公共政策评估主体结构研究

第一章导论

第一节研究背景与意义

一、选题背景

(一)公共政策是政府处理社会事务的重要手段

自改革开放以来,中国步入全面发展阶段,在经济、政治、文化、社会、生态建设方面取得了举世瞩目的成就。但是在发展中各种问题也逐渐凸显,体制性障碍、分配性不公、法治不彰、服务不力等各种问题阻碍着中国前进的脚步。针对发展中出现的各种问题,中国政府采取各种措施予以解决或缓解,制定相应的公共政策便是其中重要的举措。习近平总书记指出,我国改革己经进入攻坚期和深水区,我们要坚持改革开放正确方向,在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划。对从中国政府网获得的信息进行统计分析可知,从I987年1月1日到2014年12月31日,国务院发布各类政策文件共计3282项,涵盖国务院组织机构、综合政务、国民经济管理、国有资产监管、市场监管、安全生产监管、城乡建设、环境保护、科技、教育、文化、广电、新闻出版、卫生、体育等20多个领域,仅2014年一年(1月1日到12月31日),就有1朗项政策文件发布(详见图1-1)。公共政策作为配置社会资源的手段,r然己经成为中央政府推进各项工作的重要选�崳娫瘛５胤秸�府的情况与此类似,对从南京政府网获得的信息进行统计可化从2014年1月1日到2014年12月31日,南京市政府发布各类规范性文件、行政规章、地方性法规、政府文件共计357项。

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第二节研究思路和方法

一、研究思路

本论文以结构主义、功能主义和利益相关者理论为基本分析框架,研究当前我国公共政策评估中的评估主体结构。结合公共政策评估个案,阐述公共政策评估主体结构的现状,在此基础上深入分析公共政策评估主体选择的指标体系,重点基于外部约束条件和主体保障资源构建我国公共政策评估的主体结构,为不同类型的公共政策评估选择合适的评估主体提供分析框架,推动我国公共政策评估顺利开展,逐步做到科学、客观地评估公共政策,发挥公共政策评估在政策过程中的重要作用。

二、研究方法

(一)理论研究方法

本文运用文献研究方式进行内容分析,将结构主义、功能主义和利龜相关者理论运用到公共政策评估主体研巧中,分析公共政策巧估主体结构构建的逻辑基础和理论依据。根据结构主义和功能主义,系统的结构以实现系统功能为旨归,并对系统功能产生重要影响。根据利益相关者理论,在一个日益多元化的社会,综合考虑多方的利益要求,寻求一种普遍的利益均衡,是时代发展的必然要求。因而,以实现政策评估功能和平衡多方利益辞体诉求为指引构建公共政策评估主体系统,探究适宣的评估主体结构,是本研究的基本思路。

(二)实证分析方法

实证分析方法关注"是什么",着眼于当前政策评估主体结构的现实。本论文撷取南水北调(东线)工程移民安置政策评估和南京市城市房屋拆迁政策评估为案例,通过问卷调査、查阅相关报告和研究论文获得可观察到的实证材料,在此基础上对政策评估案例资料进行演绎推理,剖析当前公共政策评估中的评估主体结构及其存在的问题,以此为政策评估主体结构构建提供现实依据。

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第二章公共政策评估主体结构的理论分析

第一节公共政策评估主体结构的基本概念

构建公共政策评估主体结构,首先需要明确与其相关的基本概念。相关概念的界定,有利于明确研究的对象,提高公共政策评估主体研究的针对性和有效性。

一、公共政策

公共政策是现代化会广泛运用的概念,我们几乎就生活在由各种各样的政策所构建出的社会生活中,小到某一区县的养犬管理条例,大到国家的科技文化方针,都属于公共政策,他们或大或小或深或线的影响着我们的生活。但是"政策如同大象——你能够认出它来,却很难界定它"柯宁汉姆,迄今为止,无论是在日常生活中,还是在学术研究中,人们都没有对公共政策的概念达成一致的看法。本文采用国内著名公共政策学专家陈振明教授的观点,将公共政策界定为"国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。为使行文简洁,在后续的分析中,如无特殊说明,所言"政策"均指此一意义上的公共政策。

政策评估在我国成为一门具有独立研究领域的学科始于20世纪80年代初。随着改革开放政策的进一步深入和教育教学领域的进一步解放,国内学术界开始大量引入西方的政策科学理论,并结合我国的政策运行实践加以研究,逐步确立了政策评估研究的重要地位。

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第二节构建公共政策评估主体结构的分析逻辑

一、结构主义与功能主义的聚焦

结构主义和功能主义是社会理论研充中的两个主要流派,因其在研究中均将社会看作一个类似于有机生命体的整体系统,关注社会各个子系统及其具体组成部分及他们之间的相互关系,他们如何对社会系统做出贡献,并通常以社会整体存在为前提来分析社会现象和个体行为,因而常常被合務为结构-功能主义。但是,二者在研究方面的侧重点还是存在显而易见的差别的。

结构主义在"整体论"观点的框架下,倾向于对系统譯巧的研究。首先,结构主义认为社会结构具有相对稳定性,结构是社会发展背后的深层力量。其认为社会系统不是各组成部分的单纯的集合体,而是由各组成部分形成的具有一定结构的有机整体,社会系统的每一组成部分都是根据它与其它部分之间的关系来确定的。这便是埃米尔涂尔干所说的"社会事实","普遍存在于特定社会各处并具有其固定的存在形式"这些相对不变的社会结构,或者是行动与事件背后的'实在的’构成原因的力量,或者是它们在把意义赋予这些观察到的现象的过程中是至关重要的"。其次,结构主义认为社会结构具有作用力,既会对人的行动和思想产生制约作用,也会起促进作用。人的行动的意义不是从它本身派生的,而是取决于它可以与其他人区别开来,社会结构便是通过这种方式产生强制力。但是,结构"为能动作用的实施留有余地",因而也起促进的作用。通过约束或促进,结构促使社会系统各组成部分的作用良性发挥,构建社会系统内部秩序,维持社会系统平衡,从而为社会系统功能的发挥做出贡献。

结构主义和功能主义的研究思路,首先为评估主体结构研巧提供了系统的思维方式,启示我们不仅要将评估主体结构研巧置于政策评估系统之中,而且要将多元的评估主体视为一个系统,用系统思维对评估主体进行整体性思考。其次为评估主体结构研究提供"结构-功能"分析思路。结构主义认为,"一个系统的不同的部分不应相互独立地加研究。各个部分,只有根据它们的相互关系,而且最终根据它们与整体的关系,才能得到理解",即结构是了解评估主体功能的关键。功能主义认为,社会系统发展的功能需要是影响人们行为的潜在因素,社会系统功能的实现是社会发展的前提。社会系统中各个组成部分的行为方式,是在系统功能潜在约束下的选择,即评估主体结构的构建要以实现评估主体功能为旨归。本文对政策评估主体结构的研究,遵循"评估主体结构影响评估主体系统的功能,进而影响政策评估的功能,因而评估主体的选择要以实现优良主体结构为目标"的逻辑,寻求构建不同类别政策评估下的适宜的评估主体结构,这一思路正是结构主义与功能主义的主要观点为還辑依据。

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第三章公共政策评估主体结构的实践现状分析...........36

第一节政策评估实践案例概述..........36

第四章公共政策评估主体结构的构建...........49

第一节国内学者关于评估主体选择的资格探讨...........49

第四章公共政策评估主体结构的构建

第一节国内学者关于评估主体选择的资格探讨

如前文所述,政策评估担负着重要的功能,并且是一项系统性的工程,因而由谁担任评估主体至关重要。在选择评估主体时,往往需要考虑各类群体或组织所具备的资格条件是否能够满足政策评估的要求。对此,国内学者提出了各自的见解和主张。

学者们从不同角度出发对如何选择适当的评估主体展开的分析,为我们思考政策评估主体资格提供了宝贵的资源。

前文对政策评估案例的主体分析表明,单一结构的评估主体无法满足实现政策评估功能的要求,而政策评估实践的发展趋势与相关领域学者的研究均指出多元评估主体结构是评估主体发展的趋势所向。多元评估主体结构的构建以实现政策评估功能为目标,而政策评估功能的发挥受到评估环境、评估主体、评估标准、评估方法和评估信息等因素的影响,其中,评估环境作为外生变量独立于其他影响因素,评估主体作为唯一具有能动性的变量可以将评估标准、评估方法和评估信息等因素纳入自身范围,因而影响政策评估功能的最主要因素便可概括为评估环境和评估主体,而评估环境亦构成选择评估主体的外部条件。

综上所述,评估主体结构的构建需要主体资格条件及评估环境为依据,前者是实现政策评估功能所需的主体保障性资源,后者是制约主体选择的约束性条件。前者主要包括中立能力、行政权力、知识技术、民意汇集和人财物时间等维度的主体资格条件,后者则包括政策本身的性质、政策实施的时空跨度、制度安排提供的可能性和评估主体的可选择性等外部因素。据此,本文形成评估主体选择指标体系(见图4-1)作为构建评估主体结构的分析框架,该指标体系以结构主义、功能主义和利益相关者理论的主要观点为基础,从系统视角出发,融合各位学者观点中的合理因素,突破了以往研究分散、缺乏内在联系、不成体系的状况,力图构建成相对全面并具有现实参照价值的评估主体选择标准体系。

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结语

一、研究意义

政策评估实践的多元主体发展趋势及多元评估主体的学界共识,展示出构建评估主体结构的实践与理论价值。但是现有的研究在如何构建评估主体"结构",即构建依据方面,讨论却寥寥无几。本文将评估主体选择的内部保障性资源和外部约束性条件作为分析框架,将评估主体资格及其相对优势作为主体结胸构建的重要依据进行考量,进而构建出评估主体结构。其意义在于,通过对不同类别评估主体在政策评估主体系统中的地位和角色进行设计,使其形成有利于各自资格优势发挥的主体间关系,从而发挥评估主体系统的功能,实现政策评估目标。

本文南京市城市房屋拆迁政策评估和南水北调(东线)工程移民安置政策监测评估为研究背景,据此运用德尔菲问卷法对评估主体选择保障性资源和约束性条件进行调查分析,这就使得本文的研究结论一方面建立在对两个案例的分析基础之上,论证的充分性稍显欠缺;另一方面,评估主体结构的构建仅仅是通过理论分析所得,尚缺少实践的检验。对此,笔者希望能够在未来的学习中进一步搜集资料,展开研究,在理论上对其进行不断完善、补充;更重要的是,如果有机会进行组织调研,便根据现有研究成果展开评估工作,以进行实践检测。

参考文献（略）