生物多样性保护国际法的产生与发展

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生物多样性保护国际法的产生与发展

产生日期：2013-01-05　　 来源：《江淮论坛》2011年第3期 

　　生物多样性保护的历史由来已久。在古代的中国就有朴素的生物多样性保护思想。并在文献著作中有相关记载。但这些思想在当是并没有形成具体、成熟的保护制度。而在国外，早在公元前18世纪巴比伦王国的《汉谟拉比法典》中就有生物多样性保护的相关规定，如对牧场、林木进行保护。不过，古代的生物多样性保护发展速度相当缓慢。到了近现代，生物多样性保护才发展得相当迅速。18世纪，欧洲由于农业和畜牧业的发展以及产业革命的影响，原始森林明显减少，生态环境破坏速度加快，促使人们以采取保护地域的形式来保护自然。其中最有影响力的就是1872年美国建立黄石国家公园，把广大原始地区开辟为永久性的保护区，随后世界各国相继建立了各种形式的自然保护区。
　　可见，早在19世纪甚至更早以前，国际社会就已经有了调整个别生物多样性问题的国际法规则。不过，作为对生物多样性问题作出而诞生的现代生物多样性保护国际法的产生与发展，还是20世纪60年代以后的事情了。由于诸多因素综合作用的结果。保护生物多样性领域的国际法的发展，经历了由慢到快、由简单变复杂、由零散到系统的过程。这个发展过程，根据其保护理念来看，大致可分为三个阶段。
　　
　　一、萌芽阶段：利用价值保护
　　
　　20世纪50、60年代之前，并不存在现代意义上的国际环境法；相应的，保护生物多样性的国际法也处于萌芽状态。这一阶段的国际法主要是根据个别物种对于人类的利用价值(主要是经济价值)提供保护，而对生物物种的内在价值、生态系统以及生物多样性等方面则很少涉及。
　　历史上，野生生物的利用和保护一直被认为是国内法的事项，反映了各国对其自然资源的永久主权。不过，尽管国家拥有重要的利益，野生生物很长时间以来便是国际合作的内容。因为野生生物的活动范围并不总是停留在某个国家的政治和地理疆界之内。例如侯鸟等在多个国家间迁徙的物种，其保护就需要进行国际合作。类似的，其栖息地横跨几个国家、或者位于国家管辖范围之外的国际公域的非迁徙物种，其保护也自然需要进行国际合作。由此，生物多样性保护国际法逐渐形成。
　　19世纪60年代开始，欧洲出现了早期的保护生物物种的国际条约，主要有1867年《英法渔业公约》、1882年《北海过量捕鱼公约》、1886年的《莱茵河流域捕捞大马哈鱼的管理条约》、1902年3月《保护农业益鸟公约》、1911年《保护海豹条约》等…。通过这些生物保护条约，缔约国通过谈判分配了各种资源资源(主要是鱼类以及海豹)的开发权，希望能够达到某种可持续捕获的水平。实际上，诸如海豹条约等早期的野生生物保护条约是最早反映可持续发展思想的条约——即最大限度的可持续产出的概念。
　　此后，很多环境主义者不断呼吁要禁止对野生生物的商业性开发。在此背景下，国际社会通过了一些比较重要的保护生物多样性的国际条约，如1933年《保护天然动植物公约》、1946年《国际捕鲸管制公约》、1950年《国际鸟类保护公约》和1951年《国际植物保护公约》等L21413。例如，国际捕鲸委员会，最初是一个在成员国间分配捕鲸量的组织，现在逐渐转变为禁止商业性捕鲸的机构。国际捕鲸委员会充分说明了当时国际野生生物法内的主要焦点，即如何在开发与保护之间进行适当的平衡。早期的条约很少考虑野生生物的保护问题，而是专注于如何在不同利益国之间进行资源的分配。随着环境关注的日益提升，这些野生生物条约开始将其兴趣由在缔约国之间分配资源，转变为实现可持续的开发水平，即“可持续产出”。不过，在很多情况下，实现生物资源可持续产出的努力并无法成功。有时候，国际条约缔结的太晚，错过了将种群保持在能够可持续产出的水平上的时机。另外，关于可持续捕获水平的准确估计，在科学上还缺乏充分的认识。而且，即使科学家发现了确定的数字，关于开发的政治压力也是促使决策者确定不可持续的水平。
　　在这一阶段，保护生物多样性国际法体现出三大特点：首先，除少数条约规定了现代意义上的环境保护手段和措施、具有真正的生态保护含义外，绝大多数公约所表现的是一种短期的功利主义，[2]28即：侧重于保护渔业资源、海豹等经济性的资源，或对某一物种经济利益的保护，忽略了对其维护生态平衡的作用的保护；目的是为了保护相邻国家间的经济利益，而非保护环境。其次，这一时期的生物多样性保护手段是不充分的，主要采取的方法是简单的禁捕、禁采、禁伐。一般而言，“最通常的做法是禁止捕获属于某个特定物种的个别生物，而不考虑该物种的生存条件是否存在。”第三，它采用的是一种跨界解决方式，参与这些国际法的主要是与保护对象有直接利益关系的少数边界相邻的国家。
　　
　　二、初步形成阶段：内在价值保护
　　
　　二战后，各国忙于战后重建恢复经济，世界经济和国际贸易的发展规模也不断增大，开始出现一些全球性的环境问题：各国对资源能源的不合理开发和利用也带来了严重的危机。此时，环境科学和生物科学得以兴起并迅速发展，其研究成果促使人们不断深化对生物物种的内在价值的认识。所谓内在价值，是指自然界每一个有生命的或者具有潜在生命的物体都具有某种神圣并且应当受到尊重的价值。此时，人们已经认识到，各个物种之间内在价值是平等的；以是否可以为人类服务为标准来判断生物物种资源的价值，本身就是一种物种的偏见。在这种背景下，一系列旨在保护生物资源的国际法律文件应运而生，现代意义上的保护生物多样性国际法也开始正式形成和发展。
　　在这一时期，国际社会依然缔结了一些对物种的利用价值进行保护的公约和协定，但更多的国际文件开始侧重于对生物的内在价值进行保护。例如，1973年通过的《濒危物种国际贸易条约》(CITES公约)形成了一套详细的、但也是比较复杂的管理制度，涵盖数千种动植物。事实证明，这种类型的国际合作也是应对国际经济活动(主要是不断增加的野生动物和植物贸易)对生物带来负面影响所必需的。尽管有旨在控制物种国际贸易的CITES公约以及旨在保护迁徙物种的多
项公约，但是野生生物物种在很多地区还是出现了丧失的现象。有些是商业开发的原因，但更多的是栖息地遭到破坏的原因，特别是对那些迁徙物种。这就促成了1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》和1972年《保护世界文化和自然遗产公约》的出台。这些条约旨在为保护具有特别重要性的生物栖息地提供资源和政治意愿。
　　除了上述国际条约外，比较重要的国际法律文件还有1968年《非洲自然和自然资源保护公约》、1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、1979年《野生动物迁徙物种保护公约》、1979年《欧洲野生生物和自然生境保护公约》、1980年的《南极海洋生物资源养护公约》、1982年《联合国海洋法公约》和1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护的公约》，等等。
　　这一阶段，保护生物多样性国际法的主要特点有：首先，在国际立法的指导思想上，重新认识了人与自然的关系，开始从最初的功利主义、注重保护对象的经济效用转向注意内在价值和其它非经济价值。如1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》开宗明义，宣布“许多美丽的、种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中无可替代的一部分，为了我们这一代和今后世世代代，必须加以保护”。其次，保护手段日渐丰富。通常，这些公约不仅保护个别物种，而且会保护其栖息地，并考虑到可能影响该物种和栖息地的所有生态要素；同时，为了保护、保存、展出、恢复和利用各种保护对象，公约通常要求各缔约国综合采取法律、科学、技术、行政和财政措施等多种手段。第三，很多公约开始采用一种全球视角，将保护对象确定为具有人类共同利益的事项，号召所有国家、而不是少数与保护对象有直接利益关系的相邻国家在全球范围内进行保护。
　　
　　三、迅速发展阶段：生态系统保护
　　
　　不过，在相当长的一段时间内，保护生物的国际法一直饱受“缺乏广泛的战略或政策”之诟病。在1972年和1992年之间，国际社会针对那些具有较大商业价值的特定物种或品种，制定了300多项专门的国际环境协定曾试图减缓和扭转生物流失的局面。但随着生物多样性的继续流失，人们发现野生生物单行立法的方式不足以保护地球上的生物多样性。而且，生物保护学家发现，过于保护某种珍惜动植物，会使决策者对其它形式动植物的保护。显然，应当采取更加有效的措施。
　　20世纪90年代前后，可持续发展的理念逐渐深入人心。基于对环境和生态系统的整体性、环境问题的综合性等特点的认识，人们了结到针对个别的物种或栖息地采取的保护措施。并不能从整体上解决生物多样性问题，必须改变传统做法，另辟蹊径。因此，他们呼吁制定一项广泛的框架公约，以涵盖威胁地球上生命形式多样性的各种危险。通过保护生态系统的健康来保护生物多样性，是一项全新的保护方式。尽管1940年《西半球》也承认生态系统保护的重要性，但是几乎没有认真实施过这方面的规定。28年后一项区域公约——《非洲自然和自然资源保护公约》也更加重视生态系统的保护。在全球范围内，最初体现这种思想的是软法文件，如1980年《世界自然保护战略》和1982年《世界自然宪章》。特别是《世界自然宪章》，它是世界自然保护同盟(IUCN)纪念1972年斯德哥尔摩会议召开10周年所发起并促成联合国大会通过的一项国际法文件。也是是在人与自然关系方面进展最大也是最具创新性的一项国际文件。该宪章措辞严厉，但它只是一项不具有法律约束力的软法文件。尽管如此，该宪章也成为生物多样性保护理念转变的里程碑。最终，《世界自然宪章》所蕴涵的广泛的、整体性的保护理念体现在1992年《生物多样性公约》中。
　　从1984年到1987年，IUCN发起了第二轮的努力，它起草并完善了一系列可以被纳入生物多样性公约的条款。IUCN的建议条款集中草拟了全球为保护遗传、物种和生态系系统层次的生物多样性所需付诸的行动，特别是在保护区内外的就地保护措施，以及关于财务机制的详细建议。但是，各国政府拒绝将IUCN的建议作为进行谈判的基础。尽管如此，IUCN的努力为吸引全球关注以及对生物多样性的支持发挥了重要的作用。
　　一直到了1987年，联合国环境署(UnitedNations Environment Programme，UNEP)意识到经过多年的努力，生物多样性的消失不但没有减缓，而且每况愈下，保护生物多样性的行动迫在眉睫。于是，UNEP成立了一个特别工作组(adhoc Working Group)来调查是否有必要以及有没有可能“制定一项综合性公约的意愿以及可能的形式，以便使该领域的活动合理化，并解决其它可能处于该公约调整范围内的领域的活动”(UNEP，GC Res.14／26.1987)。该项“包容性”(umbrella)公约的最初目的是涵盖当时及未来所有的环境保护与生物保护公约，为各种野生生物以及生物栖息地的国际条约提供协调的框架。该特别工作组小组在1988年的第一次会议所做的结论是既有各公约只提到生物多样性保护的特定问题，并不能充分满足全球生物多样性保护的全面需求。当时已签订的公约，只涵盖了一些国际重要的自然地点(如《世界自然与文化遗产保护公约》)、濒绝物种的贸易威胁(如《华盛顿公约》)、某类特定的生态系统(如《湿地公约》)和某一种群的物种(如《迁移物种公约》)。当然，除此之外还有一些区域性的自然资源保护公约和相关法律文件。不过，就算所有这些公约加起来，也不足以保障全球的生物多样性。最终，特别工作组达成共识，统一现行的国际条约在政治上、法律上以及技术上都很难行得通。应当建立一或多个具有约束力的全球法律机制，特别是可以在既有公约之上建立一个新的框架性(framework)条约，以保护全球生物多样性。
　　在工作组活动期间，很多国家、特别是南方国家不愿意接受一项主要考虑生物多样性保护的公约。发展中国家并不看好新的全球化条约的前景；而且他们普遍担心，推动这样一个“议程”会阻止他们通过利用自然资源，从而影响其社会和经济的发展。相反，他们认为，该公约还应当考虑生物多样性和生物技术的可持续利用问题。
　　经过一个长期的争论，发展中国家利用他们拥有丰富生物资源的事实，从发达国家取得了一系列让步。这些让步包括从发达国家获得财政支持和技术转移(如生物工艺和监测技术)；有关管理生物工艺的议定书；承认当地保护生物多样性的社团；规定在某种条件下允许国家公平合理分享由利用其遗传资源所产生的各种利益。这种方法等于是让发达国家的政府和公司承担义务，将利用从发展中国家取得的遗传资源而获得的产品利益与它分享，发展中国家要求他们得到发展的权利，至少是他们的所有权。在草案中内容中，拥有丰富生物资源的发展中国家也成功地获得了法律的认可，承认他们对自己的生物资源完全拥有权利。这些资源不再如同国际社会过去所认为的那样，是全人类的共同遗产。
　　正式谈判开始于1991年，UNEP的工作组被改组为“生物多样性公约政府间谈判委员会”(Intergovernmental Negotiating Committee for a Convention 0n Biological Diversity，INC)。最终，谈判被纳入到1992年里约联合国环境与发展会议(UNCED)的筹备活动中，被期望能够在该次会议上开放签署。在里约会议之前达成协定的压力具有两个效果。一方面，它促使各国尽快达成妥协并形成协议。另一方面，谈判的达成很仓促，留下了一个若干条款相互冲突、而且含混不清的文本。最终文本在1992年5月22日，即筹备委员会会议的最后一天完成，供两周后开始的里约会议开放签署。根据《生物多样性公约》第36条之规定，公约在第30个缔约国(蒙古)批准加入书交存之日的90天之后(亦即1993年12月29日)生效。该公约没有为保护生物多样性提供具体的标准或者措施，它也没有为最初设想的所有物种和生物多样性法提供框架。不过，它确实涵盖了地球上所有的生命多样性，并为各国的保护努力提供了重要的指导。
　　此后，保护生物多样性的国际法也经历了一个较为迅速的发展时期。从数量上看，这一阶段，保护生物多样性的国际法增长的并不是很多，但是几乎所有的法律文件都体现了全新的保护理念，主要有1992年《波罗的海海洋环境保护公约》、1992年《生物多样性公约》、1995年《地中海生物多样性特别保护区议定书》、1995年8月在纽约签订的《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护与管理协定》、1999年《莱茵河保护公约》，2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》、2003年《非洲自然与自然资源保护公约》(修订版)等。
　　这一阶段，保护生物多样性国际法的特点主要体现为三个方面：首先，以1992年《生物多样性公约》为典型，各公约都奉行了综合生态系统保护(Integxated Ecosystem Protection)的理念。即承认并重视人和生态系统以及生物多样性之间存在的必然联系，要求全面、综合地理解和对待生态系统和生物多样性及其各个组分、它们的自然特征、人类社会对它们的依赖，以及社会、经济、政治、文化因素对生态系统和生物多样性的影响。其次，这些公约将生物多样性的保育与持续利用、生物资源的获取与惠益分享等看似冲突的问题之间找到了联系的纽带，在保护目标上实现了动态的平衡。而这种保护方法，也更容易达到预期的目标和效果。第三，它们遵循了一种全球解决的思路，要求将地球上的生态系统和生物多样性作为一个整体来进行保护，而无论其政治边界如何：同时，各国都有义务为了全球利益而保护在本国境内的生物多样性。
　　
　　四、生物多样性保护国际法的发展趋势
　　
　　综上可见，生物多样性保护国际法是为了适应国际社会应对日益严重的人类环境问题的需要而应运而生的，是现代国际法发展到一定历史阶段的必然产物。生物多样性保护国际法的产生条件至少有以下三个：(1)生物多样性问题日益严重，已经危及到国际社会的共同利益；(2)现行国际法缺乏应对、解决这种问题的有效机制；(3)世界各国对形成了保护全球生物多样性的共同政治意愿，并致力于发展有效的国际法律机制。可以说，没有国际法的存在与发展，也就没有生物多样性保护国际法的产生与发展。
　　不过，生物多样性保护国际法的发展远未达到成熟的地步。美国学者凯尔森曾指出：“一般国际法由于其分散化，具有原始法律的性质”。如果说人类法律的起源与发展大致遵循着如下的轨迹：“原始习惯一不成文习惯法一成文习惯法(习惯法汇编)一国家法”，那么现今的国际法尚处于世界水平的“习惯法编纂”时期——只不过，与文明之初的成文习惯法相比，它增加(或称“吸收”)了更多技术化的成分——要真正达到高级形态的国家法，还有一段十分漫长的路程要走。从某种意义上讲，就现代国际法自身的发展来说，“现今的国际法尚处于世界水平的原始法时期”。国际法尚且如此，作为国际环境法最新分支的生物多样性保护国际法的发展更是显得薄弱，离达到基本满足国际社会可持续发展的要求还有很长的路要走。
　　生物多样性保护国际法的不足之处，至少体现在以下几个方面：
　　
　　
　　1.生物多样性保护国际法的法律规范发展不足。首先，构成生物多样性保护国际法基础并代表其发展方向的一些重要原则，如可持续发展原则、共同但有区别的责任原则、代际公平原则等，尚未发展成为国际习惯法规则、而被国际社会采纳具有法律约束力的国际法规范。其次，法律规范尚不完善。目前很多领域(如外来物种入侵防治等)缺乏有效的规则；已有生物多样性保护国际法加以调整的领域，也因为条约形式更多地采用框架公约模式、内容上道德宣示重于法律强制，从而导致其保护力度有重大欠缺。可以说，目前生物多样性保护国际法律规范所调整的生物多样性保护国际法律关系的范围及深度都无法满足国际社会的需要。
　　
　　
　　2.生物多样性保护国际法虽已初步形成了一个体系，但这个体系本身并不完善，尚未形成一个层次分明、结构合理、内部协调统一的整体。而且，国际社会缺乏一个指导生物多样性保护国际法发展的整体规划，条约的发展仍以零星、分散是形式出现；现有的《21世纪议程》层次不够，国际法委员会也缺乏这方面的相关职责，其关于发展国际法的方案由于只是软法文件而只能对各国其建议作用。
　　
　　3.实施生物多样性保护国际法的国际组织机构不健全。国际社会缺乏一个具有强制力、可以保证各国平等参与、对国际生物多样性事务予以监督协调的国际机构。目前的联合国环境规划署、《生物多样性公约》秘书处等都不足以承担此重任。
　　
　　4.国际生物多样性保护的监督、管理、激励和制裁机制没有形成。由于缺乏有权威的超国家机构，作为法律基本特征的生物多样性保护国际法的强制力极其薄弱，甚至可以说可以说是刚刚萌芽，生物多样性保护国际法的实施在很大程度上只能依靠人类的道德机制。
　　
　　5.各国在生物多样性保护和持续利用问题上的共同政治意愿与各国在政治、经济利益上的巨大差异之间的鸿沟难以弥合，这从根本上制约着国际生物多样性立法与实施朝着更高的方向发展。
　　面对这种局面。国际社会开始在各个方面进行积极的努力，并取得了一定成果，其中以《21世纪议程》中有关国际环境法的规定及其实施最为重要。《21世纪议程》第39章“国际法律文件和机制”提出了“评价和促进(国际环境法的)效力，以及通过各项考虑到普遍原则和所有国家的特殊不同需要和所关心问题的有效国际协定或文件，来促进环境与发展政策的结合”的总目标，并为此提出了8项目标和4个方面的活动领域。作为国际环境法的一个主要部门，生物多样性国际法的发展自然也要遵循《21世纪议程》确定的目标和实施方案。
　　结合《21世纪议程》所作的行为计划和生物多样性保护国际法发展现状，，笔者认为生物多样性保护国际法今后将在以下几个方面得到较大发展：
　　1.发展中国家参与生物多样性领域国际立法与实施的作用不断加强，生物多样性保护国际法也将会更多的反映发展中国家的特殊情况和不同需要，生物多样性保护国际法成为发展中国家建立新的国际经济秩序的有力武器，这亦是生物多样性保护国际法突破其“瓶颈”、获得新发展的前提：
　　2.国际组织、特别是非政府组织、跨国公司和个人在生物多样性保护国际法上的地位不断得到确认和提高；
　　3.一个包括环境条约的内部制约机制、外部监督机制、违法制裁的实体法和程序法以及环境争端的避免及和平有效解决机制等在内的生物多样性保护国际法的实施机制建立和健全；
　　4.随着2010年《卡塔赫纳生物安全议定书关于赔偿责任和补救的名古屋一吉隆坡补充议定书》的通过，生物多样性保护国际法中的责任和赔偿问题获得突破性发展，这也是决定着它真正迈向“国家”之间的“法”的至关重要的一环。

作者：秦天宝

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