基于政府职能转变的西藏旅游产业发展研究

第一章 绪论

1.1  研究背景和意义

1.1.1 研究背景

经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来亦会作用于经济基础是马克思主义政治经济学中的经典论述。经济发展是一个动态的过程，只有上层建筑适应经济基础，经济进一步发展才可持续。行政体制改革作为推动上层建筑适应经济基础的必然要求，是一个长期、连续，苟日新，日日新，又日新的过程。如今，中国早已成为世界第二大经济体，经济体量已具规模，在这种情况下，经济增长相同的百分比相比以前要更加困难。在这种背景下，新一届领导集体提出包含继续全面深化改革的四个全面发展战略，并在党的十八大、十八届三中、四中五中全会上反复提出行政体制改革是顺应时代发展的正确政策选择。我们要坚定不移贯彻执行相关党的方针、政策，以坚定的决心采取多项综合措施，推动行政体制改革，转变政府的职能，争取为新时期经济发展创造优良的制度环境，力争经济发展保持较高速度，经济结构进一步优化，经济发展更加惠民。

西藏自治区位于我国西南边疆，区位条件特殊，幅员广阔，人口较少，具有重要的战略地位。区内民族成分复杂，以藏族为主，汉族、门巴、珞巴、夏尔巴人、僜人等散居或聚居在相对较小的区域内。这里自然资源丰富，景色优美，生态环境易受破坏，宗教文化建筑及相关遗址遍布全区，具有发展旅游产业的先天优势。但是，另一方面，这里交通、信息等相对比较闭塞，经济发展水平相对落后，与内地很多省市还有很大差距。行政体制改革作为中央力推的重大决策，旨在扫除制约经济进一步发展体制性障碍，充分释放市场活力，发展社会主义市场经济。在经济发展水平相对落后的自治区内，我们一定要严格按照中央的要求，认真贯彻落实党关于行政体制改革的方针政策，坚定不移地发展社会主义市场经济，在经济发展新常态下坚持以公有制为主体的情况下，大力支持发展非公企业发展，做大做强区内市场，形成西藏经济发展的内生动力。

旅游产业，作为西藏自治区政府重点培育的六大支柱性产业之一，贡献了西藏生产总值的 27.3%。旅游产业是西藏最具内生发展动力的兼具创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的朝阳产业，旅游产业健康有序的发展关乎西藏的繁荣与稳定。

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1.2  研究综述

1.2.1 国内研究综述

（一）相关政府职能转变研究的文献综述

国内学术界关于政府职能转变的研究从以下几方面进行展开：

首先是政府职能在改革开放前后不同时期的调整。学术界对计划经济时期和改革开放之后的政府职能状况进行比较和反思，分析不同历史阶段政府职能的特点、形成背景、积极作用及政府职能存在的弊端。其中，吴敬琏（2004）将中国改革历史分为行政性分权、增量改革和整体推进阶段，对之进行关联性分析，指出改革之前政府职能对于现阶段政府职能转变具有必要性和重要性。金太军（2002）、张曼丽（2004）和刘华（2011）等人分析全能型政府职能模式形成原因及其特征，在此基础上，认为全能型政府虽然在特定历史阶段具有积极意义，不过对经济社会可持续发展构成制约和阻碍，这种政府职能模式一定程度上影响着中国的现代化进程。

其次是对影响政府职能转变的因素进行分析。针对政府职能转变的影响因素，施雪华（2005）认为，“政策、体制和市场是驱动政府职能转变的主要力量，三者在不同的行政环境下，其强弱力量对比形成了不同的政府职能模式。”①陈国权（2008）以社会发展的视角定位政府职能，认为“政府主导社会发展，社会转型与政府职能转变相互影响，在中国社会转型的背景下，政府职能转变对推动社会转型起着关键作用。”②李梅娟（2010）认为，“经济发展、公民意识提升、社会稳定以及全球化等因素要求政府转变自身职能。”③罗峰（2011）认为，“政府职能转变的动力结构来源于国内外环境中相关主体带来的压力，其中，政治支持、市场质量、社会组织和国际规则等因素综合作用，促使政府调整职能。”④郑小强（2013）从系统动力学对政府职能转变动力机制进行研究，该研究指出，“影响政府职能转变系统包括推动力系统、牵引力系统、自我更新系统和支撑力系统。政府职能转变在特定社会、政治和经济环境下进行，规律分为外因和内因两种，来自环境的外部力量和政府及体制的内部力量共同作用于政府职能，经济体制改革和政治体制改革构成了政府职能转变的支持力系统，决定着政府职能转变的方向。”

第三，新世纪以来，政府职能转变研究重点集中在全能型政府向服务型政府和有限政府转变。李文良（2003）认为我国经济运行中存在突出问题是政府改革滞后，因此，我们要加快行政管理体制改革，转变政府的职能，政府职能主要落实在社会管理和提供更高质量的公共服务上。曹闻民（2008）通过对政府角色变迁的视角考察政府职能转变规律，认为政府职能是随着社会发展不断变化，政府职能转变是政府角色适应社会需要实现均衡发展的动态过程。中国行政管理学会（2012）研究提出，伴随行政管理体制改革和政府管理创新的不断深入，政府职能转变体现在履职方式创新上，政府实现由直接方式向间接方式转变，以微观干预管理方式向宏观管理为主转变，由封闭型管理模式向开放型和提倡公民参与的履职模式转变，从单纯行政性的管理方式向综合运用多种手段为主向服务、合作与管理相结合。政府管理改革重点从直接管理经济向间接宏观调控转变，政府职能转变的内容和任务进一步明确。

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第二章 旅游产业发展中的政府职能及其转变

2.1  旅游产业发展中的政府职能

旅游产业发展由来已久，政府在旅游产业发展中一直扮演着重要的角色，对旅游产业发展政府的职能界定比较权威的是世界旅游组织的有关界定：“在旅游产业发展过程中，政府应该履行、发挥，立法、投资、规划和协调等四方面的职能。而且，世界旅游组织曾就国家发展旅游产业的组织职能达成一致，认为国家旅游组织职能经历三个发展阶段：旅游产业发展的初期——开拓者；旅游产业逐步兴起和蓬勃发展时期——规范者；旅游产业逐步走向成熟时期——协调者。在旅游产业蓬勃发展的现阶段，政府所承担的主要是市场规范者的职能。”

以上是世界旅游组织对旅游产业发展中政府职能的相关界定，但是每个国家都有自己的特殊情况，特别是中国，作为世界上为数不多的社会主义国家之一，一直大力发展社会主义市场经济，产业发展中的政府职能与西方资本主义国家存在差别。秉着具体问题具体分析的原则，下面叙述在我国国内对旅游产业发展中政府职能的权威界定。中国人民共和国旅游局，作为主管旅游工作的国务院直属机构，是最高旅游管理部门。中华人民共和国旅游局官方网站对旅游局的职能做了概述：

“（一）统筹协调旅游产业发展，制定发展政策、规划和标准，起草相关法律法规草案和规章并监督实施，指导地方旅游工作。

（二）制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施，组织国家旅游整体形象的对外宣传和重大推广活动。指导我国驻外旅游办事机构的工作。

（三）组织旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作。指导重点旅游区域、旅游目的地和旅游线路的规划开发，引导休闲度假。监测旅游经济运行，负责旅游统计及行业信息发布。协调和指导假日旅游和红色旅游工作。

（四）承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益的责任。规范旅游企业和从业人员的经营和服务行为。组织拟订旅游区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等方面的标准并组织实施。负责旅游安全的综合协调和监督管理，指导应急救援工作。指导旅游行业精神文明建设和诚信体系建设，指导行业组织的业务工作。

（五）推动旅游国际交流与合作，承担与国际旅游组织合作的相关事务。制定出国旅游和边境旅游政策并组织实施。依法审批外国在我国境内设立的旅游机构，审查外商投资旅行社市场准入资格，依法审批经营国际旅游产业务的旅行社，审批出国（境）旅游、边境旅游。承担特种旅游的相关工作。

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2.2  旅游产业发展中的政府职能的转变

通过梳理对旅游产业发展中政府职能转变做表分析如下：

查阅相关文献之后，我比较认同在旅游产业发展中政府职能转变的五阶段理论。把李磊关于旅游产业发展的四阶段理论与旅游产业发展中政府职能转变的五阶段理论进行融合，得到上表，我希望通过上表来阐释旅游产业发展中的政府职能转变。虽然时间节点的划分上多少与李磊有关旅游产业发展四阶段理论有所不同，但是融合后，更能够把旅游产业发展的具体阶段与相应的政府职能对应起来，而且我相信，这种阶段论与对应的政府职能论是对客观发展规律的真实反映。

2.2.1 孕育阶段——构架旅游管理体制

新中国成立之后，中国的旅游管理体制一片空白。为了适应外事接待的任务，中国旅游管理体制从零起步，先后成立了中国旅行游览事业管理局、国家所有的旅行社等部门机构。接下来又顺应当时的大环境，将本来以需求为导向的旅游管理体制构架转向以政治挂帅的供给主导的旅游管理体制。

2.2.2 起飞阶段——创建旅游管理体制

十一届三中全会之后，全国的工作重心由阶级斗争为纲转向社会主义经济建设，旅游产业作为主要的创汇产业得到重视，限制旅游产业发展的条条框框得以剥落。从中央到地方纷纷成立旅游工作领导小组建立了最初的旅游管理体制。

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第三章 西藏旅游产业的发展概况.............17

3.1西藏旅游产业的发展现状............17

3.1.1 区位优势及资源条件.............17

第四章 西藏旅游产业发展中的政府职能分析........................29

4.1 西藏旅游产业发展中政府职能的定位及表现.............................29

4.2 西藏旅游产业发展中政府职能存在的问题................30

第五章 西藏旅游产业发展中政府职能的转变及未来展望........................33

5.1西藏旅游产业发展中政府职能转变的原则与路径..............33

第五章 西藏旅游产业发展中政府职能的转变及未来展望

5.1  西藏旅游产业发展中政府职能转变的原则与路径

西藏应对旅游业发展新时期所面临的问题应该采用更加开放的市场政策和更加便利的进入政策。

首先是应该简化进藏审批手续。如要简化华侨和外国人的“进藏旅游批准函”的相关办理手续，缩短办理时间；推进入境散客管理体制改革，逐渐开放境外游客的西藏个人游相关业务，逐步推进包括樟木、珠峰、墨脱等边境地区的开放，减少边境证的办理时间。

其次是实行更加便利的进入政策。从西藏的可进入性入手，围绕如何到达目的地，如何在目的地移动等问题努力解决进入西藏的大交通、区域内交通和景区内部的交通不便的限制问题，努力打通、拓宽进藏渠道。

再就是制定更加完善的目的地建设相关政策。具体是要在加强景区建设的同时，加大旅游软环境建设，加强公共交通、公共厕所、餐饮、购物、休闲娱乐等场所的建设；重视本地旅游人才的培养，努力提升旅游从业人员的管理能力和综合素质提升，这将是西藏旅游业可持续发展的希望所在。

最后是加快推进西藏旅游的政策创新。把创新作为旅游业发展的驱动力，利用互联网+整合旅游产业资源，优化旅游产业发展。国家公园、文化与旅游融合可作为西藏旅游未来发展的重要突破口。

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第六章 结语

经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来亦会作用于经济基础是马克思主义政治经济学中的经典论述。经济发展是一个动态的过程，只有上层建筑适应经济基础，经济进一步发展才可持续。行政体制改革作为推动上层建筑适应经济基础的必然要求，是一个长期、连续，苟日新，日日新，又日新的过程。如今，中国早已成为世界第二大经济体，经济体量已具规模，在这种情况下，经济增长相同的百分比相比以前要更加困难。在这种背景下，新一届领导集体提出包含继续全面深化改革的四个全面发展战略，并在党的十八大、十八届三中、四中五中全会上反复提出行政体制改革是顺应时代发展的正确政策选择。我们要坚定不移贯彻执行相关党的方针、政策，以坚定的决心采取多项综合措施，推动行政体制改革，转变政府的职能，争取为新时期经济发展创造优良的制度环境，力争经济发展保持较高速度，经济结构进一步优化，经济发展更加惠民。

西藏自治区位于我国西南边疆，区位条件特殊，幅员广阔，人口较少，具有重要的战略地位。区内民族成分复杂，以藏族为主，汉族、门巴、珞巴、夏尔巴人、僜人等散居或聚居在相对较小的区域内。这里自然资源丰富，，景色优美，生态环境易受破坏，宗教文化建筑及相关遗址遍布全区，具有发展旅游产业的先天优势。但是，另一方面，这里交通、信息等相对比较闭塞，经济发展水平相对落后，与内地很多省市还有很大差距。行政体制改革作为中央力推的重大决策，旨在扫除制约经济进一步发展体制性障碍，充分释放市场活力，发展社会主义市场经济。在经济发展水平相对落后的自治区内，我们一定要严格按照中央的要求，认真贯彻落实党关于行政体制改革的方针政策，坚定不移地发展社会主义市场经济，在经济发展新常态下坚持以公有制为主体的情况下，大力支持发展非公企业发展，做大做强区内市场，形成西藏经济发展的内生动力。

政府和市场在西藏旅游产业发展过程中都发挥了重要的作用。很长一段时期，政府一直在培养扶持西藏旅游产业的发展，现在，无论了进出藏交通情况还是区内交通情况都比之前有了很大的改善。在中央大力提倡发展集低碳、绿色、环保等多方面优势的旅游产业的大的背景下，西藏利用自身区位、自然、地理、人文等优势大力发展旅游产业，将成为未来很长一段时期的不二选择。经过这么多年政府引导，旅游市场已经初步形成，但尚不规范，市场在资源配置过程中没有完全发挥出其优势，所以，政府应该进一步扶持西藏旅游产业市场的发展，从政策上进行正确引导，进一步加强旅游法规建设，规范市场秩序，充当市场正常发展的守护者、监督者的角色，抓大放小给市场以健康发展的活力，真正把西藏打造成为世界旅游目的地，全世界游客的天堂。

参考文献（略）