资产负债视角下的财政绩效研究

第一章概念界定与理论基础

本章研究的重点在财政绩效，首先应当对这一概念进行界定；其次梳理资产负债及财政绩效的相关理论，为后续研究做基础。

第一节财政绩效

财政绩效衡量的是政府财政工作的结果，长期的实践导致了容易混淆的概念，例如财政的狭义与广义以及政府绩效与财政绩效。只有将这些概念的内涵范围界定清楚，才能保证最终研究结果的准确。

一、狭义财政与广义财政

财政是伴随着国家的出现而形成的，代表着政府的经济行为，更是政府维持国家稳定，促进经济发展的重要工具。正如企业一般，资金是维持正常运作的血液，政府的血液就是财政资金，对财政资金的管理形成我国的财政管理体制。自我国建国特别是改革开放确立社会主义市场经济体制以来，为了适应不同经济发展阶段的要求，我国对财政体制改革的步伐从未停止。直到如今，在现行财政管理体制下，按照长期以来财政管理重点及财政管理范畴，出现狭义及广义之分。早在上世纪九十年代，我国就有对财政广义与狭义进行区分的研究：著名财政学家、经济学家、革命家许毅教授及杨照南教授（1996）在我国市场经济制度建立初期面临的经济增长方式转变要求背景下，率先提出“广义财政学”，从生产力及生产关系深入探讨财政在社会主义市场经济中的地位。此后也有不少学者在其基础上进行深入的研究。“广义财政学”中特指的是财政分配中的广义含义，目的是改变吃“大锅饭”的财政管理办法，与本文中所指的广义财政有所区别，本文使用的广义财政是关注财政收支环节之后的存量。但是，二者的相同之处在于区分狭义与广义的出发点都是跳出财政收支狭义的框架，从更广阔的视角看待财政及与财政有关的活动及结果。

（一）狭义财政理念及其缺陷

1、资金流量的狭义财政

狭义财政特指财政收支，关注的重点是收支流量。财政收入是政府维持正常运作、调控经济的资金来源，是一国政府生存的基本保障。按照预算能够分为预算内资金与预算外资金，随着财政体制的不断完善，预算外资金的规模逐渐缩小，尽可能的将所有的财政收入集中于预算内，有利于财力使用效率的提升，避免财政资金游离在预算管理范围之外，造成财政收入的浪费与财政管理体制的混乱。目前，我国已列入预算的财政收入分类为：公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营收入及社会保险基金收入。其中公共财政收入在 2012 年之前为一般财政收入，随着服务型政府改革的推进，更名为公共财政收入更加能够体现出来主要来源于税收的财政收入的公共性特征。公共财政收入是构成我国财政收入的主体部分，包括税收及非税收入，其中税收占据 90%以上。因此财政收入不仅体现财政资金的来源，还更与税收体制有着直接关系。税收规模影响公民对纳税负担的感受度。合理的宏观税负区间能够达到这样一种状态：政府既能够从纳税人那里获得较大规模的财政收入，又不会使得纳税人感受到税收的沉重负担。税收政策就是通过影响纳税人的税负感受来对经济领域发展进行干预，即有政策倾向的领域或地区将会获得更多的税收优惠，反而对那些需要压制的经济领域或行业则也可以通过增加税负的手段进行干预，例如对环境造成破坏的企业。自 2009年开始的增值税转型改革到 2012 年以来的“营改增”政策，就充分体现了政府对服务业进一步的支持，减轻服务业企业的税收负担，优化我国税制结构。

.....................

第二节主张“重塑政府”的新公共管理理论

新公共管理理论源自于上世纪 80 年代后期波及整个西方国家的新公共管理运动，这场运动旨在公共部门内部进行的行政改革。政府行为本身具有的公共性使得其成为经济学与政治学的交叉点，对新公共管理运动产生的历史原因及形成的具体理论，可以从这两个角度分析。首先是经济学角度。政府干预是在市场失灵的要求下产生的，然而历史告诉我们政府同样也存在失灵的可能性，表现在行政低效率、财政赤字、以权谋私、官僚主义及政府机构的自我扩张等。上世纪中期开始，西方国家普遍奉行福利经济学理论，这是由英国经济学家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）和阿瑟·塞西尔·庇古（Arthur Cecil Pigou）在上世纪20 年代创立的以全社会福利为研究对象的理论。在长期的福利经济学指导下各国重视政府在经济发展中的作用，的确在一段时期之内弥补了市场失灵给经济带来的不良影响，消除了之前自由主义经济发展中的弊端，为西方国家经济发展起到极大的促进作用。然而到了六七十年代，西方国家整体经济出现“滞涨”现象，政府失灵的现象也不断暴露出来，例如财政支出下的高税负以及公共产品提供的低效率等，整体社会要求“重塑政府管理”的呼声越来越高。新公共管理运动开始酝酿。其次是政治学角度。传统的政府行政管理是以古德诺（Goodnow）所倡导的政治与行政分离理论以及马克斯·韦伯（Max Weber）提出的科层制（或称官僚制）为基础的。古德诺通过研究 20 世纪初期的美国政治，在分别对政治的功能及行政的功能分析之后，认为政治代表国际意志，行政是实现国家意志的途径，二者是完全不同的概念，应当将政治与行政相区别。科层制代表的是依照职位与职责进行权力的分层，由此建立在一定规则基础上的组织体系与管理方式。所以科层制即使一种管理模式，又是一种组织体系。马克斯·韦伯也被称为“组织管理之父”。而与传统政府行政管理不同的新公共管理则主要是以私人部门的管理方法作为基础。私人部门管理方法及途径较为灵活，与科层制“僵化”的方法形成鲜明对比，更加适应经济发展到一定阶段公众对政府的效率要求。在传统的公共部门管理模式中，由于政府不同于企业在经济利益上的追逐，使得政府的经济活动就是对财政收支预算的严格执行，由此形成的财政管理也即为单纯的资金分配，其实并不能体现出管理的实质。传统政府行政管理模式的弊端使得对一种新型的政府管理范式提出要求。

.......................

第二章财政绩效：从传统流量观到资产负债存量观

财政绩效的学术研究与实践事实经历了一个历史发展过程：起初是对财政资金收支流量的关注，随后逐渐意识到财政资金形成的资产负债存量对财政绩效的重要意义。从传统流量观到资产负债存量观的演变同时也是资产负债存量管理的客观要求决定的，并对我国财政管理、政府改革及经济发展具有重要的理论及实践意义。

第一节传统的流量视角、

流量视角就是从财政收入及支出流量角度进行财政绩效分析，长期以来在我国政府财政管理中占据着重要地位，这与我国的财政体制有着密切的关系，有必要从我国的财政体制入手对这一问题进行探究。

一、财政体制是形成流量观的根本

我国的预算管理体制是自 1994 年我国的分税制改革后确定下来的，以财政预算收支为主线，构成了我国财政体制的主要内容。

（一）我国财政体制改革的历史回顾

我国的财政体制改革是伴随这新中国成立与发展，根据不同阶段的政治、经济及社会需要采取不同的财政制度。新中国成立后中国经济发展“摸着石头过河”，与之相配套的财政体制更是如此。历史证明，中国人民在探索中前进取得了巨大的成就，特别是改革开放之后，整体国家的生产力及人民生活水平得到了大幅提升。随着经济体制的转轨，财税制度也经历了重大的变革。以改革开放的时点为基础我国的财政体制改革历程可以划分为以下四个阶段：

1、1949—1952 年的统收统支制度

建国之初我国经济一片荼蘼，需要在战争废墟之上重建生产。在这段时期，我国实行的是统收统支的财政体制，各地财政收入统一上缴中央，由中央统一进行管理及调配，各地的财政支出需要完全来自于中央的拨款，拨款结余仍然需要上缴。统收统支的财政制度简单易行，具有直接性特点，为我国国民经济的恢复起到了关键作用。

2、1953—1978 年的分级管理制度

1952 年全国上下开始进行社会主义改造，统收统支制度虽然简便易行，但是低下的效率制约着我国经济建设的进一步发展。在改革开放前的这一段时间内，我国还是以中央统一领导为前提，发生的变化在于开始实行分级化管理，即中央给予各级政府一定的财权，目的是调动地方生产的积极性。事实上这段时间内经常发生集权与分权交替的现象。刚开始全国经济出现好转，为了增强地方生产的机动性，开始实行初步的财权分级管理，特别是 1958 年实行了“以收定支，五年不变”制度，以期进一步扩大地方的财政管理权限，但是这一制度在执行期间遇到困难，1959 年制定了“总额分成，一年一变”，即以年为单位核定各地每年的预算进行分配；随后经历的三年自然灾害与“大跃进”带来的经济后果，又重回中央高度统一的财政制度，“十年动乱”期间更是经历了集权与分权的更迭。①总之，这段时期的财政体制呈现交替反复状态，但是也体现了我国财政分权的尝试。

.....................

第二节从资产负债存量进行财政绩效评价的客观要求

通过以上分析，仅从财政流量角度评价财政绩效显得有所片面，相对于流量信息，财政管理中还有大量的存量信息，并且从存量角度衡量我国的财政绩效有其客观必然性。

一、资产负债存量管理是财政管理的内在要求

由于财政管理体制长期以来侧重于财政支出，导致财政管理的其他方面内容被有所忽视。事实上，存量管理也是财政管理中的重要组成部分

（一）资产负债存量是财政活动的必然结果

财政活动是政府通过财政收支进行的一系列经济活动。与经济学相同的是财政学的研究也是围绕稀缺资源展开的。社会中所有可利用的资源，包括自然资源、人力资源及资本等都具有有限性，有限资源与人类无线需求之间的矛盾就构成了资源配置的需要。资源配置决策有两个主体：政府与市场。政府经济活动换句话说就是政府对宏观经济运行进行的干预，主要包括：管制、定价及生产。管制一般针对产权制度，例如通过行政制约手段限制某些必需品的价格；对关乎国民经济命脉的企业通过参股方式实施控制预防形成垄断，侵害公众利益等。政府的定价行为不同于企业的定价，不仅仅是以产品的成本为导向进行定价，更重要的是将社会成本考虑在内，即生产产品带来的外部性，特别是指产生的负外部性，例如企业生产产生的废水排放，政府会对其征收一定的污水税费，这就是将社会成本考虑在产品定价当中，以此影响产品定价。生产一般是指政治直接在市场经济中进行生产的活动，大多是教育、治安、医疗及法律等公共产品及服务的生产和提供。

正如企业一样，任何日常生产经营的可持续性都是以资金流动为基础，以流量形成，而以存量表示。企业对资产定义中最重要的特点就是“未来能够带来经济利益的流入。”换句话说，流量形成存量，存量导向持续经营。同样在政府管理中，以政府的基础设施建设为例，政府支出是基础设施建设的必备资金，而建成后的实体形态以及后续的各项物资、人员等的配备等保障其运作的投入才能真正发挥政府公共性职责，也才能够实现起初财政支出投入的根本目的。这是财政支出形成的政府资产存量分析，财政收入依然能够形成存量信息。例如我国政府债务，政府收入除了税收之外，还有一部分债务收入，中央政府的债务收入是我国的国债，现阶段我国地方政府没有自行发债的权利，一般的财政收支缺口大多通过银行或者融资平台进行债务举借融得资金。这样一来，财政的收入流量就形成了政府的负债存量。政府在持有债务期间，也需要按期对债务进行利息支付，包含在财政年度支出当中。由此可见，财政的收支流量与资产负债存量之间具有互联性。资产负债存量就是财政收支活动的必然结果。以上表述的财政流量存量的关系可以用图 2-1 简单显示。

........................

第三章财政绩效评价基础：基于流动性的政府资产负债表构建.................. 61

第一节政府资产.................... 61

一、资产与资本、资金与财产.................. 61

二、我国政府资产范畴............... 66

第四章政府财政绩效的效果评价：资产负债表法............. 100

第一节资产负债表方法................... 100

一、企业的财务分析.................... 100

二、资产负债表法在政府财政中的运用.................... 103

第五章政府财政绩效的效率评价：投入产出法.................. 124

第一节投入产出经济学发展演变................. 124

一、重农学派：魁奈与《经济表》...................... 124

二、洛桑学派：瓦尔拉斯的一般均衡理论................. 125

第六章提高财政绩效水平，优化资产负债表结构

第一节流量观与存量观下对政府财政绩效的不同应用

经过以上研究我们发现，存量视角下的财政绩效与流量下的财政绩效研究内容及方法上存在很大的差异，进一步对财政绩效研究结果的应用上也存在诸多不同。流量视角下，财政绩效更多的等同于财政支出绩效水平。从这一角度进行的评价之后，评价结果的应用或是对现有财政绩效水平的提升集中在政府财政支出的总量与结构。采用不同的方法对财政支出绩效进行评价，一般考量的是财政支出的总量是否合理，更多的是在现有财政支出水平既定的基础上对财政支出结构进行分析，特别是对公共财政支出结构的探讨。例如，公共财政支出中对教育的投入、对医疗领域、公共交通又或是养老补贴的投入等等。考察每一部分投入比例的多寡对经济发展促进程度的大小。不可否认的是传统流量观下财政支出绩效的结构分析能够为我国公共财政支出方向与总量提供支持与建议。但是正如文中第二章中对财政绩效从传统流量观到资产负债流量观的转变探讨，流量视角下的财政支出绩效也存在诸多的不足。例如，流量观下的财政绩效水平反应的内容较为单一。新公共管理理论下，将政府看作为自负盈亏、具有生产活力的企业，财政的绝对支出水平相当于企业的现金，财政支出绩效即可看作是企业财务管理中的现金管理，而现金管理绝不能替代企业的财务管理，更不可覆盖整体的企业管理水平。新公共管理理论指导下，财政支出绩效并不能简单的代表政府的财政绩效水平。又如，财政支出是纯粹的资金支出，一般支出的绩效水平由其带来的经济效益的高低决定。公共经济学中公共部门与私人部门存在差异，导致政府将财政资金投入的领域一般是私人部门不愿或者不能够涉足的，而这些领域的投资一般具有回收期长的特点，那么财政支出的经济效益就存在时滞，而具体的时滞期的数值并不能明确。最后也是最重要的，政府的财政状况应当作为国家经济的晴雨表，然而流量视角下的财政绩效水平并不能对金融风险进行预警。

......................

结语

本文从资产负债的角度对财政绩效进行研究，在对有关财政绩效与政府资产负债表的国内外研究现状及理论支撑之上，笔者开始在我国实践中探索。

由于我国财政体制形成的时间不长，仍然以预算收支作为财政管理的重点，，完善的政府报告制度要求的各种核算基础与最终报告的编制还并未形成。这需要一个长期的过程，并且已形成完善财政体制的国家并不多见，大多处于改革的进程中。虽然各国进程不一，但是总体方向与改革趋势是相同的，即达到政府财务报告制度要求下财政信息的完整性与透明性。我国的财政绩效出现于预算绩效概念，主要实践是对财政支出进行的绩效评价，由于是从财政收支的角度评价，本文称之为财政绩效的传统流量观；资产负债是财政活动形成的存量，本文称之为财政绩效的资产负债存量观。长期以来财政绩保持于传统流量观下，而客观现实特别是金融危机的爆发导致社会各界对政府资产负债存量信息的关注，所以，对财政绩效的评价也需要进行角度的转化。

论文除绪论、结语外，分为四大部分，六章内容。

第一部分是第一章。主要是本文研究内容的相关概念界定与理论基础。包括对财政、政府以及财政绩效的界定，还有对新公共管理理论、资产负债管理相关理论的阐述。

第二部分是第二章，这部分细致深入的分析我国对财政绩效研究及关注的演变。首先分析了财政绩效由传统流量观到资产负债存量观的转化过程，分析其中体制变化的原因及流量观下财政绩效主要的内涵；接着分析形成资产负债存量观的客观要求寄可行性，主要包括制度要求、金融风险预警的要求以及世界上他国先进经验的借鉴三个方面；最后在资产负债存量观有其存在的意义及可行性下探讨从这一角度进行财政绩效评价的机理：第一需要设立评价的驱动目标，第二在目标的设立下阐述评价的过程机制。驱动目标的设立参考企业财务管理的目标，政府有其特殊性，但是相同的是关注所有者利益与影响：企业在于股东权益的利益最大化与企业价值最大化，表现在政府的宏观层面即为纳税人作为政府所有者的利益以及政府财政活动下带来的经济协调性。评价的过程是以投入产出思想为主导。这与传统流量观的主导思想相同，但是又具有区别。主要区别点在投入项的讨论中，财政支出绩效投入项为支出总额，单一性不利于财政绩效在投入方面的提升，存量观弥补这一缺陷。将存量信息的财政绩效效果分析与经济效益产出的效率分析相结合，以求财政绩效评价的完整性。

参考文献（略）