新农村建设与农村公共产品供给

  本文关键词：农村公共产品，由笔耕文化传播整理发布。

　　农村社会的发展是我国整个社会发展的基础，农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，十六届五中全会《建议》再次提出加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农，以城带乡的长效机制，大力发展农村公共事业，建设社会主义新农村这个目标。农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产、生活条件改善，以及城市工业文明辐射下的农业产业化与合作化、乡村工业化、村落集镇化或社区化。

　　一、农村公共产品与新农村建设

　　萨缪尔森给公共物品或服务进行了定义：纯粹的公共物品或服务，即每个人浪费这种物品或服务不会导致别人对该种物品或服务消费的减少。弗里德曼指出，公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。斯蒂格列茨认为，公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。可见，所谓公共产品，也称为公共物品或公共品，是指具有共同消费性质的产品和服务。与私人物品或服务相比较，它具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即增加一个消费者，既不会影响原来消费者对该产品的消费数量，也不会影响消费质量，其边际成本为零；二是消费上的非排他性，即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。

　　农村公共产品是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性的社会产品或服务。它包括有形的实物产品和无形的服务，具有很强的外部效应，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。一般而言，农村公共产品的供给主体是公共财政，同时包括农业自身积累与其他社会资源。

　　当前城乡发展的差距和城乡居民生活水平的差距，集中体现在城乡居民在享受基础设施和公共服务上的不平等。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施建设，需要大幅度增加农业科技和基础设施投入，进一步增强农业科技的能力和农业基础设施的保障能力，改善社会主义新农村建设的物质条件缩小日益扩大的城乡差距，并最终实现农村现代化。

　　因此，增加农村公共产品供给对于新农村建设有重要的意义：

　　1、有利于增加农民收入，促进农民财富积累。加强农村公共产品供给能为农民增收创造条件；能够在农村地区创造出许多就业机会，直接增加农民收入；能把农民从自我供给状态中解脱出来，大大减少农民负担，使农民把更多的资源用于提高自身收入上来；可以降低生产成本，从而间接地提高农民收入；可以促进农民财富积累；同时，也有利于为进城务工农民返乡创业创造条件，增强农村发展活力。

　　2、有利于启动农村消费市场，拉动经济增长。农村非生产性公共产品供给滞后，社区环境及配套基础设施不完善，既严重制约农户消费需求增长由低级向高级升级，又影响农村居民综合生活质量提高。对农村公共产品的有效供给有利于进一步减轻农民负担，减少农民消费障碍，降低农民消费成本，提高农民边际消费倾向，刺激农村消费，扩大内需，拉动经济增长，提供诸如农村道路、农村电网、农村有线电视网、农田水利设施、农村洁净饮水设施、农村基本医疗、基础教育等公共产品所产生的收入效应、消费效应和就业效应，对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

　　3、有利于促进传统农业向现代农业转换。农村公共产品供给条件的改善可降低生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农业经营成本，从而提高农业效率；也还可以降低农业的自然风险和经济风险，提高农业的抗风险能力；能促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续的发展，可间接或直接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生产率；农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。

　　4、有利于实现农村现代化，缩小城乡差距。解决温饱问题后的广大农村，同城市发展最明显的差距表现在基本公共产品的严重短缺。行路难、吃水难、就医难、上学难、用电难等在广大农村地区仍普遍存在。因此政府适时地提供农村地区急需的公共产品，是城市文明向农村延伸的桥梁，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展成果创造必要的条件，必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。

　　二、农村公共产品供给的现状及成因

　　随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构失衡、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

　　1、农村公共产品供给严重不足，公共品供给城乡差距大

　　在公共品供给上，我国长期实行"一品两制"的城乡二元体制，城市公共品由国家财政支出，农村公共品投资主要以农民为主，国家只给予适当补助。不仅如此，国家还通过税收、工农业产品"剪刀差"、垄断土地一级市场等方式，把农业剩余积累由农村大量转入城市。目前，农村发展急需的生产性公共产品严重不足，基础性、可持续发展性的公共产品短缺，公共产品生产的资源、要素投入和享受公共产品供给服务等方面，城乡之间的不公平程度在不断扩大，在局部地区和部分领域甚至处于比较严重的状态。首先,农村基础设施供给普遍落后，较之城市的水平差距太大。其次,农村教育资源分配极度缺乏，农村孩子没有享受到于城市孩子同等的教育资源。再次,城乡医疗资源分配不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾及其突出。最后,农村的社会保障制度急需完善，农民获得社会保障的范围极其狭窄。

　　农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市、轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

　　2、农村公共产品的供经结构失衡

　　目前，农村公共产品存在总体供给不足和局部无效供给并存的矛盾。一方面，农民急需但成本过高，效率过低的生产性农村公共产品如大型水利灌溉设施，大型农用固定资产等供给严重缺乏。另一方面，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重不足，而关系政治利益的公共产品供给过剩。比如，有些地方政府热衷于显性政绩的"硬"公共产品的供给，对那些农业科技推广、市场信息供给、农民技能培训等"软"公共产品的供给缺乏积极性，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。

　　农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：首先，农村公共产品供给决策程序一直是"自上而下"，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。其次，由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60%-70%用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。再次，基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

　　3、农村公共产品供给效率低下

　　国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

　　农村公共产品供给效率低下的原因：首先，信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。其次，逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率（较大的风险）。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。再次，长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。

　　三、解决农村公共产品供给问题的思路与对策

　　在解决农村公共产品供给问题上，必须实行两个改变，一是尽快改变公共产品供给"重城市、轻农村"的政策倾向，二是改变农村公共产品供给"以农民为主"的政策思想，转向以政府为主。

　　（一）思路

　　我们必须以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，构建新型的农村公共产品供给支持体系，以促进农村经济社会可持续发展和和谐发展，推动社会主义新农村建设。

　　1、农村公共产品供给改革的总体思路设计

　　我国农村公共产品供给改革的整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的农村公共产品供给制度，促进城乡"二元"经济社会结构向"一元"结构的转换。

　　（1）我们必须承认城乡差别的客观实际，实事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行为，按照社会主义新农村建设的要求，分步骤、分阶段逐步解决农村公共产品供给问题。

　　（2）、明确政府在公共服务领域应该承担的责任。市场失灵和对公平问题的考虑是政府在公共服务领域介入的主要理由。由于纯公共品、外部性、信息不对称和自然垄断等因素，市场不能够提供相适宜的公共服务。作为公共服务供给的干预者，政府必须着眼于全体公民、全部社区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村社区最起码的公共品供给，把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。

　　（3）、分清农村公共品的属性后再决策。对于不同类型的公共品，政府承担着不同程度和性质的供给责任。对纯公共品，中央、省级政府要负起完全责任；对准公共品，如农村道路建设、农村医疗乃至自来水供应，中央、省级政府要对贫困地区的供给负起责任。政府必须利用公共资源保证不同地区、城乡不同社区之间的公平性。而各级政府对其区域范围内的居民有保证公共品供应的责任。什么样的公共品是纯公共品，什么样的公共品是准公共品，什么是涉及社会可持续发展的公共品，什么是保证农业生产所必需的公共品，决策者在做出供给决策前必须有个清晰的判断，这样才能保证有限的公共资源能够得到比较合理的利用。

　　（4）、注意政策设计的系统性、连续性和多变性，我们既要考虑到公共产品的内在规定性和发展规律所提出的要求，又要将其置于农村改革、新农村建设和整个国民经济体系的整体框架中考察；由于制度之间的联系和依存，我们不仅要考虑制度变革的可行性，也要考虑制度变革的系统性和连续性；为确保农村公共产品供给的合理结构和效率，我们不仅要考虑供给，还要考虑需求结构的多变性。

　　（二）对策

　　目前，相对于农民需求的变化，农村公共产品供给明显滞后于经济发展的要求，已成为农村发展、农民增收和农村和谐社会建设的重要制约因素，因此，要按照统筹城乡发展，建设社会主义新农村的要求，创新农村公共产品供给制度。

　　1、按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，"让公共财政的阳光照耀到农村"。首先，转变就"三农"论"三农"的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公共事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。其次，深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下，逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。再次，加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。最后综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。

　　2、建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制。要积极推进农村基层民主制度建设，建立公共物品供给的农民需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由"自上而下"转变为"自下而上"农村公共品需求的民主表达机制，积极推进农民参与，拓宽农民对公共品的需求表达管道、使多数农民的需求偏好得以表达。首先，进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由"自上而下"向"自下而上"的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。其次，改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、乡级干部应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的干部。再次，要逐步解决农民的组织化问题，充分发挥农民协会的作用。这不仅仅是需求偏好显示的需要，而且是保障农民利益的核心问题之一。农村公共产品供给的改革在实质上涉及城乡利益的重新分析问题，要把农民从局外拉入政治、经济和社会大体系中，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，改变现存社会力量的对比关系，以此改变政府决策的目标函数和约束条件。

　　3、建立多元的农村公共产品投入体系。公共产品的内在规定性和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善与创新是有效供给和结构优化的关键。首先，转变发展观念，进一步调整现有国民收入和利益分配格局。在城乡利益关系上必须坚持统筹城乡供给原则，从根本上破除城乡分割的"二元"公共产品供给投资和模式，逐步建立适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，公平公正的新型现代公共产品供给体制。其次，科学划分各级政府的财权事权关系，明确责任范围。按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品，并将所需资金纳入规范的财政预算体系，理顺各级政府的财政分配关系，科学合理地划分确定其事权和财权，使两者对称统一。再次，强化政府投资主体地位，确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的支出规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为，保障投入方向以及投入重点，政府财政投入资金一定要专款专用，必须用于农村公共产品的投入上。最后，引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品，并创造有利条件，在政策、税收上给予优惠，积极鼓励民间资金投向农村公共事业，引导民间资金向民间资本转变，以拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。

　　4、构建三位一体的农村公共产品供给机制。

　　建立农村公共产品多元化的供给体制，需要中央政府、地方政府和民间组织三管齐下，在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系。要使农村多元的公共产品供给体制得以建立，需要解决中央与地方的公共服务分工、中央对地方的公共服务的问责制以及政府与民间组织在公共服务中的机制互联。首先，合理划分中央与地方政府的事权范围。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共产品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保等；对具有跨地区"外部效应"的公共项目和工程，中央政府应成为主要的供给主体，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等。当这种划分能基本满足社会公共服务时，在一段相对稳定的时期内，有必要将其上升到法律的高度。其次，中央对地方的公共服务的问责制可以通过公共服务的效率评估体系和审计制度来建立。要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对地方政府提供的公共服务的经济社会效益进行考察和评估。对于重大的基础设施建设，要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理，对不达到考评体系的人员要追究行政责任甚至法律责任。同时，提高公共服务的透明度，强化财政监督。最后，政府与民间组织在公共服务中的机制互联可以通过划分政府与民间组织在公共服务中的职能分工得以解决。

　　5、完善农村公共产品的供给配套措施。首先，提高农民的文化素质，实现对公共产品的自主需求。要不断提高农民的科学文化素质，引导他们树立正确的需求观，积极地参与对公共事务的管理和监督。其次，适应农村税费改革，加强对农村财务的监管。农村财务是农村公共产品提供的一个主要来源，因而必须深化体制改革增加社会效益和生态效益，为农民减轻负担，切实贯彻中央关于深化农村改革的政策，改革乡镇财政体制，优化财政支出结构，完善各地转移支付制度，保持农村财政不受到上级政府的制约，保证村民自治的顺利开展，也保障农村公共产品供给的实现。再次，完善农村公共产品供给决策和管理机制。因此，为了提高公共产品供给的效率必须建立一套农村公共产品的民主表达机制，以能体现农民的真正需求。同时，加强对农村公共资源的监督，实现村务公开，确保公共资源合理利用，使公共资源的使用置于严格的农民监督之下，保证其能真正地用于农村公共产品的提供中。

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