西部地区临空经济发展中的政府职能定位研究——以贵州双龙临空经济区为例

1 绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

随着全球化程度不断加深，航空运输业迅猛发展。机场和它周边的区域所产生的特殊经济活动也更加频繁，机场的规模也随之增大，带来了更多的就业机会，对整个地区经济发展做出了重大贡献。所以，国际机场协会把机场称为“国家和地区经济增长的引擎”。一般认为，临空经济就是一种依托于机场运输功能的多功能经济形式。作为区域经济新的增长极，现阶段世界各国已开始纷纷规划临空经济区的建设。

目前，许多国家已经把临空经济视为最重要的经济发展点之一，并且把临空经济区的发展放到国家战略层次，同时给临空经济区强大的政策支持，从而保证临空经济及区域经济的可持续发展。在我国，除了天津、北京以及上海等发达城市以外，浙江、重庆、河南、江苏等省市这些年也越来越重视临空经济的发展建设，增加对临空经济区的建设和扶持力度。贵州作为西部地区典型的内陆山区省份，不沿边、不沿海，发展现代交通体系，加快民用航空体系建设和发展，对进一步的深化改革、进一步的推动该地区的经济发展、扩大整个地区的开放有着重要的意义。面临着发展临空经济的机遇和挑战，国务院 2012 年12 月颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，将贵州省确定为西南重要陆路交通枢纽，把贵阳龙洞堡机场定位为西部地区的枢纽空港加速发展。2014 年 10 月 17 日，双龙临空经济区管理委员会在贵州省贵阳市南明区成立，双龙经济区已初具雏形。 

在经济全球化发展的现状下，经济全球化不断的进步，使得政府的职能也越来越多，越来越严格，政府的职责和功能的转换已经成为当今的大趋势。在临空经济的发展中，政府职能的发挥也有一定的局限性。政府职能的定位不准、与各临空经济主体的关系协调不好、产业优势不明显、不聚集、政府对临空经济区的政策支持不够、政府过多干预临空经济市场等这些问题都限制着临空经济区的发展及政府职能的发挥。特别是这些经济发展相对滞后的西部地区，这些地方的政府的职责而功能以及他的作用色彩更加浓烈，适应临空经济和现在市场经济发展适应性能力比较弱。西部地区的地方政府在临空经济区所具有的职责和功能需要正确的定位，需要构建临空经济中政府职能的运行机制，促使临空经济成为西部地区经济发展中的巨大动力，这对于推动系西部临空经济区的迅速发展有着极为重要的意义。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 关于政府职能的研究

作为国家行政体系中最为基层的行政主体，地方政府具有各种不同的职责和功能，在这中间就具有对经济的调节，对市场的监管，社会的管理，对社会的公共服务职能，于此怎样促进该地区的经济发展问题，是地方政府最重要的职能之一，即经济调节职能。国外学者研究政府职能的经验相当丰富，大部分以政府的职能转变及定位来分析西方政府职能思想，根据西方经济学的发展变化，可以细分为三个时期：第一时期，由亚当·斯秘发表《国富论》为代表的 18 世纪 70 年代年至  上世纪  20  年代。主张个人积极性和市场的经济自由主义思想，政府作用被置于非主要位置。“管的最少的政府就是最好的政府。第二时期，上世纪  20  年代至  60  年代初。由凯恩斯主义经济学与旧、新福利经济学作为标志的政府干预思想走进繁盛阶段，经济学者赋予政府越来越多的职能。第三时期，20  世纪  60  年代以后。经济自由主义几度兴起，学者们的注意力转向了“政府失灵”，希望用市场机制作为资源分配的一般手段，降低政府对经济的干扰。 

关于政府职能转变。随着市场机制体制的进一步确定，我国相关地方政府职能研究的成果逐步丰富。王澜明（2005）发表了转变政府职能，适应市场经济发展的三个实际途径，即退、分、进。金太军（2002）提出“小政府—大社会”这一政府职能转化的选择模式。促使“吃鱼者”向“打渔者”的转化是政府更重要的努力方向，成为自力更生的劳动者，或公益劳动者(具有劳动能力者)，参加社会公益劳动是领取社会救济的第一要求(周至忍，2006)。应松年，杨伟东（2006）认为，我国政府职能的转变有着“市场失灵”与“政府失效”的两重困难。因为在一个时期内政府职能的转变中过度强调发挥市场的作用，把必要的规定放松了或者把本该是政府承担的公共服务职能一起推给了市场，所以产生了服务真空和失调，因而，与重在解决如何提高服务质量的西方国家政府职能不同，我国政府职能转化重点是解决由谁来承担公共服务职能和社会管理职能，同时提高服务质量。 

关于地方政府经济职能的定位。由哈耶克，詹姆斯·布坎南代表的学者对政府干预失灵做了比较深入的分析与论证，还提出小政府理论，主张重新定位政府经济职能，把很多原来由政府承担的事务交还给市场与社会。沈荣华（1999）提出，在市场经济发展条件下的政府职能主要体现在政府要承担的五个角色中，就是从单一的管理人的角色逐渐变为公益人的角色、调控人的角色、管理人的角色、裁判人的角色、守护人的角色。彭向刚（2004）等学者强调，伴随着体制转轨逐渐的深入，从投资型的经济发展型政府转变为公共服务型的经济促进型政府是地方政府职能转化的方向。乔榛（2006）提出，随着经济体制不断的发展改革，我国地方政府职能一直在转化，由一个在经济活动中起导向作用的“垄断人”逐渐转变为针对市场失灵进行管理的“服务人”。

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2 临空经济——区域经济新的增长极

2.1 临空经济的定义及内涵

空运是继水运、海运、铁路运输、公路运输后另一个推动现代化经济发展的重要力量，可以说，空运已经成为世界经济中心城市发展的重要标志，也是经济全球化发展的主要驱动力之一。

约翰·卡萨达认为，空运相比于其他运输方式具有更灵活的客运和货物运输功能，很多地方以机场建设地为依托，进而发展航空制造业、航空运输业、航空技术产业等，综合性功能经济园区已经成为临空经济发展的常见模式。现代化空港区的崛起不仅方便了人们的生活和生产，同时也极大的促进了现代制造业、现代服务业、现代技术产业的快速发展。麦金利·康维认为机场建设能够带动现代技术产业、物流产业、旅游产业的发展，是集多功能于一体的现代化综合产业群体。

国外对临空经济的研究工作开展的较早，并取得了众多研究成果。我国对临空经济的研究工作相对起步较晚，上个世纪末期，很多国内研究人员就如何发展我国临空经济，并以临空经济带动其他经济体系的共同发展进行了广泛深入的研究。

曹允春认为中国临空经济的发展拥有巨大的潜力，由于航空运输发展能够促进现代制造业、资本贸易活动、旅游业、服务业的发展，能够为国内企业带来巨大的效益。可以在机场周围建设以航空运输为主要功能的经济区域，充分利用我国人口优势、资本优势、贸易优势，促进生产要素的快速流动和市场主体的聚集，进而带动地方经济的发展。

金忠民认为临空经济模式是以国际航空运输基地为依托，发展多功能经济模式，包括客运和货物运输、机场建设、商业旅游服务、商务冒贸易、园林生态与展览会议等功能区，实现综合产业的协调发展。

肖李春认为发展临空经济对于推动地方经济的发展具有重大意义，尤其是对于国际性经济枢纽城市，建设以航空运输为核心的多功能产业群，能够为这些经济枢纽城市带来强大的信息流、技术流和资金流，为区域经济建设提供巨大的发展潜力。

由此可见，临空经济是一种依托于机场运输功能的多功能经济形态，作为一种新型经济现象，临空经济在区域经济发展中起到重要推动作用，特别是在人流、物流密集的大型机场区域，临空经济效应更为显著。正因为如此，很多国家都将机场建设作为区域经济发展的主要发动机，充分利用临空经济模式的优势效应。

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2.2 临空经济的形成机理及发展模式

2.2.1 临空经济的形成机理

机理是指事物所遵循的内在逻辑和规律。对于临空经济而言，分析其内在的形成机理，就可以发现临空经济形成的规律和发展演变的推动力。我国关于临空经济的研究工作起步相对较晚，对临空经济形成机理的研究可以从微观层面和宏观层面进行着手。

首先，从微观层面上看，临空经济的形成与全球经济一体化发展有着密切关联。国际经济环境的变化使得很多企业意识到调整区域定位的重要性，由传统的市场供给指向、运输费用指向逐步转变为产品价值指向，即通过引入高效的生产模式、缩短研发周期，并以最快的速度进入市场，从而在最短周期内获取更多的价值。时间价值成为企业提高经济效益必须考虑的因素，时间成本直接决定企业成本与利润的关系，因此，众多企业将趋于决策指向交通运输便利的地区，而航空运输能够促进生产要素的迅速聚集，缩短企业获取利润的周期，从而提升经济效益。因此，从微观角度来看，新的经济环境促使企业调整区位指向，进而推动了临空经济的快速发展。

其次，从宏观层面上看，临空经济的发展需要一定的外部环境，只有当区域经济发展到一定水平时临空经济的价值效应才能显现。相关研究表明，只有当空港所在区域的人均年收入在 3000 美元以上时，发展临空经济模式才能保证区域经济稳步健康发展。这也说明了临空经济模式并不适用于所有地区，临空经济效应是在腹地经济、空港地区、机场建设三方面共同协调的前提下产生，与其他经济模式的运作原理相同，临空经济需要有完整的经济结构作为保障，这样才能相对独立的组织自身经济活动并与其他区域经济形成系统的经济网络。

从图 2.1 中可以看出，自组织机制是区域经济发展过程中形成的一种特殊经济模式，微观经济主体在没有政府行为的经济环境中建立双向经济关系，相互影响、相互作用，并逐步发展成为一个独立的经济网络。由于临空经济模式的发展需要一定的外部条件，只有在区域经济处于较强的发展态势时，才能为临空经济区域的出现提供空间演化条件，这也在另一方面强调只有在腹地经济与空港区域协同发展的前提下，临空经济模式才能出现并持续发展。

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3  临空经济发展与政府职能的逻辑联动关系 .................. 23

3.1  经济发展中政府职能理论的演进 ................. 23

3.2  临空经济发展中政府职能的作用机理 ........... 25

3.2.1  引导 .................... 26

3.2.2  支持 ...................... 26

4  西部地区临空经济发展中的政府职能定位 ............. 28

4.1  临空经济对西部地区城市的影响 ....................... 28

4.1.1  临空经济区的建设为对西部城市经济的影响分析 ..................... 28

4.1.2  西部地区临空经济发展中的政府职能需求分析 ......................... 29

5  西部临空经济发展中政府职能的运行 ................ 36

5.1  临空经济区管理体制的构建 ................ 36

5.1.1  管理体制构建的组织理论体系 ................. 36

5.1.2  临空经济区的管理体制 ............... 38

6 贵州双龙临空经济区政府职能优化建议

虽然临空的经济发展有着其本身的市场规律，但是为了更好地发展临空的经济，政府就必须发挥其职能。政府在行使其职能时，必须规范其行为、坚持有所为和有所不为，才能进一步推进临空经济的发展。贵州是西部地区典型的内陆山区省份之一，也是西南地区重要的商贸旅游、交通枢纽中心，具有发展临空经济的基础和条件。故使用学科交叉理论，探究贵州临空经济区的现状与政府职能优化，对发展临空经济具有典型指导作用。

6.1 贵州双龙临空经济区政府职能运作现状 

双龙临空经济的建立还处于规划发展阶段，贵州省已于 2014 年 10 月 17 日组建双龙临空经济区工作委员会管理委员会，以政府主导模式来发展和建设贵州临空经济。目前，双龙临空经济区建设中政府职能体现主要在于机场的建设，交通网络的形成，人才引进，临空产业的聚集，功能区的建设等方面。

国内外经验表明，机场所在地政府在发展临空经济时，不仅注重产业规划，还重视交通规划，当地空港交通规划把其枢纽地位作为重点对象，努力塑造方便综合型空港交通纽带，打造空港与铁路、公路以及海港之间的有机毗连，从而为临空经济发展创造强劲的条件。到目前为止，以贵阳龙洞堡机场为中心的航空运输网络已初步形成，支线机场的扩建工作已正式开启，预计在“十二五”期间完成覆盖全省九个市（州）的“一干十三支”机场格局。人流、物流聚集快速，致使客、货流量显指数型上升。

同时，遵照规划进度，贵州双龙临空经济区已于 2014 年末完成“三纵三横”主干网络的建设，将以 T2 航站楼为中心进行市域铁路和城市轨道一体化的同步设计和建设，，从而落实航空、公路和铁路之间的“零换乘”，成为我国屈指可数的“三网”无缝衔接的综合一体化交通枢纽体系之一。贵广高铁也在今年通车，意味着贵州将成为西部第一个开通高铁的省份。

目前，随着《关于加快贵州双龙临空经济区发展的意见及相关的配套措施》的颁布，一系列针对吸引高层次人才、投融资服务及基础设施建设等优惠政策，起到了积极的激励和引导作用。现代制造园、航空总部园、临空物流园总部、经济园、科技创新园以及临空综保园等六大园区成为重点建设对象，招商对象为与临空契合度较高的国内外 500 强和知名企业。双龙临空经济区，政府定位为贵州省加速开放的新地域，西南航空运输的新要道，引进对外的新媒介，促进外贸进出口的新平台和加速体制机制创新的新示范。贵州双龙临空经济区的建设，将会打破行政区划的限制，遵照统一规划、建设、招商及经营的原则，打造成一个高准则、高质量贵州对外开放的重要平台。

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7  结语

本文着力于西部地区临空经济发展中的政府职能研究，从理论分析和实证分析相结合的角度，梳理政府职能理论及临空经济发展的相关理论，主要探讨了西部临空经济中，政府职能的相关界定以及政府职能的运行机制相关情况。对应理论部分的研讨写作，为分析贵州双龙临空经济区的发展提供了良好的理论依据和基础。对于双龙临空经济发展状况，通过对双龙临空经济区发展的现实条件、发展阶段、发展环境的分析探讨了双龙临空经济区政府如何充分发挥自己的职能优势，根据贵州的实际情况，对机场周围进行合理的规划，建立具有地区特色的临空经济区，更好地促进临空经济的迅速发展。由于个人能力有限，本文着重对政府经济职能在临空经济区发展历程中一些情况进行了研究，更多建立在前人的研究基础上，偏向于理论的分析与探讨，希望以后进一步深入研究，结合更多的典型案例，通过理论与实际更为周密的结合，得到更为深刻的结果。

纵观国内外临空经济的发展历程，就不难察觉到，西部地区临空经济的发展很难一步到位。根据西部临空经济发展需求，当地政府部门在现阶段应发挥其主导作用。但其主导作用，也要随着临空经济的发展目标而改变。长远地看，西部地方政府在现阶段仍将主导临空经济发展，当临空经济机制体制逐步完善、临空经济主体逐步成熟之时，其主导地位应由政府向企业或市场转变。所以，西部地区政府应逐步形成与临空经济市场、企业之间的良好互动关系，使西部临空经济区踏上可持续发展的道路。

参考文献（略）