河北省农民合作社政府规制问题研究

发布时间：2016-08-04 09:49

1  引言

1.1  选题背景和研究意义 
农民专业合作社是一种将农民组织起来进入市场的制度安排。由于合作社可以纠正市场失灵（实行农产品供给管理、充当竞争标尺、提供市场缺失的服务）、维护农民利益、追求有吸引力的社会公平目标，所以各国政府是鼓励和支持合作社的发展与存在的。但是由于合作社具有先天的弱质性（农民实力弱以及集体行动的困难），所以各国政府会采取不同形式的扶持政策，例如向合作社提供减免税收、低息贷款和无偿补贴，为合作社提供技术援助和教育等，这样可以增强合作社的吸引力，同时也拓宽了合作社的生存空间。中国政府亦不例外。从 2004 年开始，几乎每年的中央 1 号文件都会专门提到对合作社的扶持和发展，扶持手段包括直接的财政资金支持、涉农项目支持、流通加工项目支持、税收优惠、金融信贷、保险、人才支持多个方面。然而，由于《农民专业合作社法》的局限以及政府规制手段的不健全，中国农民合作社的“名实分离”现象很严重，我国农民专业合作社表现出明显的迅猛发展与失范发展并存的现象，合作社的“二元化”发展格局与分化路径，把以小农为主体的合作社排挤出我国的财政扶持体系，从而催生出大量的大农和企业控制型的农民合作社，同时加剧了合作社对政府规制资源的依赖，，导致政权软化，削弱政府合法性，陷入了政府权力失范与合作社发展低效率的“锁定”②。本研究进行农民合作社的政府规制问题研究，以找出政府规制与农民合作社发展的关系。掌握政府规制对农民合作社发展的影响关系对农民合作社未来发展政策的定制有重要意义。 西方国家法律完善，政府很少直接干预资源的配置，并未出现大规模的合作社异化问题。中国学者注意到这一现象，但是对欧美日韩等为何没有出现中国对这一问题的分析很少，需要查阅更多的第一手资料。中国学者对合作社政府规制失范的现象和原因也有很多总结和分析。然而，对当前合作社政府扶持的内容、手段以及政府规制的内容和方法尚缺乏更细致的案例分析和理论总结，本研究则试图在以上方面做出努力。
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1.2  国内外研究现状
Viscusi 等（1995）认为，政府规制是政府运用制裁的手法，对个人或者某个组织的自由决策施展的一种强制性的限制行为。政府运用其政权的强制力来限制经济主体进行相关的决策，使其不至向任意的方向发展，这时强制力就成了政府对经济主体的主要资源。同样认为政府规制属限制性行为的学者中，萨缪尔森(1995)把政府规制限定在政府对产业行为的限制上。在各国学者对政府规制的研究中，日本学者的研究成果对中国政府规制的研究有较深的影响，其中，植益草(1992)认为，政府规制是社会上的某公共机构依照一定的规则对企业进行制约的活动。相对 Viscusi 等人对政府规制的认识，Spulber(1999)对政府规制持有不同的认识，他认为，政府规制是有关的行政机构制定的并行使执行权的能够直接干预市场机制或者可以间接地改变企业和消费者供给和需求政策的行为，该行为属于一般规则或特殊行为。而斯蒂格利茨(1997)则将所提到的规制扩展到更广范的层面，认为政府对各产业进行的保护、扶助、合理化以及转换等，都应该看作是政府微观规制的范畴的。 以上内容体现出了，国外学者对政府规制的界定是有所不同，但有一点是相同的，即政府规制论强调的是政府制定限制性规则而并不是在讨论有哪一方来具体向社会提供公共物品。 
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2  合作社政府规制理论概述 

2.1  政府扶持合作社发展的合法性分析

世界上许多国家和地区非常重视合作社的发展，各国政府为了促进和保护合作社的发展，也出台了许多有关扶持合作社的政策。中国亦不例外，其中 2007 年中国政府颁布并实施了的关于促进农民专业合作社发展的《中国人民共和国农民专业合作社法》（简称《合作社法》），对中国合作社的发展尤其重要。该法中第七章对政府扶持农民专业合作社的发展做出了明确规定（见表 2.1）。表 2.1 中所列内容均出自《合作社法》中关于政府扶持农民专业合作社的相关条目。在《合作社法》中列明政府扶持合作社，等于明确了政府扶持合作社的法律地位。自此，政府扶持合作社是有法可依的，也是属于合法的范畴里的。 从《合作社法》中关于扶持合作社的相关条目来看，体现了我国政府是从多方面多渠道来扶持合作社的，政府会为有条件的合作社提供好的项目，这主要是为合作社的带来相关业务，以保证其能持续发展下去。政府为合作社提供资金支持，并在提供培训、开展信息等方面支持合作社，也为合作社的建设和发展提供了支持。政府对民族地区、偏远地区合作社给予优先扶持体现出了政府对特殊合作社的优待。 以上所讨论的仅是我国政府扶持合作社的部分政策，在扶持合作社方面我国政府还有许多相关内容，大致来看政府是从财政支持、教育和培训、金融支持、税收优惠等方面来扶持合作社的。 

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2.2  政府规制理论 
政府规制，是政府为了维护公共利益、纠正市场失灵，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段限制和规范市场中特定市场主体活动的行为（特定市场主体是指，各行业、企业、社会团体或中介机构的法人和自然人，以及执行政府规制的机构及其人员。），确立市场竞争秩序，促进市场经济稳健发展⑤。 在市场经济国家，往往把市场机制看成是“看不见的手”，而把政府干预或管理经济的行为称为“看得见的手”。政府规制则是“看得见的手”中的两大重要组成部分之一。在国际开放经济条件下，各国市场机制不同，所以在配置社会资源时，会产生市场失灵，这时就需要政府站出来管理经济，以纠正市场失灵，提高市场效率。政府从不同的角度出发，以“看得见的手”宏观和微观经济管理手段，这互补的“两手”共同去纠正市场失灵。一方面，政府以宏观经济政策调节或调控宏观经济，对宏观经济进行管理；另一方面，政府运用规制，以微观规制政策规范市场的微观经济行为，对微观经济进行管理和控制⑥。宏观调控和政府规制是“看得见的手”的两个组成部分，两者相辅相成地纠正市场失灵。宏观调控从宏观视角出发纠正市场的宏观失灵；政府规制则立足于微观视角以纠正市场微观失灵。 在西方国家中政府规制理论的发展中，占主要影响地位有三个理论，分别是公共利益、规制理论和激励性规制理论。  
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3  河北省农民合作社的政府规制 ........ 16 
3.1  政府扶持与河北省农民合作社的发展 ....... 16
3.1.1  政府扶持政策 ..... 16 
3.1.2  河北省农民合作社的发展 .... 20
3.2  河北省农民合作社政府规制政策 ........... 21 
3.3  河北省深州市农民合作社政府规制实例 ..... 23 
3.3.1  深州市农民合作社概况 ...... 23 
3.3.2  深州市政府对农民合作社的相关政策 ............ 23 
3.3.3  深州市农民合作社存在的缺陷 ......... 24 
3.4  河北省农民合作社政府规制效果评价 ....... 24 
4  河北省农民合作社的政府规制失灵及原因分析 ............ 25 
4.1  河北省农民合作社政府规制政策执行过程......... 25 
4.2  河北省农民合作社政府规制失灵原因分析 ............ 27
5  发达国家合作社政府规制的实践 ...... 30 
5.1  美国农业合作社 ....... 30 
5.2  法国农业合作社 ....... 31 
5.3  德国农业合作社 ....... 33 
5.4  日本农协 .... 34 

5  发达国家合作社政府规制的实践 

自从国际上产生农民合作社以来，已经走了很长的一段路程，现如今合作社也已经遍布世界的大部分国家和地区。我国的农业合作经济组织起步较晚，河北省的农民合作社更是出现的比较靠后，在发展中也存在很多问题，所以河北省需要借鉴国际上好的发展经验，同时也要吸取其教训，以探索出适用于河北省农民合作社发展的道路。所以本章旨在从各国农民合作社发展及其政府规制中提炼一些可供河北是农民合作社规制优化的经验。欧美和日韩的一些关于合作社发展较好的经验，对于我国农民合作社发展也具有借鉴意义。所以本章将逐一介绍美国农业合作社、法国农业合作社、德国农业合作社和日本农协的政府规制情况。 

5.1  美国农业合作社 
美国号称是“农业世界冠军”，是因为美国的农业非常发达，它的农业现代化程度也非常之高。美国农业的主要形式是家庭农场模式，在美国农业领域有百分之九十左右是以家庭农场形式存在的。所以美国的农业合作社是农场主在不以盈利为目的的基础上为了寻求自己所需的服务而与其他农场主自愿组织起来的经济组织，这种经济组织是自有自享的法人团体⑩。合作社在美国是以“民办、民管及民受益”的原则来运行的，也就是政府不对合作社的内部管理进行干预，而是由合作社自行管理内部事务。且合作社与政府之间的关系在法律上是平等的，不存在政府比合作社等级高的问题，政府对于合作社的作用是服务合作社，通过建立相关的法律为合作社提供适于合作社发展的空间，为合作社提供健康快速发展的法律保障。 
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结论

监督机制是政府对农民合作社进行有效规制的重要保证。无论是合作社本身还是政府机构都应该建立和完善相应的监督机制，这是合作社和政府机构各司其职的非常有必要的保证。所以要建立和完善监督机制应从两方面出发。 一方面，建立和完善农民合作社的监督机制。过去，中国的政府规制机制存有“重管理，轻监督”的特点。规制机构应该加强对各环节工作的监督，保持部门间的职能能够相衔接、信息可以共享，以提高监督的效率。建立外部审计制度也是农民合作社的监督机制的一部分。采取第三方对合作社进行审计监督，可以更有效地对各方面进行审计。农民合作社的监督机制除了包括政府对合作社的监督和第三方审计，还包括合作社的内部监督，所以应该大力加强合作社的内部规范化，发挥合作社的内部成员的监督作用。由于外部监督存在信息不完全的情况，且外部监督成本比较高，所以内部监督在实践中才是合作社监督机制的长久之计。 另一方面，建立并完善对规制者的监督机制。为了能够保证规制的效益，要对制定规制内容的主体及其政策进行监督。 
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参考文献(略)

本文编号：84446