浅谈以完善林权抵押贷款制度带动林业投融资法律制度环境的全面优化

发布时间：2016-04-27 09:28

　  论文摘要 2008年，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》）第十七条规定：“金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。”这一规定成为推进林业投融资改革的指导性意见。在集体林权改革的大背景下，如何推进林业投融资改革成为每个研究者的主题，本文针对实践中林业投融资的问题拟从完善林权抵押贷款制度切入提出带动林业投融资法律制度环境全面优化的措施。

　　论文关键词 林权 抵押贷款 林业投融资

　　一、完善林权抵押贷款制度的建议

　　（一）构建完善的林权抵押贷款法律法规制度体系
　　第一，完善林权抵押贷款的法律法规。《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》对“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”作出了明确的规定。但是，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《森林资源资产抵押登记办法》（试行）》以及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》等法律中均对林地使用权可以抵押进行了相关规定。所以，法律上规定的不一致必将严重制约林权抵押贷款的发展，建议推进林权抵押贷款的权威性专门性立法，制定统一的林权抵押贷款法律，同时适当的修改《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》的“集体林地使用权不得抵押的”规定内容；同时，建议扩大《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第九条规定的抵押物的抵押范围，以法律的形式对抵押物的适用范围进行重新界定，可以试点建立全国统一的由专业人士组成的抵押物抵押评估中心，在实践中探索更多的可以用于抵押的林权抵押品种，促进林权抵押贷款的发展。
　　第二，政府制定统一的林权抵押贷款的法规条例。实践中政府政策的变化有时会制约林权抵押贷款的发展。所以，政府应该尽快制定统一的林权抵押贷款的法规条例，如林权抵押贷款实施细则等，规范实践中由于政策变化导致的林权抵押贷款混乱的现状，特别是规范由于政策变化后成为公益林的林权抵押权无法实现的问题，最大程度消解林权抵押贷款的政策风险。
　　第三，进行不同法律之间的整合，确保林权抵押贷款法律的精确性。在有关林权的相关法律中，很多的法律规定之间不一致，甚至是相互冲突，这肯定会影响到法律的实施效果，所以，应该对规范林权抵押贷款的法律法规进行有效整合，以确保林权抵押贷款法律的精确性。为此，建议如下：首先，《中华人民共和国森林法》规定了转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件作为林权流转的流转方式；《中华人民共和国物权法》第一百三十三条规定流转方式包括转让、入股、抵押或者以其他方式流转。前者用的是“作价入股”，后者用的是“入股”，虽然两者在操作上存在不同，但是本质上均是以入股的形式进行流转。所以，建议统一改成“作价入股”或者“入股”，或者将两者并列分别列入以上两部法律中。其次，《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》规定了转让、转包、出租、互换、入股、抵押、继承等流转方式，但是，《中华人民共和国森林法》中并没有将抵押作为林权流转的方式。为了促进法律规定的统一，更好的促进林权抵押贷款的发展，有必要将“抵押”作为林权流转方式写入《中华人民共和国森林法》。最后，明确集体林权与国有林权流转的区别。依据《中华人民共和国森林法》第十五条第一款规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件……，上述规定既然没有指出流转的客体是集体林权还是国有林权，应该认定国有林权的流转也适用上述的流转方式。但是实践中，国有林权的流转较少并且受到严格的限制，《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第十四条：“经营国家无偿划拨森林资源资产的单位，以其经营的森林资源资产申请抵押时，应先办理相关的森林、林木出让手续。否则，抵押无效。”所以，应该在本法第十五条“森林、林木、林地使用权”之前加上“集体所有的”。
　　（二）完善保证抵押权实现的法律措施
　　实践中，由于抵押物的特殊性，林权抵押贷款抵押权无法实现的情况时有发生。本文建议应该从以下方面入手：
　　第一，法律进一步明确抵押物的变现方式，即强化对林权抵押权实现时抵押物的拍卖、变卖并优先受偿的法律保障措施。进一步明细抵押物拍卖、变卖的程序，监督对《中华人民共和国拍卖法》规定的相应措施的贯彻执行，各地根据实际情况制定符合实际的抵押物的拍卖、变卖实施细则。
　　第二，强化对林权抵押贷款中保证方的法律追责。依据《中华人民共和国担保法》的规定，在债务人不能承担债务的情况下，保证人负有保证债务履行的连带清偿责任。在林权抵押贷款中，强化对林权抵押贷款中保证方的法律追责，可以督促抵押人以及其保证人及时履行还款义务，有效保障银行等金融机构的抵押权的实现。
　　第三，完善森林限额采伐制度，解决林权抵押物无法变现的困境。森林限额采伐制度是《中华人民共和国森林法》的基本制度，鉴于我国森林资源的现状，坚持这一制度有其必要性。实践中，可以探索实行森林分类制度，根据森林的生长状况、种类等情况以严格的评估标准将森林划分成不同的级别，适当放宽级别高的森林的限额采伐条件，当级别低的林地上的林木抵押权变现困难时，允许以级别高的林地上的林木来实现抵押权，保证抵押物能够变现，保障抵押权人的权利。
　　第四，加强对林权抵押物的登记管理，确保抵押权实现。依据《中华人民共和国物权法》第一百八十七条规定，以建筑物或者是其它的地上附着物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。林木属于这里的“其它的地上附着物”，所以，以林木抵押的应该办理登记手续。同时，《森林资源抵押登记管理办法》中明确规定：“抵押人和抵押权人签订抵押合同后，应持相关文件资料向森林资源资产抵押登记部门申请办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。”所以，在现行法律规定中，登记是完成林权抵押贷款不可或缺的一部分，强化对抵押物的登记管理，完善相关的抵押物登记管理的法律规定，对于促进林权抵押权的实现具有重要保证作用。
　　（三）细化林地使用权抵押贷款的实施标准
　　第一，修改《中华人民共和国土地承包法》关于以家庭承包方式取得的土地不得抵押的规定。建议修改《中华人民共和国土地承包法》关于以家庭承包方式取得的土地不得抵押的规定，修订为“以家庭承包方式取得的集体所有的土地承包经营权不得抵押”。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十九条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这一规定，在稳定年农村集体土地承包经营权的同时也限制了农民对集体土地的使用，特别是在家庭承包的土地使用权不得抵押的情况下，土地上的林木的抵押也相应受到限制，成为影响林权抵押贷款制度发展的一大障碍。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，以家庭方式取得的林地包括农民集体所有的林地和国家所有由农民集体使用的林地，依据现行法律规定，后者的林地使用权是可以用来抵押的。所以，一律以家庭承包方式取得的林地使用权不能抵押为标准来禁止以林地使用权抵押贷款是不符合法律规定的，实践中，应该严格区分以家庭承包方式取得的林地是集体所有还是国家所有由农民集体使用，如果是前者，就应该禁止以林地使用权设定抵押；反之，则应该允许林地使用权的抵押贷款。

　　第二，林地抵押时林木一起抵押；林木抵押时，林地抵押到期时间等于或者晚于林木抵押到期时间。《森林资源资产抵押登记办法》第八条第二款规定：“森林或林木资产抵押时，其林地使用权须同时抵押，但不得改变林地的属性和用途”，本条的问题在于，只是对林木抵押时，林地使用权如何抵押作出了规定，但是对于林地使用权抵押时，林地上的了林木如何抵押未做规定。实践中，虽然林木是生长在林地上，但是林木和林地都具有各自的价值，所以，以林木进行抵押时，林地使用权可以同时抵押，也可以在不影响林木抵押权实现的情况下设定晚于林木抵押权到期时间的抵押；以林地使用权抵押时，由于林地上的林木的生长占用林地会影响林地的使用，所以，应该在林地使用权抵押时将林地上的林木一起抵押。总之，建议完善《森林资源资产抵押登记办法》的相关规定，将其第八条第二款修订为“以林地抵押时，，森林或林木资产一起抵押；以森林或林木资产抵押时，林地抵押到期时间等于或者晚于林木抵押到期时间，并不得改变林地的属性和用途。”
　　第三，在严格审查条件的情况下有条件地允许或者逐步允许集体林地使用权抵押。《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》都对“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”作出了具体规定。但是，福建、丽水等林权抵押贷款发展良好的地区实践中大都存在使用林地使用权进行抵押的现状，很明显，在现有的法律框架下，实践中的林权抵押贷款的典型模式都是在违反法律规定的情况下进行的，说明目前的林权抵押贷款发展存在着巨大的法律风险，完善林权抵押贷款制度就需要进行法律修订，建议将上述现行法律规定修订为“允许耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权在严格审查条件的情况下有条件的进行抵押”，当然具体的审查条件可以根据实践中出现的问题有针对性的制定。
　　（四）探索建立以生态公益林补偿金抵押贷款的林权抵押贷款模式
　　第一，落实《意见》关于”生态公益林开发”的指导性建议。针对生态公益林不能抵押的问题，《意见》中提出：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业”的措施。上述规定在一定程度上缓解了公益林不能抵押贷款的困境。
　　第二，国家应该进一步建立健全健全生态公益林补偿机制，提高中央财政补偿标准，保证西北甘肃等以生态公益林为主的地区的林权人经营林木的积极性。
　　第三，探索有利于生态公益林的林权抵押试点工作。2103年浙江省丽水市、2014年北京市房山区均启动林权抵押贷款试点，在保证生态公益林的生态价值前提下充分发挥其经济效益，取得了一定的成效。具体操作是：政府为生态公益林补偿金设立专门的账户，在严格审核条件的前提下允许对生态公益林进行抵押贷款，一旦发生借款不能偿还的情形，政府将以生态公益林补偿金偿还欠款。

　　二、完善林权抵押贷款制度的配套制度的建议

　　（一）构建林权流转体系
　　明晰产权是集体林权制度改革的主要任务之一，也是进行林权流转和林权抵押贷款的前提和基础，只有构建健全的林权流转体系，为林权抵押贷款发展提供充分条件，才能更好的完善林权抵押贷款制度。林权抵押作为林权流转的重要方式，完善林权抵押贷款制度必然要求构建规范的林权流转体系。2015年《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》第三条对各类农村产权流转交易市场的性质做了明确规定：“农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，包括现有的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所，以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场。”各地应该在实践中充分利用现有的林权流转市场，发挥林权证的有效凭证作用，构建林权流转体系，为林权抵押贷款提供服务平台。
　　（二）创新集体林地使用权抵押表决机制
　　《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3 以上成员或者村民代表的同意， 并报乡（镇）人民政府批准。”也就是说，对属于集体所有的土地进行发包、转让、抵押等重大处分行为都应该遵循上述规定，由于林地使用权抵押也是对集体土地的重大处分行为，所以林地使用权的抵押适用上述规定。鉴于上述关于处分表决的规定，实践中，为了更好的解决这一问题，建议在我国设立由林权人选举代表组成的林权业主委员会，并且赋予林权业主委员会对林权转让、抵押等重大处分行为的表决权，这样能够很好地解决本村村民进城打工导致的表决人数达不到相应比例的问题，打破“空心村”地区林权抵押贷款难的现状，促进林权抵押贷款制度的完善。
　　（三）构筑多层次的林业担保体系
　　目前，专业担保公司担保抵押贷款是林权抵押贷款典型的发展模式，并且实践中已经取得了较好的成效。《意见》中明确提出了“完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度”的指导性意见，肯定了信贷担保在健全林权抵押贷款制度中发挥的巨大作用。结合目前的担保模式，建议如下：在中央层面，建立全国性的林权抵押贷款专业担保公司，负责指导全国的林权抵押贷款担保，并承担全国性、有影响的林权抵押贷款担保业务。在地方，建立符合地方实际的由林农、林企等组成的林业专业担保公司，为地方的林权抵押贷款提供担保。
　　（四）建立健全森林保险制度
　　森林保险是指森林经营者（被保险人）按照一定的标准缴纳保险费以获得保险企业（保险人）在森林遭受灾害时提供经济补偿的行为。《农业保险条例》第七条第一款规定：“农民或者农业生产经营组织投保的农业保险标的属于财政给予保险费补贴范围的，由财政部门按照规定给予保险费补贴”。《意见》在林权投融资部分提出了“加快建立政策性森林保险制度”的要求。森林保险制度对于林权抵押贷款起着保驾护航的作用，所以，建议中央和各级地方财政应该加大对森林保险的投入力度，完善森林保险的相关法律法规，为森林保险的发展提供法律支撑；同时中央政策上加大对森林保险的扶持，通过财政进行保险费补贴的方式鼓励保险公司积极开发适合林农的森林保险业务，免除金融机构对林农林权抵押贷款抵押权无法实现的后顾之忧。
　　（五）发展对林业的小额贷款，扩宽林农林权抵押贷款渠道
　　《意见》要求：“加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。”中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》的第二条要求，在已经实行集体林权制度改革的地区，各银行金融机构要积极开展林权抵押贷款业务、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。上述规定对于扩宽林农林权抵押贷款渠道，完善林权抵押贷款制度具有重要的指导意义。针对实践中单个林农或者小型林企经营林业的资金需求旺盛，但是，由于实力较弱，银行等金融机构考虑到抵押的风险较大而不愿意将款贷给他们而出现的单个林农或者小型林企林权抵押贷款难的困境，本文建议国家完善对林业小额贷款的财政贴息政策，鼓励支持银行等金融机构积极发展对林业的小额贷款，扩宽林农林权抵押贷款渠道，使广大单个林农和小型林企也能享受到国家的林权抵押贷款政策。

本文编号：39592