我国环境行政纠纷ADR机制研究

一、 行政 ADR 机制概述 

（一） 对行政 ADR 机制概念的厘清
正如马克思唯物辩证法中关于矛盾观点的论断，人类社会从产生之初便暗含着诸多矛盾。作为诸多矛盾表现形式之一的纠纷，虽然在人类发展的不同历史阶段随着纷繁复杂的利益格局的错综复杂的变化，纠纷的表现形式与种类也不断地出现这样或那样的变化，但是人类对与之相对应的矛盾的另一方面，即对于纠纷化解的探索却从未终止。如博登海默所言，“如果一个纠纷从根本上得不到解决，那么在社会机体上就会产生溃烂的伤口”。伴随着人类社会的发展，斗争与商谈成为解决纠纷的基本方式，其中商谈在解决纠纷中愈发的占据着主要地位。然而在随后发展中，司法救济对于纠纷解决的作用愈发彰显，在解决纠纷的过程中，人们对司法救济的追逐也逐渐地导致了一系列问题的出现。 以美国为例，一方面，由于上世纪 70 年代美国诉讼爆炸现象的出现使得法院疲于应对，为化解诉讼压力，美国不得不在增加法院数量与寻找新的纠纷解决途径之间做出选择；另一方面，也得益于社会合作的不断加强和既有的文化背景。由此 ADR（Alternative Dispute Resolution），又名为诉讼外纠纷解决程序的概念应运而生。伴随着 ADR 运动的兴起，这种以协商、调解与和解为主要模式的非诉讼纠纷解决方式得到了迅速的发展与完善，并在美国与其传播所至的欧洲国家取得了巨大成功。这也正是追求实质正义、注重结果的回应型法在美国成功运用的体现。与此相应，上世纪 80 年代的中国却寻求以制度化的方式来独断纠纷解决，这也成为对西方纠纷解决路径的因袭，2随着我国学者对 ADR理论研究的不断深入，ADR 在我国纠纷解决中的应用也日益增多。 
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（二） 行政 ADR 机制的特点与分类 
对于纠纷解决方式的探求一直是人类为最优化解纠纷而做出的一项努力。非诉讼纠纷解决方式，即 ADR，在解决纠纷过程中所使用的一些方法虽然早已有之，但真正赋予这些纠纷解决方式以统一说辞还要归于 ADR 的出现。20 世纪 70 年代，伴随美国经济的迅速发展，民商事交流日益增强，由此而引发的诉至法院的纠纷也不断增多，以致于案件的受理数量远远超出法院的决案能力。随着 ADR 的成功运用，其应用领域也不断扩展，行政 ADR 便是其应用领域扩展的表现之一。得益于应对诉讼危机而出现的 ADR 在有效化解法院应对诉讼案件的难题的同时，也是对多元化解决纠纷与促进法制现代化的成功探索。随着社会现代化进程的不断向前推进，以及不同民族、不同国家相互之间文化的交流，出于对纠纷解决方式的利益计算与纠纷解决的便利性考虑，使得对纠纷的解决逐渐摆脱单一化的困扰，这也使得行政 ADR 的外延与内涵也不断得以丰富。 
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二、 环境行政纠纷及其 ADR 机制简析 

（一） 环境行政纠纷的概念 
环境行政纠纷（争议），从该名词字面理解环境行政纠纷既属于环境纠纷同时又属于行政纠纷范畴。由此，本文在论述环境行政纠纷的产生与概念前有必要简单介绍环境纠纷与行政纠纷，通过分析环境纠纷与行政纠纷的不同分类，进而引申出环境行政纠纷的概念。 环境纠纷非自古有之，而是在人类社会经历特定的历史时期才开始出现的一种纠纷类型。归根溯源，环境纠纷实质上是人类对于稀缺资源与环境利益的争夺而产生的利益冲突的一种外化作用。环境纠纷（environment dispute），日本有学者将其称之为“公害纠纷”，即“因公害或发生公害之虞”而产生的纠纷。1对于环境纠纷的概念我国学者也有着相异的观点，我国学者吕忠梅将其归纳为：“纠纷当事人围绕着环境保护关系而出现的利益纠葛”。笔者认为，环境纠纷是指就惯有环境资源平衡状态的打破而在相关利益主体之间产生的争议。环境纠纷基于不同标准也可作出相关分类，从法律性质角度来划分，可以将其划分为环境刑事、民事和行政纠纷，而就其本身而言，其有狭义和广义之分。就以上分类而言，环境民事纠纷的解决以及广义上的环境纠纷与本文论题关联密切。 
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（二） 环境行政纠纷的特点 
纠纷产生于人们对既得利益负方向运动变化的抗争。环境行政纠纷的产生也莫如于此，期间既有环境行政权的行使同时又有纠纷的因素参与其中，双重因素的共同作用构成解决机制运作的前提，而论及相关机制的具体选择同样也受到双重因素的制约。对于受复杂因素影响下的环境行政纠纷的特点，笔者认为可以概括为一下四点：    环境行政纠纷双方法律地位不平等，并不是说环境行政纠纷发生后寻求救济过程中的不平等，而是环境行政纠纷发生过程中的不平等。从概念来看，环境行政纠纷的一方须具有相关环境行政权且其明显具有行政管理这的身份，其实施的是代表国家的公权力，从这一点来看，在双方关系中其地位优势不言而喻。从另一角度来看，环境行政机关的相应具体行政行为又由国家强制力来保障实施，单就强制执行这一点就可以说明问题，而相对人很明显不具有这一强制力的保障，也就是说在双方的法律关系中这一强制力的实施具有单向性。 
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三、 我国环境行政纠纷解决机制的现状与问题......18 
（一） 环境行政纠纷的诉讼机制..........18 
（二） 环境行政纠纷的 ADR 机制..........21 
四、 我国环境行政纠纷 ADR 机制的发展与完善......28 
（一） 环境行政复议制度的加强..........29 
（二） 环境信访制度的进一步完善......31 
（三） 重视申诉在解决环境行政纠纷中的作用 ..........32 

四、 我国环境行政纠纷 ADR 机制的发展与完善 

随着我国社会政治、经济和生活等各领域的改革不断进行，使得国家法治化的进程和良法善治日益成为人们关注的焦点。在环境行政纠纷领域，新修订的《环境保护法》和《行政诉讼法》的出台，使得环境行政纠纷在诉讼解决方式上得以完善。两部法律的出台可以说是解决了我国环境行政诉讼领域的诸多问题，在可预期的范围内，由于这两部法律的修订，必然会导致环境行政诉讼案件数量的上升。与之相应，据《中国法律年鉴》的相关统计，2005 年全国行政审判人员共 11554 人，虽然经过近 10 年的发展，我国行政审判人员的队伍正逐年壮大，但相对于蜂拥式的诉讼数量的增多难免会出现难于应付的局面。而面对我国日益凸显的环境问题和由此引发的不断涌现的环境纠纷，单靠诉讼这一单一途径显然难以应付日益复杂的局面变化。正如我国学者应松年教授所指出的，现有的解决机制在面对日益纷繁复杂的行政纠纷时，采取解决方式前对纠纷状况缺乏足够认识，解决方式之间的粘合度明显不足，相互之间处于离合状态，致使应有的制度优势难于得到充分彰显。
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结   论

面对日益突出的环境问题及环境行政机关权利的延伸，环境行政纠纷必定呈现逐渐增多的趋势。正如本文所述，在泛司法化的今天，，单纯依靠诉讼方式解决环境行政纠纷面临着诸多困境与问题。在法治化不断推进的今天，我们有必要借鉴国外 ADR 对于环境行政纠纷解决中的经验，并结合我国国情，探索完善适合我国的环境行政纠纷解决途径。因而，本文结合我国当前在环境行政纠纷解决过程中的 ADR 机制的运用与不足，着重分析了环境行政复议、环境信访及申诉这三种 ADR 方式，并对其发展完善提出建议。力求探索并逐步推动我国环境行政纠纷解决机制的健全，使 ADR 的优势真正发挥于环境行政纠纷解决之上。
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参考文献(略)