西藏拉萨经济技术开发区产业集聚政策研究

第一章     绪论

现代经济发展的历程表明，科学合理的政府的干预对经济发展具有重要作用，产业集聚政策也不例外。近年来西藏的产业集聚政策对于促进以拉萨经开区为代表的西藏园区的发展也具有重要作用，产业集聚以及相关政策是西藏产业发展中需要加以研究的重要问题。

1.1 选题背景

1.1.1 产业集聚在西藏经济发展中的作用日益重要

产业集聚（industrail cluster, industrial agglomeration）是指企业在某一特定空间（区域）的集中分布，它是区域经济学的一个经典概念。企业之所以倾向于集中分布于一定区域，是因为可以分享和创造集聚效益，从而降低企业成本，同时有利于产业链的形成和产业分工的深化，从而带动该区域的发展。

西藏的工业化和新型城镇化进程需要产业集聚的支撑，特别是在自然条件较优、经济社会发展水平较高，城镇发育较好的区域，在市场机制的主要作用下，通过政府政策推动，促进以产业园区为载体的产业集聚十分重要。

目前，西藏各地市都已设立或正在建设产业园区，其中拉萨市的产业园区起步最早，发展态势也最好。拉萨市是西藏自治区的政治、经济、文化中心，工业主要分布在包括拉萨经开区、达孜工业园、曲水雅江工业园、堆龙德庆工业园的“一区三园”区域。“一区三园”总规划面积 28.88 平方公里，重点发展特色矿产业、绿色食（饮）品业、新型建材业、藏医药业和民族手工业五大行业。

“一区”即拉萨经开区，它是西藏自治区唯一的国家级经济技术开发区，也是唯一的国家新型工业化示范基地，主要产业为高原特色生物和绿色食（饮）品、藏药研发与生产、新能源、电子信息技术等高新技术产业。“三园”均为自治区级工业园。其中，达孜工业园重点为高原特色产业生态工业园和科技孵化园；曲水雅江工业园区重点发展新型建材、可再生资源利用、藏药行业；堆龙德庆工业园区定位于藏中地区物流发展中心，优先发展物流仓储、流通配送等现代服务业和农畜产品加工业。

在西藏其他地市，工业园区的发展也方兴未艾。目前各地市均有一个已运行的产业园，全区还有三个在建园区，此外还有与青海省合作建设的、位于青海格尔木的藏青工业园。在已运行的产业园中，山南建材工业园区主要发展新型建材业、新能源产业，日喀则市仁布县佳木斯工业园区主要发展农畜产品加工业，那曲物流中心工业加工区主要发展畜产品深加工、矿泉水和商贸物流业，林芝生物科技产业园主要发展高原生物制药业、林下产品加工等产业，藏青工业园区则以西藏优势矿产品冶炼及精深加工为主。在三个在建的工业园中，日喀则工业园区重点发展农畜产品加工、高原生物与绿色食（饮）品制造、建材业，山南地区扎囊县民族手工业园重点发展民族特色纺织业，白朗农副产品加工区则重点进行农副产品精深加工。这些园区已经或正在成为各地市工业化的主要载体。从全区来看，西起日喀则、经“一江两河”流域到西藏中部的地带，逐步集中了农业旅游业和部分工业；西部的噶尔、东部的昌都以及亚东、聂拉木、扎达、日土等边境县，形成了初步显现集聚效应和品牌效应的产业带。各地市为促进园区发展都制定了鼓励产业集聚的政策，并收到了一定效果。

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1.2 选题意义

各类园区是西藏产业发展的重要载体，企业在园区的集聚状况是当地经济发展成熟度、竞争力的直接反映。本论文立足西藏实际，以拉萨经开区为实例，力求对产业集聚及政策效应问题进行深入研究，并应用“政策之窗”理论提出新的政策建议，选题具有较强的现实意义，也有利于丰富对拉萨经开区研究的成果。拉萨市位于西藏自然条件、经济社会发展基础最好的“一江两河”区域，是西藏自治区和藏中南经济区的核心，具有先天的“吸纳效应”。 位于拉萨市的拉萨经开区是西藏唯一的国家级经济技术开发区和国家创新示范基地，其建设规模、产值、就业等方面均位于西藏各园区之首。无论从西部国家级经济技术开发区角度或西藏园区层面，拉萨经开区均具有典型性。

拉萨经开区位于拉萨市中心以西 10 公里的堆龙德庆县内，距拉萨铁路客运站和贡嘎机场分别为 2 公里和 45 公里。拉萨经开区交通便利，青藏铁路从区内穿过，拉萨经开区 B 区毗邻火车货运站。109 国道（青藏公路）、318 国道、拉贡公路也从园区穿过，交通四通八达，货运十分便利。拉萨经开区地层稳定，地势平整，适合建筑厂房等工程。

拉萨经开区A区首期开发建设，B区正在开发。目前A区已基本实现包括供电、燃气供应、给排水、市政道路、平整土地地貌、有线电视、电信和互联网在内的“八通一平”，建成了近 4 千平方米的标准厂房，园区规划绿化率在 40%以上。拉萨经开区建立了法律、物流、人才、金融、贸易、科技等专职中介服务和 “一条龙”服务中心，投资环境不断优化，服务体系日益完善。

拉萨经开区在拉萨市和西藏经济发展中具有较为重要的地位。2014 年，拉萨经开区地区生产总值为 54.27 亿元，同比增长 15.4%，占拉萨市地区生产总值的15.6%。与西藏经济特征基本一致，拉萨经开区以固定资产投资拉动为主。2014 年固定资产投资额为 36.81 亿元，增长速度 30.5%；第二产业增加值为 15.16 亿元，第三产业增加值为 39.10 亿元，同比分别增长 41.6%和 8.4%。规模以上工业增加值为6.86亿元，规模以下工业增加值为6.57亿元，同比分别增长107.5%和40.6%，规模以上工业增加值大幅增加。2015 年上半年，拉萨经济技术开发区国家税务局累计组织各项收入 316787 万元，同期增收 85796 万元，增长 37%。其中：税收收入实现 311905 万元，其他收入完成 4882 万元，实现“双过半”目标，超序时进度310 个百分点，发展势头良好。

本文的技术路线，如下图所示：

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第二章     产业集聚政策研究的文献综述

近年来，国内外学者在对产业集聚及其政策进行了较为深入多样的研究。学者们由于学科背景不同、观察视角不一、所处的政治经济环境各异，因而形成的观点各有千秋，涉及到产业集聚政策的概念界定、产业集聚政策的作用、产业集聚政策中政府的作用及产业集聚政策的制定方法等方面。

2.1 产业集聚政策的定义

产业集聚现象由马歇尔于 19 世纪末最早开始关注。1909 年德国经济学家阿尔弗雷德.韦伯在其《工业区位论》中，也注意到了集聚因素对企业选址的影响。此后美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼特在其 1912 年的《经济发展理论》一书中，曾详细列举了集聚效益的表现。从一般意义上说，产业集聚是指企业（既包括同行业的企业，也包括不同行业但相互关联的企业）在某个区域集中的现象。企业集聚是由于受到集聚效益的吸引，而企业的集聚又能产生新的集聚效益，于是这种集聚过程的积累就表现为由若干企业的集中发展到产业基地或产业园。因此，产业集聚主要指的是企业在空间的集中。在通常的概念上，是同义概念，均表示企业在某一区域的集中分布。

在传统的集聚理论中，同类产业的集聚被称为专业化集聚，而不同类产业的集聚被称为城市化集聚或地方化集聚。在新的产业集聚理论中，产业集聚效益还体现在有利于知识溢出、相互学习、信息共享等等，能够促进企业竞争力的提升，因此在近二三十年来，产业集聚问题在理论和实践中都得到了持续的关注。

能够吸引产业集聚的区域通常是拥有区位优势、资源和劳动力优势的区域，或政府重点进行招商引资、鼓励产业集中的区域，因而其本身即具有“吸纳效应”，而产业集聚形成后则会进一步产生具有外部规模经济性质的集聚效益。产业链上的企业在空间上集中分布，有利于降低寻找供应商和产品客户的搜寻成本和交易费用，可以稳定、有效率的共享供应商服务、配套产品服务及政府的公共物品服务，企业间的协作分工、产业链细化也有利于提高劳动生产率。同时，还有利于形成“人才磁场”，吸引周边地区劳动力，共享劳动力市场。企业集中分布也会形成知识溢出，共享知识和信息、促进互动学习。此外，集中分布也对企业造成创新的压力，促使企业降低成本、改进产品、提高服务，不断追赶技术变革浪潮，持续升级。

关于产业集聚政策的概念，按照我国学者的认识，政策范畴应包括政策制定主体、客体和内容。因此，将产业集聚政策定义为：产业集聚政策是指由政府及有关职能部门依法制定的，以“促进某一地区相关产业融合重组，提高产业聚集度，发挥产业优势”为目的的一系列制度、规范、政策的总称。对于这一概念，不同学者有不同视角的界定。较具综合性的是 Edward.Feser(2002)界定，Edward 将产业集聚政策与传统的经济发展政策相比较，提出了一个表征产业集聚政策概念的理论框架，即集聚发展的政策选择、有目的的影响和正确评估的监控途径。显然，Edward 的界定主要集中在政策内容的分析上，该理论框架在下文第三章拉萨经开区产业集聚政策梳理时，产业集聚政策的内容划分上有所体现。本文第三章将我国各地产业集聚政策的内容大致分为四类：（1）提出产业集聚发展的要求和目标；（2）确立发展产业集聚发展的重点内容，包括制定综合性产业集群政策和出台专项指导意见或措施解决集群发展的突出问题；（3）产业集聚发展的鼓励支持措施；（4）建立产业集聚发展的领导协调机构。

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2.2 产业集聚政策中政府的作用

产业集聚主要是市场机制作用下的自发过程，因此政府在产业集聚和产业集聚政策中的作用，是政府与市场关系的细化领域，为推动市场机制发挥作用弥补市场作用的缺陷。Boekholt And Thuriaux(1998)认为，政府在产业集聚中的作用因地因时因势不同，可归纳为两种类型。一种是自下而上型的政策取向，立足于市场的主导功能；另一种是自上而下型的政策取向，设置国家优先原则，以远景规划为导向。他认为，政府在集聚政策中的作用与政策取向的类型有关。自下而上的政策，以产业聚集区的自然“吸纳效应”为主导，政策只做“市场失灵”情况下的“补手，而自上而下的政策取向，则需要政府依据区域的地理位置、资源优势和经济发展制约因素等，对产业集群发展进行长期培育、制定愿景规划。

Doering And Terkla(1995) 在研究产业集聚政策的作用时提出，传统的经济发展政策常常只注意特定企业和产业的需求，而集聚政策则把企业及产业作为一个系统来考虑。

Th.J.A.Roelandt、V.A.Gilsing、J.van.Sinderen 则将产业集聚政策概括为：政治、经济环境、结构性条件，完善市场、知识及信息交流、信息失真问题、解决改革系统的制度不协调及组织失效问题、改善政府失效和阻碍产业集聚化改革进程的政府规划。

李小建、李二玲(2002)通过产业集聚产生机制的对比研究，提出了政府在及集聚政策中的作用。区域竞争力的培养、经济增长极的打造、产业区及中小企业的扶持、区域的创新、产业集群内学习、知识外溢效应等，都是政府的重点干预部分。

王缉慈(2001)《创新的空间：企业集聚与区域发展》一书通过理论综述和案例分析，对关系到区域和国家竞争优势的政策变化问题作了论述，提出了“发展企业集聚，营造区域创新环境，走多样化的、具有特色的区域发展道路”的政策建议。

此外，在各地科技发展和区域创新体系建设过程中，也形成了一些产业集聚政策，如广东省科技厅的“专业镇”创新计划、浙江省的特色工业园区计划等。但从总体上看，对产业集聚政策的研究和实践尚不十分系统。

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第三章    西藏现有相关产业集聚政策 .................... 12

3.1 西藏自治区层面相关政策和规划导向 ................ 12

3.1.1 通过经济区划引导产业集聚 ................ 12

第四章    拉萨经开区产业集聚政策实效 ................. 25

4.1 西藏促进产业集聚政策体系的实效 ............... 25

4.2 拉萨经开区的集聚现状及效应 ............. 27

第五章    “政策之窗”理论与集聚政策问题的解决 ............. 36

5.1“政策之窗”理论 ................ 36

5.2 集聚政策修订的“三条源流” .............. 37

第五章    “政策之窗”理论与集聚政策问题的解决

5.1“政策之窗”理论

“政策之窗”理论是一个相对成熟的政策过程分析理论，是由在约翰·金登在1984 年首先提出的。这个理论的名称首先出现在《议程、备选方案与公共政策》这一著作中。他认为公共问题引起政策决策者注意并进入政策议程的机会和条件成为“政策之窗”，  由此称之为“政策之窗”理论。该理论的基础是科恩、马奇和奥尔森等三人提出的有关组织行为选择的“垃圾桶”模型。

“政策之窗”理论是阶段式政策模式思维下，用“垃圾桶”模型中的多源流框架来分析问题的，政策建议的倡导者提出其最佳解决办法的机会，或者是它们促使特殊问题受到关注的机会。该理论认为，议程的建立和备选方案的产生中存在着三条源流和一个“政策之窗”。在“政策之窗”理论中，三种源流都有各自的意义：

1.问题源流是指注意到需决策者行动来处理的问题，怎样引起政策制定者的注意，官员如何了解具体的实际情况，这些实际问题怎样被定义的；

2.对策源流通常与问题源流并行，利益不同的相关人在决议形成前，聚拢在不同的政策建议组成的未完全形态的政策构想周围，提出许多主张意见，形成政策共同体不断对政策建议进行改进，并与公众或反对者进行交流沟通，使其容易让人接受，当议案在符合一定程度技术可行性及价值可行性的标准时，就会在竞争法则中被决策者采纳和保留；

3.政治源流指对问题解决产生政治影响的政治过程，政治源流独立于问题源流和对策源流，主要大概由公众的情绪、政治集团之间竞争、政党意识形态和政府变更因素等构成。

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第六章    结语和进一步研究的方向

6.1 结语

截止 2014 年 2 月底，，拉萨经开区累计注册企业 1518 家，累计注册资金 326.12亿元。入驻企业中包括若干具有区域影响力的企业，如西藏天地绿色饮品发展有限公司、西藏哇哈哈健康食品有限公司、西藏奇圣土特产有限公司、西藏甘露藏药有限公司等知名企业，对于提高西藏产业发展水平具有积极作用。

拉萨经开区基本上形成了藏医药业、高原生物、绿色食（饮）品加工、光电产业及总部经济等特色资源型产业群。拉萨经开区内各产业集群是有效率的集群，集群内已有初步的互动学习知识外溢。拉萨经开区企业集聚带动了区域的整体发展，加之周边火车站、柳梧新区的开发建设，开发区与拉萨城市发展的融合度日益提高，也从此改善了拉萨市的城市格局，提升了城市经济价值。拉萨经开区企业除增加本地政府财政收入外，还大多从事慈善教育事业、吸收本地就业人口和为西藏本地市场提供大量产品和服务，提高了西藏人民的生活水平和质量。

拉萨经开区的产业集聚效果离不开产业集聚政策的推动。首先，西藏自治区的空间布局规划，逐步将产业集中到环境承载力强、经济发展条件好的拉萨等地区。其次，“十二五”期间的制定的专项发展规划，积极发展工业、特色优势产业、藏药产业、高新技术企业的政策导向，拉萨经开区得产业集群与其一致，可以说正是在这导向下发展起来的。再次，拉萨市政府的配套集聚政策的实施，“一区三园”领导小组在统一领导园区发展，构建了良好的人才环境、招商引资环境。拉萨经开区集聚程度逐渐提高，已逐渐成为具有较高密度的城市新区。

不难看出，拉萨经开区集聚政策取得骄人的成绩，但政策实施中也存在问题。拉萨经开区企业存在集群内产业关联度低，粘性不足的问题。调研企业产业链上游的核心供应商和研发创新方面均依赖内地。研发体系和研发投入主要在内地。吸纳的大量就业人口，但集中在基层岗位。更值得关注的是，拉萨经开区企业寻求政策租现象严重，总占比达到 51.8%。这些政策的“消费者”，浪费了用于发展产业集聚的低息贷款。拉萨经开区存在低价土地政策寻租，大面积土地闲置浪费，土地使用功能被改变。这两项问题制约了拉萨经开区产业集群的进一步发展，应引起关注。

最后，对拉萨经开区集聚政策优化提几点建议。针对产业关联度的问题，要引入市场配置机制，招商之时即考虑产业链要素，引进“能落地、扎下根”的企业。对于企业寻“政策租”现象，我们要采取一切可能的方式，广泛引入企业。有实力有竞争力才有选择优质企业的权力，才能提高入驻园区企业的质量。同时，构建筛选、评价体系，完善退出机制，优胜略汰的竞争机制，将“问题企业”逐步淘汰出局。

参考文献（略）