我国三网融合中的政府责任研究

第一章  绪论

随着经济的发展和科技的进步，信息化在经济和社会生活中的作用日渐重要，网络已成为人们工作和生活中必备的重要工具之一。进入 21 世纪，互联网的普及及其相关技术的迅猛发展，为电信网、广电网和互联网在技术、业务、终端等多层面实现资源共享创造了条件。任何产业，如果孤立地发展，都不会具有持续的生命力。要实现产业的持续增值，就必须打破产业界限，共促繁荣。2013 年 3 月5 日，国务院总理温家宝在十二届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》中多次提到信息化与工业化的融合，强调利用高新技术改造传统行业的重要性。他指出：“必须加快改造提升传统产业，大力发展高新技术产业；鼓励企业跨行业跨区域跨所有制兼并重组，利用市场倒逼机制促进优胜劣汰；积极推动信息化和工业化融合，加快建设新一代信息基础设施，促进信息网络技术广泛应用。”三网融合正是对总理讲话的积极回应，其无论从社会趋势、产业利益还是用户需求出发，都能带来积极的“正能量”。然而，这个极具市场潜力的新兴产业，看起来很理想，推进过程却异常艰难。多年来，由于涉及到相关政府部门的利益纠结，融合进程一拖再拖、一直踌躇不前。这些事实对政府的在三网融合进程中相关责任的明确界定以及如何保障责任履行提出了现实挑战，需要引起理论界和实务界的高度重视。

一、研究背景和意义

（一）研究背景

1.个人的工作经历和相关素材收集是本论题提出的主观原因

出于个人兴趣，笔者一直对于通信行业的产品、技术、发展趋势十分关注。硕士毕业后，笔者有幸进入广东移动工作，先后在市场营销一线、公司战略管理、政府集团公关等岗位工作过。时逢三网融合在我国大幕拉开，作为地方电信业代表参加了：2011 年三网融合端到端解决方案研讨会、2012 年广东省三网融合协调小组办公室工作会等行业会议；参与起草和撰写了《广州市三网融合试点建设工作方案》、《广东省实施大数据战略工作方案》以及《广东省信息化发展规划纲要（2012-2020 年）》、全国人大代表广东移动徐龙总经理在关于《“加大政府支持力度，加快推动 TD-LTE 产业链的发展成熟，提升中国标准的国际竞争力”》等材料，收集了大量关于三网融合的一手信息资料。进入吉林大学攻读博士学位后，笔者在过往工作经历和材料积累的基础上，得益于导师的悉心指引，开始正式尝试对三网融合中政府责任进行探索和研究。

二、与研究相关的几个问题及说明

（一）三网的界定

“三网”作为本文研究中最基本的分析要素，直接关联研究的内涵和外延。三网融合在科技界是指通过网络改造和优化，使得原本独立的网络在技术功能趋于一致、信息业务承载范围趋于相同，实现网络互联互通、资源共享。“三网融合”自出现以来就主要指代电信网、广电网、互联网三种网络的融合。期间虽然称谓有所变化，例如，电信网也被称为电话网，广电网的一部分称为有线电视网，互联网也被称为因特网，但所指概念始终是确定的。随着电力技术的不断发展，部分学者也提出“四网融合”的概念，即通过电力光纤入户的方式，实现电网对于信息的传递功能，从而将电网也纳入到融合的范围之中。虽然，科技界对于通过电网传递信息流的试验已经取得成功，但鉴于该技术网络改造费用巨大、演进路径尚不明确且商用进程遥遥无期，本课题研究中仍将电信网、广电网、互联网界定为融合的主要研究对象。

（二）本文三网融合主体的界定

纵观信息技术发展的历史，三网间两两相互融合的进程与程度有所不同。电信网与互联网的融合起步早，融合程度也高。从行业发展来看，互联网从其 1969年诞生，到其 1995 年 5 月在我国全面进入互联网商用阶段。网络传输都是通过电话线完成的，有电话线的地方才有互联网，但这时互联网的发展对以电话为主要业务的电信运营商的交换、接入、传输并未产生巨大的影响。但随着互联网作为电信网上的一种新型网络开始商用化以后，电信运营商便开始投资建设大量 IP网络、提供互联网出口使其独立开展接入服务，互联网对电信行业的影响开始日益显现。2001 年开始，互联网进入高速发展阶段，互联网和电信网在终端、接入、传输和业务应用等多个层面发生快速融合，网络浏览、视频通话、电子商务等业务蓬勃发展，使得互联网渗透到人们生活的方方面面。当前，移动互联网作为电信网与互联网相融合的代表性产物，将邮箱、博客、即时通信、搜索、等传统互联网业务移植到手机上，并得到日益广泛的应用和普及，显示了两者融合程度已经比较充分，并达到一定高度。

广电网与互联网之间的融合，主要是指广电运营商利用有线电视网预留光纤构建 IP 宽带接入网实现 Internet 数据传输，即广电网也可以提供互联网业务。2006年起，，各地广电陆续在以往只提供单向电视节目传输的基础上，通过对网络的双向改造，为用户提供互联网接入服务，实现一根有线电视线，既可以看电视也可以上网。但受限于广电没有互联网出口的瓶颈，导致近一半的宽带收入要向电信系运营商交纳租用宽带出口的费用，广电网与互联网的融合在已经突破技术障碍的情况下，与电信网之间因体制对立而导致的矛盾成为融合的一大障碍。

第二章   三网融合发展中的政府责任体系

责任是社会成员在社会中应为的行为表现，以及社会成员对相应行为承担一定后果的义务。政府机关是代表民意行使公共权力的，主要是权力与责任的统一行使者与承担者，政府责任是政府的本质属性。缺少政府责任，行政权的运行就失去制约，公民行权就没有保障，违法行政易发多发，依法行政难以持久。因此，政府的基本责任是运用公共权力管理公共事务，保证社会经济生活的有序运行。具体而言，包括维持社会秩序，支持经济发展，提供市场不能提供个人无法承担的公共品，弥补市场失效减少外部性，保护公民权与人权，保护环境和人类文化遗产，成为遵守社会道德的表率，承担国际责任等诸多方面，其内涵主要包括法律责任、社会责任、行政责任、经济责任、技术责任、文化责任和道德责任等方面。

一、三网融合发展对政府责任的需求

三网融合发展对于政府责任的需求是多元化、多层面的，包括法律、经济、市场、行政及技术方面的需求。只有深刻认识并正视这些需求，才能更好地了解政府责任的内涵及回答在三网融合发展中的政府“应该什么”，以及“怎么做”的问题。

（一）法律方面的需求

我国三网融合战略虽已经酝酿了 10 年之久，却举步维艰，电信业和广电产业的融合几近夭折，融合进程远远落后于发达国家。直至 2010 年，国务院常务会议决定加快推进三网融合，会上审议并通过《推进三网融合的总体方案》（以下简称《方案》），将三网融合纳入到国家发展战略层面，并先后分两批在 54 个城市进行三网融合试点。尽管《方案》旨在打破电信业和广电业之间的“樊篱”，并作出了总体方向性指示，但三网融合试点工作推进却依旧困难重重，效果不尽如人意。为何我国三网融合工作推进如此缓慢？我国作为法制化国家，国家和社会各项活动的根本依据就是国家法律。同样在三网融合层面，法律滞后、没有科学的管制政策体系是目前阻碍三网融合发展的重要因素。

从国外三网融合的经验可以看出，在三网融合仍处于分业监管的情况下，实现真正意义上的三网融合非常困难。根据我国的国情，三网融合将依次经历以下阶段：

从以上三个阶段来看，其中最亟需的就是第一阶段――融合法律的出台。因为法律的出台是整体融合进程有法可依的基础和前提。其中，难度最大的是界定政府的法律责任以及如何用法律工具来促进和保障法律责任的实现。因为，三网融合是一个新生事物，几乎没有先例可循，西方发达国家的法律秩序及法律体系对我国而言，由于政治体制、社会环境、制度模式以及法律体系的差异，不能完全适应，仅仅只具备一定意义上的借鉴意义。

二、三网融合发展中的政府责任构成

针对三网融合发展对于政府责任提出的内在需求，政府有义务也有责任对其做出回应。笔者针对这五个方面的需求，总结三网融合中五个逻辑层面的政府责任，并规划出其逻辑关系以构成责任体系，从而为三网融合的进一步发展提供空间和保障，更好地发挥内生推动力的作用。

（一）法律责任

按照行政法学理论，在现代民主国家，法律责任是指行政主体及其工作人员因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任，又称其为行政法律责任。行政法要求政府及其公职人员在行使职权时应当符合行政权设置的目的，遵守法定权限，不滥用职权、不越权行事、不行政失职、不借权力之名而图自身或他人的利益，或损害他人的利益；行政机关及其公职人员应当合理地行使法律所赋予的自由裁量权，否则就应当承担相应的法律后果，即政府承担法律责任[1]。具体到三网融合中，政府的法律责任涵盖以下内容：

1.国家层面

三网融合的法制建设与国家的基本法制环境密切相关。三网融合中部分行业的垄断行为具有隐蔽性，监管不当将会破坏社会主义市场经济的持续健康发展。因此，国家在管控垄断行为时，需要充分考虑市场方面的因素。从市场目的和后果两个层面，三网融合都需要政府的法律责任实现。其具体包括：

（1）联合抵制的法律责任 所谓联合抵制，是指两个或两个以上的经营者，通过协议、协定或协同行为，拒绝或抵抗其他经营者在市场范围内进行交易活动的违法行为。三网融合中的联合抵制可能表现为：因网间结算方式与价格不合理形成的力量强大方垄断行业的现象。即，具有竞争关系的两个或两个以上运营商，出于强制、惩罚或其他目的，通过协议、决定与协同行为，达成垄断协议，拒绝与其他对手进行交易的行为。

（2）拒绝交易的法律责任

所谓拒绝交易，是指在市场中具有支配地位的经营者，无正当理由地拒绝向交易对象供货，或者拒绝潜在交易对象的行为。三网融合中的拒绝交易可能表现为：拒绝提供技术支持、单向准入拒绝等。拒绝交易的法律责任体现在：一旦经营者实施了拒绝交易行为，给交易对象造成了实际经济损失，就应当依法承担民事责任。据此，只要三网融合中的具有市场支配地位并且滥用市场支配地位的行为给消费者、其他运营商带来损害，即应承担行政责任及民事赔偿责任。

第三章 三网融合发展中的政府责任现状分析...................23

一、我国三网的发展历程 .............. 23

（一）电信业的发展 .......... 23

第四章  三网融合发展中的政府法律责任分析..................59

一、三网融合中政府法律责任的内涵 ............. 59

第五章 三网融合发展中政府社会责任分析.............80

一、三网融合中政府社会责任的内涵 ............. 80

第九章  三网融合发展中政府责任的案例分析——以中国电信业为例

电信业按产业链的结构可分为电信设备制造业和电信运营业两类。电信设备制造业和一般制造业相似，属于竞争性领域，主要由市场机制调节。本文所指的电信业特指电信运营业。电信业作为我国三网融合中产业模式较为成熟的部分，不断对整个三网产业的发展提出前瞻性要求，其发展和变革对整个三网融合产生着巨大的影响。伴随着电信改革，世界各国对电信业的监管也逐步经历了从监管到放松管制，再到监管重建的变革过程。一般意义上，政府通过区别不同时期的主要目标来确定责任及管制政策的取向，并努力寻求最优的经济效益和社会效益。我国电信改革起步较晚，经过建立市场准入政策和分拆主体运营商的阶段后，亟需进一步深化电信业改革，即通过行政体制的市场化改革、打破行政性垄断和彻底贯彻政企分开来建立市场，继续按照市场管制的优先原则，更多地发挥市场竞争机制的调节作用，拓展新的增长空间，引入新的增长动力，跨过平台期，步入快速、健康、持续发展的轨道。电信业的政府责任也集中体现在电信监管机构和政策演变过程中。

一、中国电信业监管机构的产生与发展

中国电信业政府监管机构是随着电信管理体制的变迁而产生和发展的，具体发展脉络在第三章已经详细论述。但随着我国电信业的产业演变，我国的监管体制也一直发生着变化（见表 9.1 所示）。

由上表 9.1 可知，整体上我国电信业一直采用的都是“政监合一”的模式，一套班子承担了两项重要责任。

结论

林德布洛姆曾说过：“政府与市场的关系即是政治学又是经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度来说同样重要”。诚如其言，政府与市场的关系一直是理论界争论不休的问题。政府监管在经济发展和社会建设中发挥着无法替代的作用。三网融合是随着全球信息技术发展而演化出的全新行业，其内容丰富、体系庞杂，涉及政府各部门、各产业链及普通消费者的切身利益。我国将三网融合上升为国家战略，足以显示出其重要性。本文旨在针对三网融合中的政府责任进行系统研究，以探究政府在哪些方面可以“有所为”为目的和出发点，从法律责任、行政责任、社会责任、经济责任和技术责任五个方面进行系统分析。

一、 研究得出的结论

由于三网融合是一个复杂的进程，政府责任的体系构建也非一蹴而就，要分阶段地推进，政府责任的履行同样有着自己的“节奏”：在融合的不同阶段，有不同的主导责任体现；在不同的领域有不同的政府责任规范。这样才能切实促进三网融合逐步走向成熟，而非仅仅纸上谈兵。本文关于三网融合进程中的政府责任研究主要得出以下结论：

1.政府责任体系不可分割

三网融合中的政府责任体系包括：法律责任、行政责任、社会责任、经济责任与技术责任五个方面，都是政府责任在不同管理领域的内涵体现，本质上是内在统一、不可分割的。生产关系必须适应生产力，上层建筑也必须为经济基础服务。网络、技术、业务与市场的融合必然导致政策和理念上的融合。法律责任是其他四个方面政府责任的基础保障和作用前提，它保障和强化了行政责任的实施，保障和支持了社会责任的完成，保障和引导了经济责任的有序，保障和决定了技术责任的实现。无论是哪一种责任，最后都要落实到法律责任层面，通过立法及相应的政策规章规范才能真正实现，才有法律的意义和内涵，才能从法治化角度去确保其合法地位。同时，五个责任也各有侧重。其中，法律责任侧重于法律的体现、公平性和程序性；行政责任侧重于监管方面，侧重于政府行为；社会责任侧重于社会利益协调，以及政府的社会责任角色界定；经济责任侧重于保护市场正常秩序，维护竞争环境；技术责任侧重于政府在三网融合建设过程中网络安全与信息监控方面的责任及标准建设。

对于三网融合的发展，政府应加强对其应履行的责任的系统认识和理解，明确辨析出不同阶段占主导地位的政府责任并加以切实履行。同时，要充分考虑政府“制度的可能性边界”，建立完备的市场机制和倡导有序的法治环境。不能用政府的全面监管来实现所有政府责任，而是要“有所为有所不为”，不该管的领域坚决退出，管的领域也要在一定时间段退出。伴随着行政手段的退出与市场机制的不断成熟，我国政府责任体系的价值也就得到了展现。

参考文献（略）