政府信息公开诉讼问题探析

第 1 章 绪 论 

1.1 论文研究背景和意义 
政府信息公开行政诉讼（以下简称信息公开诉讼），为保障我国公民知情权作出极大贡献，其能够使公民更加便捷的了解到其所申请的政府信息，同时作为行政诉讼的一种，它更能够起到对行政机关进行权力监督，维护社会和谐发展的作用。2008 年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）正式颁布实行，其中虽然主要涉及的是规范政府信息公开工作的内容，对其救济途径的规定并不多，但仍然对我国阳光型政府的建设具有一定的促进作用。 2011 年最高人民法院出台《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），这部司法解释在信息公开相关规定的基础上，规定了信息公开的诉讼救济途径，是信息公开制度与行政诉讼制度有机结合，也标志着我国信息公开诉讼制度的初步确立。 深入研究信息公开诉讼制度具有一定的理论及实践意义。首先，它有利于推动我国信息公开诉讼制度研究和信息公开诉讼活动的顺利发展。当前我国对于信息公开诉讼制度的研究仍处在初级阶段，对一些核心问题涉及较浅，如信息公开诉讼受案范围、举证责任分配等方面。通过完善诉讼有关内容，打通政府信息公开的司法救济渠道，保障司法审判权对行政权的控制，为公民权利提供行之有效的司法救济。研究信息公开诉讼制度还能够在完善政府信息公开的救济制度的基础上进一步扩充信息公开制度的相关理论，从而有助于提高政府信息公开制度的法律位阶。其次，它有利于促进我国行政诉讼类型化等课题的研究，从而推动我国行政诉讼制度的现代化。研究如何构架政府信息公开的诉讼规则，总结出具有共通性的诉讼规律，为行政诉讼类型化提供实证分析的蓝本。推动行政诉讼类型构造研究，促使现行的行政诉讼程序规则的设计更加合理。从而深化行政诉讼法学理论，奠定我国行政诉讼制度改革坚实的理论基础，对行政诉讼法进一步完善具有重要的意义。 
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1.2 国内外研究现状 
经过几年的的运行，《信息公开条例》与《若干规定》已经获得了学界的普遍认可，并且许多学者、专家都纷纷投入到对信息公开诉讼相关问题的研究中来，其中比较有代表性的当属李广宇、江必新。除了这两位学者，理论界关于这一问题的专著也在逐年增多。但是从国内的这些文章和专著来看，大多仅是就某一问题进行分析研究，而对信息公开诉讼相关理论与实践问题的深入剖析却少之又少。 与我国国内现状形成鲜明对比的是，国外许多国家对这一问题的研究已经相对完备。在国外一些法治发达的国家，非常重视信息公开的作用，因此信息公开诉讼作为其最有效的救济途径，大多有专门的立法进行保障，如美国的《信息自由法》，并且通过司法实践，大多建立起了完备的诉讼制度。 与国外较完备的信息公开诉讼制度相比，我国的信息公开诉讼作为一种较新的行政诉讼类型，可以说只处于起步阶段，因此完善并合理构建这一制度是十分必要的。对于我国这一制度的完善，不仅能够监督行政机关的行政行为从而保障公民权利与自由，而且还能够充实我国行政诉讼制度。并且在 2015 年，我国新《行政诉讼法》正式颁行，对于诉讼程序的规定变化较多。其中对信息公开诉讼影响比较大的包括公民在起诉具体行政行为的同时可以提出对其他规范性文件的附带性审查，审理信息公开诉讼可以适用简易程序等等。这些规定对于信息公开诉讼来说可以说是突破性的，但这一制度的许多规定仍然有待完善，如受案范围相对狭窄，审理方式过于单一等问题，因此本文以新法的颁行为契机，，借鉴国外先进经验，为我国信息公开诉讼制度的进一步完善提出建议。 
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第 2 章 政府信息公开诉讼概述 

《信息公开条例》于 2008 年 5 月 1 日正式颁布施行；2011 年最高院出台《若干规定》，这部司法解释在信息公开相关规定的基础上，规定了信息公开的诉讼救济途径。这一章对信息公开诉讼的基础问题进行梳理，为后续研究提供理论依据。

 2.1 政府信息公开与政府信息公开诉讼 
信息公开诉讼是一种新类型案件,《信息公开条例》中明确规定，当公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关的公开行为侵害时，可以提起行政诉讼。因此当行政相对人请求获取政府信息遭到拒绝或自身信息受到侵犯时可通过提起诉讼来寻求保护,因此可以说它是社会公众对信息公开这一行政行为进行监督的有效方式。 想要了解信息公开诉讼，应该先从了解信息公开开始。关于政府信息的内容，通常是指行政主体在相关工作中获取或制作的信息。政府信息公开就是政府信息由特定的行政机关以主动或被动的形式告知公众，即“政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度①。”政府等行政机关依法公开与其职能有关的信息，因此不同于一般的义务主体。并且根据相关法规的规定，信息公开的义务主体还包括一些具有管理公共事务职能的组织。因而，从形式上来看，“政府信息公开义务主体主要是指享有行政职权而又负有公开义务的各级政府及其职能部门。一般包括政府机关及其职能部门，法律、法规授权行使行政职权的非国家机关或组织，受行政机关委托代为行使部分行政职权的非国家机关或组织，以及国有的企事业单位等②。”而究其本质，信息公开的主体范围是由其内容决定的。对于依法需要公开的信息，行政机关应当及时有效的予以公示，而当行政机关不履行这一义务时，权利人可以通过诉讼方式寻求救济。 行政诉讼制度是行政机关侵害公民、法人或者其他组织的权利时，公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院通过对行政机关行政行为的合法性审查作出裁判的制度①。在 2015 年的新《行政诉讼法》中，行政诉讼的受案范围在形式上获得了扩大，知情权作为公民的基本权利，应当包括在合法权益之内。因此，信息公开诉讼是指政府信息公开权利人请求公开义务人履行公开或不公开政府信息的义务时，因不服公开义务人对其申请作出作为或不作为的答复而向人民法院提起的一种行政诉讼②。 
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2.2 政府信息公开诉讼的基本特点
信息公开诉讼作为一种比较新颖的行政诉讼，其自身必然具有一定的特点，下面从三个方面进行详细阐述。信息公开中的知情权即公民有权获知政府特定信息的权利。在《信息公开条例》与《若干规定》等立法中并没有规定知情权这一明确说法，只是笼统称为“依法获取信息的权利”。由此我们可知，信息公开诉讼主要保障的是公民的政治性权利即知情权，而不是行政诉讼法上所强调的公民的财产权和人身权。 依据新法的有关内容，公民的合法权益不再局限于人身权和财产权，但具体包括哪些权利似乎又有些难以确定。同时，知情权作为在信息公开诉讼中明确保护的权利理应予以肯定。这一做法可以说完全与新行政诉讼法中“合法权益”相衔接，因此应当受到保护。信息公开诉讼制度虽然是属于行政诉讼，但与其他制度相比有着诸多特色，而其中最特殊的当属其通常具有双重诉讼利益。如果一个诉讼案件既有私益诉讼的属性又有公益诉讼的属性，那么我们就称其具有双重诉讼利益，而信息公开诉讼显然包括其中。下面我们就来具体分析一下：学界普遍认为，在私权诉讼中，司法权应当保障与诉讼目的有直接权利义务关系的内容；能够引发诉讼的主体应当是与权利义务争议享有最密切法律关系的主体；并且该案的判决只会在原被告双方范围内发生效力，不会对其他人发生效力。而在公益诉讼中，其维护公共利益的属性要求审判机关在审理此类案件时必须维持公法上的秩序，保障的是公共利益而不是仅限于案件当事人之间的私益；并且根据有关法律规定，特定对象也可以成为公益诉讼的主体，而不是仅仅局限于私益诉讼的范围内；同时该案的判决将对案件中所有享有原告资格的人生效，而不仅限于案件的双方当事人。 
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第 3 章 我国政府信息公开诉讼制度的现状 .... 11
3.1 我国政府信息公开诉讼的相关立法 ........... 11 
3.2 政府信息公开诉讼在立法与实践中存在的问题 ....... 11
3.3 政府信息公开诉讼现状的成因分析 ........... 15 
第 4 章 国外政府信息公开诉讼的考察与启示 ........ 19 
4.1 美国信息公开诉讼救济制度 ....... 19 
4.2 英国独立信息专员制度和信息裁判所制度 ....... 21 
4.3 日本的信息公开典型制度 ........... 22
4.4 国外政府信息公开诉讼制度对我国的启示 ....... 23
第 5 章 我国政府信息公开诉讼制度的完善 .... 25 
5.1 确立知情权在我国宪法中的地位 ........ 25
5.2 我国政府信息公开诉讼制度的立法完善 ........... 27
5.3 设立信息审查机构 ........ 33 

第 5 章 我国政府信息公开诉讼制度的完善 

与国外相对完善的政府信息公开救济制度相比，我国的信息公开诉讼仍存在着诸多问题，可以说仍处在起步阶段。并且信息公开诉讼作为比较特殊的行政诉讼，具有其自身的特点。因此，在我国新行政诉讼法的基础上，借鉴外国的先进经验，探索符合我国国情的信息公开诉讼制度，才能真正实现保障公民的知情权的目的。 

5.1 确立知情权在我国宪法中的地位 
我国宪法一直没有赋予知情权明确的法律地位，我们所提到的有关信息公开的知情权准确来说是宪法条文中的隐含权利。这主要表现在宪法中的有关规定，即公民行使权利需要掌握必要的各种信息，以及公民行使言论自由的权利时需要掌握一定的政府信息，因而知情权也应当为公民基本权利之一。同时为了保障公民合法权益，提高知情权的法律地位，有必要进一步明确知情权在我国宪法中的地位。 宪法和大多数法律一样，都是随着时代的进步不断发展的，因此在经济基础不断发展的今天，公民对基本权利的需求也在发展，宪法作为上层建筑也应当符合这一发展趋势。 首先，知情权入宪是我国民主政治的需要。在宪法颁布后的几次完全修改与部分修改中，人民主权原则可以说越来越受到重视。在我国公民法律、民主意识越来越强的今天，许多公民积极地加入到参政议政中来，为我国民主政治建设出力，而知情权恰恰是公民参与政治生活等活动的基础与前提。可以说，知情权在历史发展中的地位决定了其作为判断一个国家民主及宪政的发展阶段。在国外，已经有 30 多个国家和地区在其宪法中确立了知情权作为公民基本权利的这一地位。在过去相当长的一段时期内，我国缺乏对知情权的保护，公民对知情权也不够重视，因此我国作为最具代表的社会主义国家，常常受到一些资本主义国家的诋毁。但是随着我国社会制度的不断发展，知情权已在我国的政治生活中占据重要地位，如果能够将其进一步确立为宪法权利，则将更能够实现社会主义的优越性。 
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结束语

《信息公开条例》与《若干规定》的相继出台，标志着我国信息公开诉讼制度的初步形成，其作为公民在获取政府信息遇阻时的有效救济途径，起到了监督行政权，保障公民知情权的法律效果。信息公开诉讼作为比较特殊的行政诉讼类型，虽然近年来对其研究有所增多，但在理论与实践中仍然存在不少问题，如理论基础薄弱、举证责任模糊、当事人认定存在缺陷等。反观国外许多国家，对信息公开诉讼制度的规定已相对完善，存在许多值得我国借鉴之处。因此，我们十分有必要总结国外的先进经验，加深信息公开诉讼制度的理论基础，通过受案范围、举证责任、当事人资格等方面完善我国的信息公开诉讼审判程序，从而促进我国这一诉讼制度的完善与发展。只有信息公开诉讼制度的不断发展，才能真正起到监督行政部门依法履行职责，维护公民知情权，建立法治政府的目标。 尽管对于信息公开诉讼以及公民知情权等问题进行了认真的思考与讨论，但由于能力有限，文章中难免会有疏漏，可能一些问题也没有进行深入的阐述，希望各位老师与学者能够给予指正或提出宝贵建议。同时也希望能够有更多学者、专家加入到信息公开诉讼或者是行政诉讼的研究中来，为我国行政诉讼的发展做出贡献，从而能够为我国的民主公开与阳光政府建设起到促进作用。
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参考文献(略)