城镇化进程中地方政府治理问题研究

第一章引言

1.1问题的提出

城市化,作为人类社会一种特有的发展形态,在人类社会实现其现代文明的进程中,扮演着极其重要的角色,也是人类文明演进过程中的必经之路。从目前主要发达国家的城市化发展路径来看,城市化演进形态己趋于成熟、完善,能为我国的城镇化发展提供有效的借鉴。对于后发国家的中国来说,随着经济的升级转型,逐步带动了城镇化的快速发展,各级政府都寄希望于通过推动城镇化的进一步发展来刺激带动经济社会新一轮的发展转型,促使经济社会走上健康有序的轨道。由此可见,城市化发展己被视为支撑中国经济社会发展转型的关键力量。从美国著名经济学家斯蒂格利茨的观点来看,也印证了中国的城镇化发展在未来经济社会中所扮演角色的重要性。他认为,21世纪的人类社会发展历程将受到两大事件的深刻影响,即美国的高科技发展和中国的城市化⑴。

城镇化的推进涉及到诸如:经济、社会、文化、生态等多方面变量影响,政府治理作为重要推动变量不可或缺。因此,今后城镇化发展的如何,与政府治理,特别是与地方政府治理之间的关系会更加密切的。当然,除了地方政府力量之外,还有其他众多参与力量。从现实情况来看,地方政府的治理为城镇化的推进提供了强劲的动力,作用比较明显;与此同时,城镇化,这一特殊的社会发展形态的演进又对地方政府的治理产生重要影响。城镇化的不断推进对地方政府的治理提出新的要求和挑战,倒逼着地方政府治理的不断改进和完善。

由于在推进城镇化这一进程与地方政府治理之间没有形成有效的协调机制,从而衍生出来了诸多社会问题。各级地方政府在推进城镇化进程中积极性很高,可以说是“主导者和热衷者”,因为对地方政府来说,推进城镇化的快速发展,可以带来巨大的“利益蛋糕”。也正是在这样的利益驱动下,没有对城镇化所涵盖的民生问题,可持续发展问题以及城镇化质量问题引起足够的重视,才导致了城镇化的“畸形”发展。总的来讲,地方政府对于推进城镇化所体现的核心意义还没有渗透到行动中来,这也正是城镇化问题产生的深层次原因。

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1.2研究方法及思路

1.2.1研究方法

(1)文献研究法。本文通过对地方政府治理和城镇化两个层面的历史文献、政府报告等相关资料的梳理、评析,获得了后续研究的可靠基础,加深了对两个层面概念内涵及其理论发展的认知,并逐步厘清了地方政府治理进程与城镇化进程发展的脉络,对二者相互关系把握,有利于研究地方政府在治理城镇化过程中的职能界定,从而实现地方政府治理模式的转型。

(2)综合分析法。本文首先在对城镇化进程中地方政府治理的战略意义、动力机制、挑战及困境等层面的综合分析基础上,形成对本文研究主题的一个整体认知。再利用地方政府治理与城镇化二者关系,从空间、人口、产业和生态四个城镇化要素分别进行分析和反思,从而助推地方政府在推进城镇化进程中的治理模式的革新。

1.2.2研究思路

本文总共分为七章。

第一章从总体上描述了城镇化问题发生的背景依掘,进而阐释了本文研究城镇化问题意义。并通过对相关城镇化文献综述的梳理与研究,为全文的撰写提供了良好的研究思路和框架。

第二章建立在对城镇化基本概念的理解和地方政府治理相关理论两个层面分析与把握的基础上,逐步厘清二者的相互关系,从而为全文的推进奠定良好的理论基础。

第三章考察了在城镇化发展的大背景下,地方政府推进城镇化发展意味着什么,即战略意义。在此基础上,研究了地方政府在推进城镇化过程中的动力因素所在。

第四章研究了城镇化进程中地方政府治理需耍应对的挑战。地方政府要推进对城镇化的良好治理,保障好对城镇化进程的健康有序发展,实现城镇化发展的战略意义,就必须应对治理过程中的诸多挑战。

第五章进行了城镇化进程中地方政府治理所表现出来的多方面“困境”分析,例如对城镇化发展本质的认知、等级化的行政管理体制以及财政短缺等诸多困境的存在,在很大程度上制约了地方政府推进城镇化发展,如何注意破解这些困境,为地方政府的治理留下了很大空间的思考。

第六章是在上述各章节分析的基础上,研究了如何实现城镇化进程中地方政府的治理模式改革与创新,从空间、人口、产业和生态四个维度进行了相关的思路和对策分析,从而推进地方政府治理城镇化方式的优化,实现地方政府推动城镇化发展的战略意义。

第七章为研究结论。

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第二章理论基础

2.1城镇化基本内涵

2.1.1城镇化

目前世界各国主要使用“城市化”一词,由于中国行政管理体制的特殊性,“城镇化”一词在我国使用的范围更为广泛。学者辜胜阻于1991年在其《非农化与城镇化研究》一书中阐释了"城镇化”概念,并主张在中国推广城镇化概念。当然,与城市化的概念一样,关于“城镇化"概念的具体理解也是多元的,并无统一的概念。据有关学者研究估计,在2012年之前,关于城镇化的概念,至少在20种以上。其中比较受大众认同的观点是:城镇化就是由农业人口占比较大的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程。

2.1.2新型城镇化的基本内涵

“新型城镇化”概念的提出,应该说是对“城镇化”概念的内涵延伸,在某种程度上说也是对传统城镇化发展的反思。“新型城镇化”普遍认为最早是在党的十六大“新型工业化”战略提出的同时呈现出来的,强调了要通过产业融合助推城乡一体化。而真正为大众所熟知的“新型城镇化”是在党的十八大上提出的,特别是在2012年中央经济工作会议上,首次正式提出要将生态文明理念全面融入到城镇化发展的全过程,实现新型城镇化道路的集约、智能、绿色、低碳的目标。随后又被确定为中国经济发展新动力和扩大内需的重要手段,进而在国家政策的引领下才逐渐受到学界及行业的高度关注。

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2.2地方政府治理理论

由于本文将研究的主体视角聚焦到地方政府的治理上来,也就离不开对“地方政府治理”理论的相关研究。通过对治理理论的研究分析,可以启示我们更好地理解地方政府在今后治理城镇化进程中与市场、社会的角色扮演、作用及其职权分界的变化,以及政府、市场和社会关系的调整等诸多方面的内容。

2.2.1多中心治理理论

随着城镇化进程的不断加快,城市整体发展环境的变化,地方政府的“单中心”治理模式已无法适应当前的城镇化发展形态。因此,有必要将多中心治理模式引入到地方政府治理城镇化过程中来,从而加强今后公共服务的提供和公共事务的治理。

多中心治理理论是由奥斯特罗姆(Ostrom)夫妇共同提出的。多中心治理理论的核心价值在于城市治理主体的多元化,在地方政府的引导和规范下,让多元主体参与到城市公共事务的治理和公共服务的提供中来,由城市治理“单中心”运行转变为“多中心”运行,实现城市治理模式的转型,从而促进城市的可持续发展⑴。多中心治理理论的提出就是要改变传统城市治理模式的权力格局,形成一个多中心治理网络,让除了政府这一主体外的其他主体承担特定范围内的城市治理职责。多中心治理结构除了以往的政府组织外,还包含了非政府组织以及其他公民社群与个人。事实上,多中心治理结构要实现的就是让这些各自独立的主体之间进行合作治理。在传统的城市治理模格局下,地方政府是唯一的权力支配中心,掌控着城市发展建设的一切决策,使其他参与者无法进入,从而忽略了相关利益主体的公共利益或个人利益。而多中心治理则是引进多元主体参与到诸多政府决策中来,进行多元决策,实现对传统地方政府职能和角色的转变。在多中心治理模式中,公众参与是关键所在。在面对一些城市发展问题时,通过城市多元主体的共同参与、合作,发挥这些主体在提供信息、提出建议、进行决策甚至执行决策方面的作用,从而实现公共利益的最大化。

由此可见,多中心治理所要实现的治理模式就是,通过治理主体的多元化,分散治理权力,打破其权力的垄断性,实现治理方式的民主化。

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第三章城镇化战略意义及动力机制分析..........15

3.1地方政府推进城镇化战略的意义...........15

3.1.1城镇化是破解中国最大体制性困境的战略选择...........15

3.1.2城镇化是推动经济增长的发动机...........15

3.1.3城镇化是实现城乡居民共同富裕的有效动力..........16

第四章城镇化进程中地方政府治理需应对的挑战............20

4.1创造稳定的就业机会是面临最大挑战............20

4.2能源资源短缺制约着城镇化的发展.............21

4.3生态理念的转变考验地方政府的治理水平...........22

第五章城镇化进程中地方政府治理问题分析...........24

5.1城镇化发展本质的认知分歧.............24

5.2国土空间的循环利用问题亟待解决............25

5.3等级化行政管理体制造成城镇化发展的偏差............26

5.4财政短缺束缚着地方政府推进城镇化的步伐..........27

第六章城镇化进程中地方政府治理问题探析

地方政府要想应对好这些挑战和问题,就必须明确自身的公共服务与社会管理等本质职能,协调推进空间、人口、产业、生态等城镇化要素的发展,推进政府自身职能的转型,在重构政府与市场、社会关系之间的基础上,革新治理理念和治理模式,从而降低城镇化进程中带来的经济社会风险,进而更好地回应城镇化面临的治理问题,促进城镇化的健康有序发展。

6.1国土空间是城镇化发展的重要载体

城镇化的推进,首先会涉及到土地资源的合理配置以及空间规划等问题。无论是土地资源的流转集约利用还是征地、耕地保护等问题,地方政府都承担着重要的角色。由于地方政府长期没有形成对国土空间的有效管理,从而引发了一系列问题。诸如,土地出让过度依赖,城市“摊大饼”式扩张,造成土地资源的浪费以及政府的短期行为;征地所引发的政府与被征地农民间的矛盾;滞后的土地管理制度阻碍了第三产业的发展和政府融资的市场化改革;还有混乱不科学的城乡规划,出现的交通堵塞、环境污染等问题。这些问题的不断加剧,倒逼着地方政府需要采取及时有效的措施予以化解。

6.1.1完善农村土地流转制度

一是要完善土地所有权法律制度和土地物权法律制度。应该说这是善治的要求,需要地方政府强化法治性。通过法律建立以“承包权”为核心的农民土地权益,保障好农民对承包权长期甚至永久拥有,这样才能将农民在土地流转过程中的权益保护到位。二是健全土地征用和流转制度。地方政府必须针对土地资源开发过程中所涉及到的利益主体建立合理的征地补偿机制,提高征地补偿标准,减少因补偿标准不到位而发生的各类影响社会安定的“恶性拆迁事件”。同时,地方政府应当在保护好粮食安全和耕地“红线”的前提下,改变传统的限制农村集体建设用地流转后的上市交易理念,逐步使农民成为真正的农村集体用地交易主体,实现城乡集体建设用地的同权、同价。从而化解政府与失地农民之间的矛盾,为城镇化的建设奠定良好的基础。

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结论

本文是基于城镇化发展和地方政府治理两个层面切入分析的,通过对二者各自的发展历程以及二者相互关系的把握,逐步意识到将这两面放到各自背景下去分析的重要性。可以说,城镇化的过程就是地方政府治理不断革新的过程。在一定程度上也可以说,地方政府治理不断革新的过程就是城镇化一步步演进过程,无不体现于其中。健康有序的快速推进城镇化进程,离不开地方政府这个治理主体,需要地方政府不断改革和创新自身的治理方式和治理理念,从而更好地回应城镇化的发展。另一方面,地方政府需要在推进城镇化的过程中不断实现自身治理的革新。推进城镇化的过程中,会遇到诸多方面的挑战和问题,这就需要地方政府的逐一破解和解决,引进多元主体的参与,通过多种形式的协商,从空间、人口、产业和生态四个整体层面上去推进城镇化的发展,而这个过程恰恰就是地方政府自身治理方式和理念的革新过程。

因此,今后地方政府要想利用城镇化发展来扩大消费,促进地方经济的发展,就必须引进多元主体参与到城镇化的发展治理上来,使地方政府和其他多元主体共同参与、共同推进城镇化。只有这样,才能真正地推动城镇化在空间、人口、产业和生态四个方面的协同推进和发展,同时实现自身治理方式和理念的革新。

参考文献（略）