湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制研究

第 1 章   导论

1.1  选题来源、背景与意义

1.1.1  选题来源

本人主持的湖南省财政专项资金项目“湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制研究”（湘财企指出(2014)61 号）。

1.1.2  选题背景

党的十八大提出大力推进生态文明建设，并将其放在十分突出的地位，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的中国特色社会主义事业总布局。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。习近平总书记强调，“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性”，“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”。李克强总理提出，“进一步树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设融入整个现代化建设之中，实现发展经济、改善民生、保护生态共赢”。湘江是湖南的母亲河，是长江的一级支流，发源于广西灵川海洋山，从广西全州进入湖南东安，自南向北纵贯永州、郴州、衡阳、娄底、株洲、湘潭、长沙、岳阳等 8 个地级市 67 个县（市、区），经洞庭湖流入长江（见图 1-1）。干流全长 856 公里，湖南境内 670 公里，流域面积 8.54 万平方公里，占湖南省国土面积的 40%，沿途接纳潇水、涟水、浏阳河、汨罗江等主要支流及其他大小支流 1300 多条，流域内水系发达，年平均径流量 722 亿立方米，居长江流域第 2 位，全国第 7 位。

湘江流域地处湖南京广沿线经济带，是湖南省经济社会文化最发达的区域，城镇密集，产业集中。流域集中了湖南省  60%的人口和 70%的国内生产总值，是湖南省最为密集的人口聚居区和最为重要的经济带。湖南全省冶金、化工、建材、轻工、纺织、食品加工、机械等行业大多集中在湘江区域，尤其是湘江下游的长株潭区域，经济总量占全省的三分之一。湘江流域在湖南省经济和社会的发展过程中发挥着举足轻重的作用。但作为有色金属之乡，湖南地区 60%以上的污染也汇集于湘江，其中重金属污染尤为突出，是湖南 80%的重金属污染富集之地。

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1.2  国内外研究现状

1.2.1  国内研究现状

1.  关于湘江重金属污染现状研究

雷鸣、秦普丰、铁柏清（2010）从水体中重金属的污染和水体底泥中重金属的污染分析了湘江水环境中重金属的污染，认为湘江流域的矿产开发和冶炼活动造成了流域的重金属污染的重要原因，须从生态补偿、排污权交易、环境税费改革和污染责任险等环境经济政策方面入手倡导，将湖南省矿产经济和环境保护有效地结合起来，积极探索流域综合污染整治和保护机制的新模式。刘耀驰、高栗、李志光、刘素琴、黄可龙、李倦生（2010）指出重金属污染是湘江最显著的特征，是一个流域的污染；湘江重金属污染直接导致流域水环境质量严重下降，饮用水安全问题突出；这直接与地方产业结构直接相关，而有色金属采选冶炼等工业行业的粗放发展是造成湘江重金属污染的最主要原因；并提出提高产业技术水平与清洁生产水平、采取综合治理措施、完善环保政策的落实与监管体系等建议。黄颖萍（2012）分析了地方政府协作治理湘江流域跨区域水污染现状，即地方政府协作治污收效不大、地方政府协作治污建设的城市环保基础设施参差不齐、政府协作治污缺乏长远规划和长效投入，并据此从转变治理理念、明确地方政府协作机制、完善利益协调机制提出加强湘江流域跨区域水污染治理中地方政府协作的对策建议。李爱年、何燕、冯姗姗（2012）具体分析了湘江重金属污染治理工作存在的问题，即某些对环境污染严重的项目尚待纳入重金属污染治理范畴、地方财政压力较大、企业搬迁引发一系列问题、监测能力待加强、重金属超标土地和水体难以处置等。

2.  关于重金属污染安全与评价研究

陈雯、肖皓、祝树金、呙娟（2012）基于动态 CGE 模型，进行了水污染治理投资及运行成本增加的动态一般均衡分析，并以湖南为例，阐述了两型社会背景征收水污染税的动态一般均衡分析。余光辉、陶建军、李博超（2010）从水质、底泥、两岸土壤和植物以及两岸人群患病率分析了湖南省湘江流域的环境污染情况，结果表明湖南省湘江流域的污染较为严重，并据此分析认为历史污染物排放、地质原因、矿山开采、植被变迁以及纳污能力变小是导致湘江污染的主要原因。李军、刘云国、许中坚（2009）开展了湘江长株潭段底表层沉积物中重金属的潜在生态效应评价，用统计数据分析了湘江长株潭段水质重金属污染状况，进而通过具体实验，为开展重金属污染对流域的生态影响及修复提供参考。宁可（2012）基于 VC++预测评价模型，建立了重金属污染预测评价系统，对湘江水质重金属污染浓度进行数据分析与预测。刘梅、李发鹏、卢善龙、乔玉霜、刘焕焕（2011）总结了流域重金属污染研究领域有关土壤重金属元素形态分析、生物有效性分析、生态风险评价及植物修复、植物富集研究等方面的研究进展，整理和概括了相应的分析和评价方法，并指出加强流域尺度河流-土壤-植被-大气系统的重金属污染宏观研究，构建基于重金属元素循环迁移机理模型、遥感和 GIS 等技术的现代化立体监测系统与生态风险管理系统，将是流域系统宏观尺度重金属污染监测和治理研究的重要发展方向。

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第2章   湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的理论基础

2.1  相关概念的界定

2.1.1  重金属污染综合治理

湘江重金属污染是累计而成的，不是一蹴而就。湘江流域是一个相对完整的生态系统，因此，推进湘江重金属污染综合治理，是一项综合性、系统性工程，要统筹考虑各方面特点和需求，制定全局性的综合性治理措施，各级地方政府要主动作为，及时解决整治中出现的困难和问题。本文所述的湘江重金属污染综合治理是指湘江流域范围内的八个市级地方政府，基于全流域管理视角，通过信息互通、区域监测、联合执法等一系列综合措施，以共同应对湘江重金属污染问题。在这一过程中，既要统筹协调各方面的政策，处理好改革、发展、稳定的关系，切实落实因企业整治而造成的失业人员再就业问题，又要结合污染企业整治工作出台产业布局、整合、调整和发展等有关政策措施，促进产业结构优化升级；既要有效协调企业整治、环境治理、水利建设等财政支出，加大湘江流域重金属污染综合治理投入，又要做好取缔关闭企业土地回收、评估、利用工作和矿业秩序整治工作，做好关闭小矿山、小冶炼方面的工作，促进资源向优势企业倾斜，通过优势企业整合资源，发挥规模效应，保护好环境。

2.1.2  重金属污染综合治理协作机制

重金属污染综合治理协作机制的主体，是指湘江所流经的以行政区域划分为基础的八个市级地方政府，客体是某一市级政府所管辖的范围，更确切地说是指所管辖的土地范围。由于重金属污染具有跨区域、综合化、社会化的特点，因此，笔者着眼于湘江全流域，分析八个市级地方政府必须对共同应对重金属污染所造成的流域损害结果。而这项巨大复杂的系统工程不是单个地方政府所能完成的，而需要整个流域范围内的地方政府完善有效的协作机制，形成综合治理合力与长效机制，尽快解决湘江重金属污染问题。

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2.2  湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的重要性

面对经济社会可持续发展、生态环境污染综合治理及跨区域公共管理改革等背景因素，针对湘江重金属污染这一现实问题，迫切需要市级政府在综合治理中从“分界而治”走向协作共治。

2.2.1  推进长株潭经济社会可持续发展的客观要求

改革开放以来，我国经济社会发展迅速，人民生活水平显著改善。随着经济社会活动的持续开展，人们必然对环境资源开发利用更为深入，致使环境资源的外部性损失加重。作为国家中部崛起战略中的重要拼图，湖南省经济社会发展迅猛，经济总量显著提升，但自然资源消巨大。污染物有增无减，生态环境压力陡升。而对于湘江流域的八个市级地方政府，在享有湘江独有的发展优势时，也给湘江水污染带来的巨大的冲击，尤其是沿江地带的重金属污染，给当地的生产和生活带来的极大的危害。诸如矿产、纺织、冶金、造纸、钢铁和化工等龙头产业等高耗能高污染的产业，一方面拉动了当地 GDP，同时也烧掉了资源，留下了污染。显然，这与湖南省倡导建立“环境友好、资源节约”两型社会是相悖的。    

湖南省已出多项区域经济协调发展的相关政策，，现已初步形成区域经济协调发展的格局。随着“两型社会”建设进程的推进，长株潭经济社会发展成果突出。然而，在某种程度上而言，长株潭区域经济合作的深化致使跨行政区污染问题趋向严重，跨行政区环境污染的负面影响更为突出。发展所造成的生态环境压力与区域经济社会发展的矛盾愈发加重。一定意义来讲，长株潭区域经济社会发展与生态环境保护合作互为增进。一方面，长株潭一体化为湘江生态保护奠定了一定的合作基础。另一方面，长株潭经济社长远发展离不开湘江生态治理合作。因此，将湘江生态治理纳入长株潭区域合作框架十分必要，促使区域经济、产业发展、交通设施、生态环境等领域的衔接与合作，从而构成跨区域立体式全方位发展。长株潭一体化是区域经济社会发展的良好契机，加快湘江生态环境治理方式的转变是区域经济社会发展的内在要求。开展与长株潭一体化相适应的区域生态环境协作治理，有利于维护区域生态环境资源的共享格局，提高区域生态环境治理实效，并有益于推动区域产业结构调整和升级。如何将长株潭一体化发展与区域生态环境保护有效结合起来，已成为实现区域经济社会与生态环境协调可持续发展的关键环节。

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第 3 章   湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的框架分析 .......... 31

3.1  湘江重金属污染综合治理市级政府协作的基本类型 ................... 31

3.1.1 互补型市级政府协作 ............................ 31

3.1.2 共建型市级政府协作 ...................... 32

第 4 章   湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的现状分析 ......... 55

4.1  湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的发展历程 ....... 55

4.1.1  初步建设阶段 ............. 56

4.1.2  不断健全阶段 ................. 58

4.1.3  规范成熟阶段 .................... 62

第 5 章   国内外河流重金属污染综合治理政府协作机制的经验借鉴 ................ 76

5.1  国内河流重金属污染综合治理政府协作机制的典型范例 ................ 76

5.1.1  清江——政府主导下的基础设施共建共享机制 .............. 76

5.1.2  淮河——多层博弈下的治理主体利益协作机制 .................. 79

5.1.3  珠江——多元手段治理下的政府合作协调机制 .............. 84

第6章 完善湘江重金属污染综合治理市级政府协作机制的对策探讨

湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制要以“科学发展观”为指导，扭转过去仅以经济发展为目标的发展方式和考核体制，在对市级部门和分管单位进行政绩考核时，应把环境保护绩效作为一项重要的指标计算到考核制度中，把生态恢复作为考核的前提标准，更加注重区域生态环境的可持续发展。要因地制宜，对湘江流域重金属污染综合治理市级政府协作机制的制定要根据各区域发展不同，地域环境不同的差异，对不同地区实施有针对性的区别治理。

6.1  完善湘江重金属污染治理市级政府协作的组织会商机制

市级政府协作的建立离不开其组织会商机制，通过会商协调、统一理念，为治污、防污的行动确定方向和目标，湘江流域重金属污染的治理是一个长期的、阶段性的艰巨任务，只有确立明确的市级政府协作的组织会商机制，各市级部门才能够有效地对流域的各区域综合把握，尤其是要保证各地方政府间协作治理的可持续性，这就需要强化政府协作价值认同，完善政府协作组织机构，加强污染治理会商决策，去除“各扫门前雪”的旧有治理理念，树立科学发展观，从建设“两型社会”的高度，确立“共赢”和“协作”为