浅析“质疑”宏观调控的可诉性

发布时间：2016-03-19 13:33

　　论文摘要 法的可诉性是法保持客观公正地位的灵魂所在，也是现代法治国家和法治社会的基本要求。然“质疑”宏观调控的可诉性就是对公权力神圣化，将公权力至于“神坛”，缺乏相对监管机制，从而导致宏观调控所属的经济法部门也很难表现出一个独立的部门法。在既定的法律关系中确定各主体的权利义务是一部法律的主要内容。没有相应的责任追究机制，一部法律就可能落空，权利救济也很难落到实处。这种将政府行为游离在法律之外的行为，极易导致“集权人治”的后果，也有悖于法治的基本理论。虽然我国当下司法现状对实现宏观调控可诉性缺乏足够的能力，但是这并不影响宏观调控可诉性的本质。

　　论文关键词 宏观调控 宏观调控性质 司法现状

　　一、宏观调控的历史背景

　　市场万能的经济理论随着世界性经济危机的爆发而走下“神坛”，人们开始相信没有任何真理能一劳永逸的解决市场变化莫测的问题。随着凯恩斯的《就业、利息和货币论》一书的腾空出世，一种新的经济调节形式被大家所认可，即用国家调控代替市场经济的自我调节，这种形式主要是通过国家行政职能的有效介入对经济进行刺激，从而缓解经济危机。这种形式在当时称为国家管理经济的最高形式，并且不同发展程度的国家广泛认可和使用，起到了很好的效果。我们在欣然这种强有效方式同时也要注意到，这种模式也导致了“政府失灵”问题，即：政府调整范围广以及政府能力有限和所代表利益有偏好。如“郭京毅案”中代表的“政府俘获”现象，这证明政府的决策不必然是理性的，虽然可以通过一定的非诉程序起到控制作用，使其趋于合理性。但是通过司法审查对自由裁量权进行法律控制，不仅是一种权威性的补救措施同时也是一种警示的惩罚措施，其修正权力的不良运作。因此主张宏观调控的可诉性，符合宏观调控法的根本目的和基本精神，符合现代市场的内在要求，也是与党的十八届三中全会和四中全会呼吁建立的法治社会相匹配。

　　二、从宏观调控的概念来“质疑”宏观调控的可诉性

　　宏观调控本是一个经济学上的术语，因此我们先探究其经济学上概念。从我国国内对其的主要观点有：第一，国家权力观说。认为“宏观调控”指国家为了弥补市场失灵和实现国家经济的可持续发展，在尊重市场规律下，从宏观和总体对国民经济进行的干预与调节。第二，国家经济职能观说。认为“宏观调控”是现代国家从社会经济的宏观和总体角度，运用计划经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济，是对社会经济宏观结构和运行进行调节的一种国家经济职能活动。第三，总量平衡说。认为宏观调控是指国家从全国经济运行的整体层面出发，运用多角度，广层次的宏观经济手段，对国民经济的总体供求关系进行调节和控制。
　　从我国的三种主流学说我们可以清楚看到，国内主流观点认为宏观调控是以国家名义，通过税收、货币、产业等措施对市场的协调，是国家权力组成中重要的经济法律权力。可是在法学界以邢会强博士明确表明宏观调控行为的不可诉性，并且2002年首次提出宏观调控的不可诉性，他认为宏观调控行为属于国家行为，因为这种行为满足涉及重大国家利益和强大的政治性这两个国家行为的构成要件，而国家行为由于政治因素影响深远，不能依据司法来衡量，因此被排除在司法审查之外。
　　但是笔者不敢苟同，因为从法理层次上讲无论宏观调控属于什么性质，都可以确定它是一种经济法律权力。而从权力本质上看权利与义务是共具的，只拥有权力而没有对应义务，那是专制。若权力与义务比例失衡，义务过多则会导致不公平正义。而且政府作为公民权利让渡组成的特殊职能机构，它所做出的涉及公民利益的宏观调控行为不是凭空出现的，而是基于公民自愿遵守的规章-法律的授权，这是任何政府行为合法性的基础。因此可得出法律不能只授权而没有相应制约措施。所以从法学理论层面上说，“质疑”宏观调控的可诉性，缺乏依据。

　　三、从宏观调控法性质“质疑”宏观调控的可诉性

　　邢会强博士在其文章中提到，宏观调控行为的不可诉性源于该行为的性质。因为宏观调控从性质上属于国家行为。不过我们肯定一个世界上广泛认同的观点，即国家行为是为司法所豁免的。但是笔者更倾向于认为宏观调控的主体是政府。把宏观调控的主体定义为国家，这就使任何国家行为因其性质的特殊性而肆无忌惮，如此一来必将本是政府的行为游离在法律之外。
　　首先，邢会强博士认为宏观调控因满足国家行为的两个要件，故属于是国家行为的一种。国家行为不可诉根源于国际法上国家行为的豁免权，因为是国与国之间，涉及到国家主权、国际关系等行为，不宜用宏观调控来规范。将国家行为性质带到经济法中，故邢会强博士认为经济法中的国家行为也是不可诉的，而且从行政诉讼法的规定的抽象行政行为不可诉中，也可以找到国家行为不可诉的规定。但是这都是将宏观调控的主体定义为国家，性质是国家行为。但是具体什么是国家行为，行政诉讼法并没有具体规定。从1999 年《最高公民法院关于执行<中华公民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》看，国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。从既有的法律规定中我们看出宏观调控的国家行为与法律规定的国家行为相差甚远，宏观调控的行为更多是经济性的，是行政管理下的经济职能在经济生活中的运用。虽然在极少数情况下，因为战略政策的调整而进行的调控，如“战时经济管制”“宵禁”等此时宏观调控更多意义上是政治因素，涉及国家安全，此时的性质才是国家行为，主体是国家从而不具有可诉性，但是更多情况下它们界限是明确的。

　　其次，笔者更倾向于将宏观调控的主体定义为政府。首先国家的内涵大于政府，这就不利于将本来涉及政治因素的行政行为诉之司法机构进行审查，何况在给其披上国家这“圣衣”将其无限扩大化。因为从当下的宏观调控乱象看，政府部门或官员为了追逐自己的利益而相互矛盾，使得国家的公信力大打折扣。最具有说服力的就是各地政府为了一时经济指标，以“经济发展宏观调控”的名义实拆迁之实，导致的各种拆迁惨案。这都是将宏观调控的主体定义为国家，，性质定义为国家行为，以逃避司法审查以及由此带来的宏观调控权限配置失当所致。因此将宏观调控的主体定义为政府更有利于规范政府干预行为，这也与政府的由来相匹配。公民让渡自己一部分权力给政府，共同服从于基于大家共识所达成的标准原则，政府的权力的来源于公民，通过公民选举的政府对公民负责并报告工作，接受公民监督。公民对国家事务享有知情权、参与权，对涉及公众利益的重大事务还有决策权。这样一来保障了国家权力按公民意志而不至于偏离。任何政策的制定都不可能面面俱到，或多或少都会有一部分人利益受损，“良性违宪”、“良性违法”不就是在满足社会绝大多数人情况下，做出的牺牲小部分群体的利益的决定，更何况政府大多情况下制定的政策不一定是理性的。这些遭到利益受损人的合法权益怎么救济，政府不理性做出的政策侵害了他人利益，难不成一个“宏观调控”大帽子下就闭口不谈，政治责任的通告批评不痛不痒，根本起不到警示的作用，只有将其进行司法审查通过法律诉讼，将宏观调控的主体定义为政府才能有效控制政府权力的随意化，才能做到权从民来和有权有责，做到一个真正对民服务的限权政府。

　　四、从司法现状“质疑”宏观调控的可诉性

　　司法权是一国最权威、最彻底和最具有约束力的存在，为了保持其司法上的独立性司法本应保持对政治的高度敏感性，避免过多参与政治而丧失其公正性。而邢会强博士认为当下司法机关不具有这样能力审查宏观调控，也没有承担其巨大风险后的责任，所以不适宜对宏观调控进行司法审查。
　　但是笔者在此有不同看法。首先，从我国法律规定看，对宏观调控的制约看其是否违宪，一个是全国人大有权撤销不正确的法律、行政法规等规范性文件；一个是制定机关自己或者自己的上级机关有权撤销。但是我国的特殊国情，我国的人大一年才开一次会，而且时间短暂，跟本没有时间去研究去讨论一个宏观调控政策的正确与否。那另一种制约是自己检查自己或上级检查自己，我们都知道一句法律格言，“任何人不能做自己案件的法官”。这是为了避免人性的天然偏袒。同时制定机关与上级同属于一个体系，难免不会发生包庇自己下级机关的行为，致使两条制约途径在我国都缺乏现实的可操作性。我们只有将其依靠于独立的司法审查，因为司法时“只服从与法律的要求和良心的命令”，而独立于上级司法机关或行政机关，同时结果会得到国家的强制力执行，有确实有效的保障。我们不能因为当下缺乏危违宪审查的明确主体和可宪法司法化的机制、程序就断言其不具有可诉性。任何机制的健全都是从理论的不断完善开始的，倘若我们一开始就封杀这种可能性，那么我国的法制进程的完善也就遥遥无期了。我们所追求的法治也就是镜中月水中花了。我们不能因为怕它麻烦，怕它能力不足而对其恐慌。为什么当下法制基本上健全下还有这多人喜欢上访？因为就是法制的观念还没有深入人心，对一些敏感问题司法审查就开始隔岸观火，缺乏公信力。上访不就是相信“人治”压倒法制，相信上级的行政机关有能力改变下级命令，这对我们苦苦建设的法治社会是多么大的讽刺。
　　能力不足我们就加强能力，提升自己。因为宏观调控涉及的是国家的方针政策，我们有必要提高其司法审查的等级。将一般地方性宏观调控交由同级法院审查，各部委的交由所在地北京的高院审查。同时实行举证责任倒置，由制定机关证明其制定的政策没有侵害公共利益，原告只要是适格当事人，权益受到侵犯的则可，最好设立一个统一的公益机构代表诉讼最好。同时我们也要看到对宏观调控的审查只能限定在合法性审查，只要审查其制定程序是否合法有效，制定过程中是否考虑到利益相关人的合法权益。因为政策的合理性缺乏判断标准，只有合法性的特征才能通过有效的司法来进行监督。
　　宏观调控涉及的范围面过广，层次之深不是看几篇文章就能有清醒的认识和看法，所以可能笔者看法存在很多不合理之处。而且相对于国外的一些实践经验，笔者没有直接参考引进，因为任何制度都有其相适应的土壤和环境。我们不能看到国外有什么先进的直接“拿来主义”，我们也要充分看到我国的国情，正所谓具体问题具体分析。但是从现代民主社会的发展来看，我们不允许无理由无依据的剥夺一部分人的利益而实现另一部分人利益，政府的行为也是要经过合法的授权，当它没有理性没有经过合法授权下，我们就需要相应的救济机制，需要对宏观调控就行可诉性的救济。

本文编号：35987