当代中国公务员录用问题研究

第一章绪论

第一节问题的缘起

2013年两会召开重新选举出了国家领导人,新一届领导团体的就职,吸引了全球目光。在两会期间,我们比较关心选举人大代表、主席、总理等公职人员的结果,更加关注新领导班子的施政重点,却不甚在意选举的过程与方式。

和高考一样备受瞩目的考试,非国家或各省公务员考试莫属。据不完全统计,成功报考国家公务员的人数从2003年的12.5万增加到2013年的138.3万。“学而优则仕”的传统观念和“铁饭碗、金饭碗”的吸引力,将大批求职者“赶上”公考这座独木桥。在报考人数比例中,我们也总能看到几百甚至几千人报考一个岗位,而那些偏远、艰苦的岗位却无人问津,达不到 考比例。同时,我们也从媒体上了解到很多因体检不合格而被淘汰的考生,他们为了自己的权益而奔走,却没有相关部门给予合理的回应。萝卜招聘、冒名顶替、暗箱操作等黑幕频频被曝光,这些行为严重影响了公考的公正性。

在干部选拔方式上,10年前出现了一种新形式一一公推公选。这种形式起源于江苏沭阳,当时全县个乡镇的行政一把手要进行公推竞选。这种由民主推荐、民主选举的新方式迅速传播开来。金坛市市长于2004年即由公推公选出来,江苏省2005年正厅职位亦实行公推公选。后来,在中共中央的力推下,除了江苏,四川、广东、北京、浙江等多个省市都采用公推公选的方法来深化干部人事的制度改革。

“告别铁饭碗,捧稳瓷饭碗”是对实行聘任制公务员的一个描述。深圳、温州、上海浦东等地均开始试点聘任制,尤其是深圳的试点,格外引人注意。大家都期待这种灵活的录用方式能够给政府机构带来新的面貌,聘任制到底如何发展,还需现实来解答。

根据直观感受,我们就会发现,对于公职人员的录用,大多关注于公务员考试这块内容。公务员录用的重要意义毋庸置疑,针对每种录用方式的弊端已经为学者注意,但是大多只是针对其中一种方式进行深入探讨,鲜少有人站在一个更高层次来关注录用这一整体所存在的问题:选任、委任、考任和聘任这四种录用方式各自的功能是什么,各自的边界在哪里?多种录用方式该如何选择使用,是采用单一方式还是多种方式并用?每种方式背后隐藏的价值追求又是什么?现实运作中对录用制度的内涵认识是否到位?把这些问题分析清楚,便是这篇论文的宗旨。

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第二节研究现状

自干部人事制度发展至公务员制度,己经有很多学者对我国的人事制度进行了研究。而作为“入口”环节的录用制度,因其关系到公务人员的素质,所以也是研究的重点之一。我国公务员录用的方式主要有选任、委任、考任和聘任四种制度。

首先关于选任制。对于选任制的研究,目前多集中于对地方政府领导人员的创新选拔方式上,而问题的实质是对选举中提名问题的讨论。

目前我国地方各级政府领导人员在换届的时候,一般是先由上级或同级党委提名,再由人民代表大会选举产生。大部分情况下,被提名的人选会最终通过选举而正式成为领导人。这种体现党委意志的选举,其实是一种变相委任。王朔、曾长秋曾撰文对我国干部选任体制的创新进行了论述,从文化、历史、经济、制度四个角度解释了我国选任体制委任化的原因。自上世纪年代中期以来,全国很多地方陆续实行了公开选拔领导干部的创新方式。这些新方式成为学者研究的焦点。有些学者对公 选拔领导干部制度(简称“公选”)做一个整体分析。很多学者是针对特定案例进行分析。还有一些学者针对候选人提名程序进行研究。

其次关于委任制。虽然现实中,大部分领导类公务员都是任命的,但是对于委任制的研究却不是很多。大部分关于人事制度的书籍,只是对委任制做一个法律法规层面的介绍。在《权力授予和权力制约》这本书的第五章是关于领导委任制改革的,该章节分析了委任制的弊端:用人权高度集中;使用人标准“空置”;难以受到有效监督等等。有一些学者研究了苏联的委任制。苏联的委任制在斯大林时期达到鼎盛,斯大林基本上控制了全部干部的任免,以此巩固自己的权力。这样做的后果是惨痛的,导致苏共执政能力的严重退步,因为委任制降低了苏共的合法性,并导致领导干部能力逐渐降低。

再次关于考任制。因为“凡进必考”,所以考试录用公务员已经成为最为广泛的录用方式,并且也成为研宄的焦点,很多文献中直接用“录用”指代考试录用。在有关公务员制度的书籍中,录用这一部分,讲得就是考试录用,一般会介绍考试录用的历史发展、概念、原则和程序。有关考录的专著,目前只有冯军的《公务员考选制度研究》。该书从科举制讲起,解释了科举制的兴衰缘由。受到科举制的启发,欧美国家公务员考录制度得以诞生并完善,书中介绍了英国、美国、法国等国家的考录制度。作者还讨论了考录过程中的公平问题,最后对我国考录制度做了几点思考。

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第二章公务员录用的一般性分析

本章是对我国公务员录用做一个一般性分析,首先是肯定录用制度的意义,其次是对本文所涉及的三个关键词进行界定,最后是介绍录用制度的类型及其相关理论基础。

第一节录用制度的意义

公务员录用的核心内容就是选拔合适的人。招募和题选公共部门所需的人员,这是公共部门人力资源管理的一个重要环节,其具有以下重要意义:

首先,合理的录用制度是公部门发展的基石。员工工作一定年限就会退休,正常的人员更替需要录用来完成。而且“问渠那得清如许,为有源头活水来”,只有不断的涌进新鲜血液,组织才会有朝气和活力,这样才能实现组织的目标和价值。随着知识经济时代的到来,作为直接掌握和创造知识的人才成为最重要的资源,人力资源是带动组织前行的动力之一。

其次,合理的录用制度是决定人员素质的第一道关口。在竞争时代,优胜劣汰是规则,公务员队伍也需要高素质人才。录用是选拔优秀人才进入公部门的第一道门后续的培训是进一步增强公务员素质的方式。作为第一道门揽,录用的效果直接决定了新晋公务员的素质。

再次,合理的录用制度能促进行政效率提高。录用是“入口”,作为第一道关卡,根据一般智识测评能够挑选出优秀人才,根据职位分析,能够在一定程度上达至人岗匹配。所以,一个合理科学的录用制度保证了人岗匹配,进而提高行政效率。

最后,合理的录用制度能够提升公平性。代表官僚制就认为每一级政府的职员应该符合各种居民代表的比例,这是和社会公平的概念相关。不同种族、性另、团体的代表能够在公部门任职,可以为各自所属阵营“发声”。所以录用也需要兼顾社会公平。

也有学者提及录用制度能够促进人力资源管理的经济性。没有录用,后续的培训开发、薪酬管理等环节都无法正常运转,所以录用是 展人力资源管理工作的前提。若输入的人选普遍素质高,适应能力强,则能够节省一些培训费用,并且也能够提高培训的质量和效果。

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第二节相关概念界定

研究问题必须首先明确研究对象,而研宄对象又是由一个一个的概念组成的,所以阐述相关概念的含义非常有必要。当代中国公职人员录用问题主要牵涉到“公务员”“人事制度”和“录用制度”这三个概念,下面一一阐释。

一、公务员

目前许多国家都实行公务员制度,尤其是实行政党政治的西方国家,他们规定的公务员是指事务官,一般是经过公 竞争考试、择优录用,无重大过失即长期任职,不与内阁共进退的政府机构的文职人员。但是具体到某个国家,公务员的名称、含义和范围还是有差别的。

根据资料归纳,可以整理出以上表格,大致描绘了各国公务员的范围。英国是公务员范围最小的的典型代表,基本只指常任文官。美国是中等范围的典型代表,大致代表政府行政机关里的工作人员。日本则是范围最大的典型代表。根据2006年实行的《公务员法》,我国也可归为公务员范围最大的一类。

说到我国公务员,就不能不提到“干部”这一称谓。传统的人事管理制度借鉴了苏联的干部管理体制,涵盖了党、政、军、权力机关、公有制企业的工作人员以及工青妇教科文卫等事业单位的工作人员气随着国家和社会事务越来越复杂,机构扩建,“干部”的范围和人数日益扩大。不同性质的干部采用一种管理方式,不仅针对性弱,管理效果差,而且会直接影响到国家行政管理的效率。确切地说,“千部”是一个政治概念而非法律概念。

为了改革传统人事管理体制,公务员制度作为一个衍生产品应运而生。新的人事制度改革以分类管理为重点,将“干部”分解为党政机关、国有企业和事业单位的干部,机关干部实行公务员制度,国有企业实行劳动合同制,事业单位实行聘用制和岗位管理制度。

根据《公务员法》第二条规定:本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我国公务员分为:中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检查机关、各民主党派机关的工作人员。还有大量的事业单位和国有企业的工作人员是参照公务员法进行管理的,因此被称作“准公务员”。目前学术界对将党委机关、民主党派、政协机关的工作人员纳入公务员范围存在两种相反的意见。

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第三章当代我国公务员录用制度的类型及其发展.......20

第一节选任制.......20

第四章由录用制度存在的问题引出三个判断......39

第一节录用制度的功能与边界.........39

第五章结论.........51

第一节发展趋势.....51

用问题研宄级硕士论文第四章由录用制度存在的问题引出三个判断

通过分别对四种录用制度的进程和问题进行梳理,我们从微观层面了解了我国录用制度存在的问题,但是每个角度只是盲人摸象,只窥见了局部问题,我们还需要站在巨人的肩膀上,从宏观些的角度来审视录用制度所存在的问题。

第一节录用制度的功能与边界

一、问题一:对多种录用制度的功能认识紊乱

(一)实践进程中的表现和影响

现实中,录用机关只是知道有四种录用方式,但是却不清楚它们的适用范围,更加不清楚它们的功能和指向的价值。于是,我们可以发现一些言行是不妥当的。

1、制度缺位。根据新闻报道,破格录用公职人员也时有发生,分为奖励型和抚慰型。前者如03年,琼海市某市民与犯罪分子英勇搏斗,被破格纳入公务员系统。后者如06年,重庆沙坪坝区一派出所民警因救火牺牲,他的妹妹经批准加入公安行列。'二这些英勇救人者是这个时代需要的,但是破格录用是否合适还需商榷。

2、制度错位。这是比较常见的表现,现在的录用方式已经不是单纯的四种方式,而是互相有渗透,让人不知该如何划分。

例如,在委任过程中,增加了“民意测验”,需要听取群众意见。一些学者和民众对此表示赞同,认为这样可以避免领导“说了算”。创新方法“公推公选”的范围也是逐步扩大,一些地区的乡镇长、省市的中层领导都推行公选,公选一般会包含考试、投票等流程。乡镇长作为一方首长,应该由选举产生即可,不必增加考试环节,而中层领导应该由委任产生,增加投票环节增强民主亦无必要。

制度的采用理应根据它能达成的功能来定,但是在我国,“一刀齐”的思维根深蒂固,仿佛做多层蛋糕一样,将每一味元素重叠相加,而且是通过运动式行政而前行。当改革开放的春风吹来,追求高效率是生命线,考试成为不可缺少的配料,点缀到各种录用方式中;当民主诉求日增时,投票选举仿佛万灵丹,成为各种录用的一个环节;现在,服务型政府兴起催生了灵活多样的录用方式,聘任制也成为又一味配料。每当一阵“流行”兴起时,一场运动式改革便波及全国。直到目前,多种录用元素己相融在一起。

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第五章结论

第一节发展趋势

制度亦如小孩,需要成长进而成熟。揠苗助长非但不能促进长成,还会适得其反。所以对于一项制度,从其制定到修正,都需要符合科学、符合当下。就本文所讨论的录用制度而言,还处于才建立了原则性规定,操作性规定缺失阶段。但现在的主流思路是创新,而非完善既有制度。

笔者以为目前的创新之法主要是为了融合党委意志和民意,但是却只做了简单的加法。增加个别环节虽然符合公 、民主、竞争的规定,但不免流于形式。如同体育竞技比赛,选手要保持自己的速度,不要被他人所打扰。我国公职人员的录用制度也需如此,虽然起步较晚,需要加快步伐完善,但不能一味求快而忽视是否符合当下。这类似于我国官僚制,还未发展到西方那般完备,所以仍需按照官僚制理念进行完善,明确规则化、非人格化等原则,而不是像西方国家那样改造官僚制。

将来录用制度的发展方向应该是完善四种基本录用方式。因为四种方式所追求的价值契合当下政府所提倡的,四种方式构成完整的录用制度,便可满足民主、竞争、灵活等要求。特别是美国的录用制度给我们树立了典型,证明“四架马车”并驾齐驱是可以解决公务员录用的所有问题的。

参考文献（略）