以下五个基本特征；一，一般有一个或几个经济实力比较强的城市为中心；二，城市群内有较完善的城镇化体系；三，必须占有一定的空间和人口，这是最基本的，城市群内城镇比较多，人口比较密集，空间相对来说较大；四，城市群内产业分工协作化高，产业发展快，联系密切，第二、三产业比重大；五，完备的交通、通信等基础设施网络，都有大型的交通枢纽中心。 城市群聚集了区域地理环境中的各种生产要素、社会活动、人口等，因此，城市群可以说是区域经济区。城市群内人们文化、饮食、风俗习惯基本趋同，气候自然环境差异不大，社会生活活动联系密切，无论是在城市群内的内部结构、内部有机性，还是从空间上看的层次性、经济上均衡性，都使得城市群成为一个联系密切的完整的社会实体。

（三）辽宁中部城市群

辽宁中部城市群地处辽宁省，是中国东北亚的中心地带，其辐射线东到日本、韩国，北到俄罗斯、蒙古国，西到中国腹地，南部广大海域直到南海；是东北经济区和环渤海经济区的重要组成部分（下图）。以沈阳为中心城市，辐射周边六城市鞍山、本溪、抚顺、营口、辽阳、铁岭，七城市共计 65000 平方公里，占辽宁省的 44%；总人口 2362 万，占全省的 54.9%；地区生产总值占全省的 63%，地方财政收入占全省的 54%，是辽宁省乃至东北地区最大的经济区、城市群，也是中国目前发育程度较高的城市群。

辽宁中部城市群融入国内“区域经济共同体”这一趋势，将区域一体化设为其最终目标，并到 2020 年综合实力达到中等发展国家水平。2010 年，国务院正式批准辽宁中部城市群为国家新型工业化综合配套设施改革试验区。

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二、地方政府府际合作理论基础

（一）区域治理理论

区域治理起源于 20 世纪初的欧洲和美国，区域经济学在当时诞生，后来不断发展并且逐渐融入政治学、发展理论、治理理论等多门学科，在这些学科的交互影响下而逐渐成为一名独立的学科。治理理论倡导的是更少的投入得到更多的治理，在治理过程中强调更多地参与主体对话、协调和合作，以利用更多的社会资源促成公共目标的实现。

区域治理有三个特点，首先强调社会组织参与，重视社会力量的多元化，注重第三部门的力量，充分发挥社会组织民间性、志愿性、非营利性的特性，发挥社会组织在公共服务方面的作用；二，对政府角色进行重新定位，要求“最少的统治，最多的治理”，强调公众参与，形成监督机制，减少决策失误；三，以协调为手段解决公共问题，由于区域治理涉及很多方面的利益，出现很多利益问题，所以区域内会有竞争与合作，以协调为手段是解决区域问题的首要手段，倡导网络管理体系，合同包工、权力分散，管理而不只是分配等是其显著特征。

区域治理理论及主张区域内政府间的协调作用，又主张在区域内各政府层面的合作，在合作前提下的竞争，以及各成员间的相互对话与协商，促使各利益群体相互配合，达成共识、自我约束、相互信任，实现区域整体利益最大化。 

（二）新公共管理理论

20 世纪 80 年代，政府管理弊端不断暴露，民众对政府日益不满，如何解决“政府失灵”问题是西方国家，尤其是英国美国政府所面临的主要问题，传统公共行政理论对这些比较现实的新问题无法回答，新公共管理理论在此背景下应运而生。著名英国教授胡德把新公共管理理论的要点概括为：1 加强专业化管理，管理者要承担更多的责任；2 确立目标，严格的绩效管理；3 尤其注重对产出的控制；4 破除本位主义，对公共部门进行重组；5 降级成本，加入竞争机制；6 引进私人管理风格和管理方法；7 注重资源的有效开发和利用。

新公共管理注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率；将公共官僚制组织划分为一些在用户付费的基础上相互协调的机构；利用准市场化和签约爆出工程的方式促进竞争；削减成本；具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理的管理风格。

新公共管理作为一种全球化现象，各国政府在此基础上积极进行政府改革与政府再造。在此背景下，辽宁中部城市群内的各地政府将自己置身于城市群这个大集体内，以城市群整体利益为出发点，破除矛盾与冲突，加强合作，不断降价成本，以增强区域竞争力。

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第三章   辽宁中部城市群建设中地方政府府际合作取得成就、存在问题及原因分析................15

一、辽宁中部城市群建设中地方政府合作取得的成就 ......................15

（一）基础设施逐步完善，政府合作基本信息化平台建立 ..................15

（二）产业结构和产业布局一体化，政府间合作经济共享化 ...........................16

第四章   国内外城市群府际合作治理经验与启示 ......................22

一、“泛珠三角”城市群政府府际合作经验借鉴与启示 .........................22

（一）形成区域政府合作制度安排 ..................22

（二）具有形式多样的政府合作方式 ....................23

第五章  辽宁中部城市群建设中地方政府府际合作完善措施 .................26

一、转变观念，提升理念..........26

（一）培育区域“合作共赢”意识，突破传统行政区划的限制 .......................26

（二）引导政府官员培育“整体性治理”理念..........................26

第五章  辽宁中部城市群建设中地方政府府际合作完善措施

一、转变观念，提升理念

（一）培育区域“合作共赢”意识，突破传统行政区划的限制

辽宁中部城市群政府府际合作是以建立在其合作共识基础上的，但是所有的合作都是以利益为驱动的，所以合作共赢的意识是各政府间切实实际合作的思想保障。 在区域合作上我们要坚持这一思想，这也是科学发展观“统筹区域发展”的具体要求。因为地方政府也具有“经济人”的特性，都以获得最大利益为出发点，所以地方政府合作是以互惠为前提的。首先在中央层面上，中央政府要积极鼓励具有经济关联性的区域的地方政府加强合作，，打破传统行政区划的限制，其次，在地方层面上，地方政府在博弈自己利益的同时，要深刻认识到区域竞争可能带来的两败俱伤的结果，再加上中央政策的支持，地方政府要转变观念，正和博弈，实现互利共赢。可以通过论坛等区域性的会议商讨合作事宜，媒体也要发挥其宣传的作用，积极宣传合作共赢思想，使得各方政府和民间组织对于城市群内府际合作的重要性和必要性有一个深入的了解，渐渐在城市群内形成政府合作共识，有个这种合作共识，城市群内地方政府才能传统观念的束缚、克服地方利益的排他性、克服区域壁垒，在合作过程中减少摩擦、减少零和博弈，以积极的态度对待合作实现共赢。

（二）引导政府官员培育“整体性治理”理念

所谓整体性治理就是依靠政府间、政府各部门间以及政府与公私部门间的协调与整合，以提高公共治理效率，满足社会、民众需求的治理理念。这种治理理念可以打破单一主体的治理模式，而是把自己纳入一个整体内，倡导参与主体多元化，在提供公共服务的过程中，形成共同目标，打破地方政府间的分割和条条块块状况，破除传统行政区划的限制，消除各自为政的现象，降级成本，实现城市群内部最大利益。

树立整体性治理理念，城市群内地方政府要注重社会和市场的力量，充分发挥它们的辅助作用，以减少公共服务支出，各政府加强合作的同时，注意社会基础设施、公共服务、资源的分配，在政策、规章、服务和监督四个方面进行治理，以实现治理层级、治理功能的整合，最终实现区域地方政府合作的整体性治理，实现地方和区域利益最大化。

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结语

辽宁中部城市群要发展强大，确实达到《辽宁中部城市群发展规划》所要求的，就必须在城市群内政府间管理与合作方面创新新的思路，政府间开展领域更广、层次更深的合作。以辽宁中部城市群整体利益为基础，加强政府间合作规范、模式、机制等的完善与创新。由于本文作者能力有限，本文只是对辽宁中部城市群府际关系合作进行了宏观的分析与探讨。

本文的研究是在对辽宁中部城市群政府合作现在的基础之上，在已经取得巨大成就的情况下，深入分析其存在的问题以及产生问题的原因，进而从国不同方面总结经验，提出政府合作机制的对策措施，为辽宁中部城市群政府合作上提供一些参考和应用价值。笔者还将会在此课题上继续研究下去。

随着中共“十三五”规划的全面展开，相信辽宁中部城市群在国家和辽宁省委的带领下逐步完善、越发壮大，全面振兴东北！

参考文献（略）