我国环境法的法律体系与立法体系研究

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我国环境法的法律体系与立法体系研究 作者：罗大平  网友点击量: 7268 次  添加时间：2004-12-23 15:15:09

我国环境法的法律体系与立法体系研究 环境法的法律体系与立法体系，是环境法学的一个全局性问题。长期以来，由于受前苏联的影响，国内不少学者把法律体系界定为法的部门划分，即部门法体系；[ ]或者认为，法律体系即立法体系，二者为同一事物，没有区分。基础法律领域认识上的分歧和偏差，反映到环境法学领域的表现就是把环境法律体系与环境立法体系混为一谈，不加区分。这种现状阻碍了环境法部门的完善，不利于环境法的适用。随着法学理论学科对法律体系与立法体系认识的不断深入，相应地，在法学具体学科中关于这一问题的认识也应有所突破。本文结合法学理论研究的新成果，以期重新认识环境法律体系与环境立法体系。 一、法律体系与立法体系的厘定 “体系”属于系统论的范畴，研究的是作为整体的事物的内部结构问题。依系统论的观点，任何体系均由若干相关联的子系统组成，这些相关联的子系统又可称作事物的构成要素，构成要素的排列组合方式不同，即事物的内部结构不同，由它们所构成的体系的功能与外观也不相同。要素健全、各要素的功能得以完全发挥且要素间协调一致，整体的功能就能最大限度得以发挥；反之，要素缺失、各自功能发挥受阻或要素间难以共容，则整体的功能就会弱化。系统论的原理为认识法律体系与立法体提供了思维路径，即从二者的构成要素入手，剖析其内部结构。众所周知，作为整体的法律主要是由法律规则、法律原则、法律概念三要素构成。“立法”严格地说本身并不是一个实体事物，而是一个动态过程，这个过程是不同等级的立法权作用于相应的规范性文件的过程，其结果是制定出效力等级不同的规范性法律文件。所以作为整体意义上的立法就是若干立法过程的综合体，是一个动态的总流程，其中若干效力等级不同的规范性法律文件是其基本的构成要素。据此，沿用系统论的观点，法律体系是指一国现行的所有法律规范，依一定的原则和内在规律组合成的一个相互联系、协调一致的统一体；立法体系是指一国现行的全部规范性法律文件构成的具有等级联系的多层次的统一体。值得说明的是，上述“法律体系”概念中所指的法律规范，并不单纯是作为法律构成要素的一部分，而是全部。正如沈宗灵先生所指出的，撇开法律要素分析的语境，“在法学论著和日常语言中，人们往往将‘法律规范’与‘法律规则’并称为或作为法律规则、原则和概念的概称”。[ ]因为，从逻辑上考虑，如果这里的法律规范单指构成法的三要素之一，那末，法律原则、法律概念就被排除在法律体系之外了，显然这是与事实不相符的，所以基于表述的方便和逻辑上的周全，这里说说的法律规范是对法的构成要素的概称。 （一）法律体系的内在结构简析 法律体系在外延上是一国现行法律规范的总和，但是这种总和并不是简单的相加，而是依一定的原则与规律结合成一个紧密联系的统一体。从纵向来看，法律体系的结构是规范、制度、子部门、部门、部门群。法律规范是法律体系的最基本单位，学者称之为“最小细胞”。法律规范聚合成规范群，从而形成法律制度，若干法律制度结合成一个子部门法，若干子部门法构成一个基本的法律部门，各个法律部门构建成一个部门群也就形成了一国现行的全部法律。正是在这个层面上，部分学者认为法律体系就是部门法体系。从横向来看即在一个平面上审视法律体系，其结构是不同的部门法与制度。有些法律制度并不完全涵盖在一个法律部门之中，而是分散在多个法律部门之中。总之，无论是横向还是纵向结构分析，法律体系的构成基础是法律规范，在这个意义上可以把法律体系称作法律规范体系。上述法律体系结构分析具有一般意义，它以一国全部现行的法律规范为分析基础，又称一般意义的法律体系。把一般意义的法律体系结构具体到各个部门法领域就具有特殊意义。特殊意义的法律体系是指部门法的法律体系，即由调整同一类社会关系的法律规范构成的法律体系，也就是构成一个法律部门的所有法律规范依一定的原则组成的一个统一体。[ ] （二）立法体系的内在结构简析 立法体系是按一国全部现行的规范性法律文件的效力等级构成的多层次的规范性法律文件的等级体系，是作为法的表现形式的规范性文件系统。从纵向来看，立法体系的结构是同发布规范性法律文件的国家机关的等级机构一致，如地方性法规、行政法规、法律、宪法。它反映的是法的效力等级，依“高位阶法优先”的规则结合成一个统一体。从横向来看，立法体系的机构是不同部门的法律文件，法律条文成为立法体系的最基本细胞。当然，实际上并不是每一部门法都只体现为一个法律文件，有的法律文件中包括许多部门的规范，有的则是许多法律文件才构成一个部门。可见，在立法体系的结构中，规范性法律文件是其基础，所以立法体系又可称作规范性法律文件体系。立法体系的上述结构分析具有一般意义，具体到部门法就具有特殊性，这就是部门法的立法体系，它是指构成某一法律部门的全部现行的效力等级各异的规范性法律文件的等级体系。 法律体系与立法体系尽管在结构与构成要素上不同，但二者并不是完全对立的，法律体系是法的内容，立法体系是表现法的内容的形式，二者是内容与形式的关系，不能将二者割裂去认识一国全部现行法或部门法的现状，否则就是不科学的。 二、环境法的法律体系与立法体系学说述评 受基础理论的影响，学界对环境法的法律体系与立法体系在认识上存在分歧。这种分歧不是基于对“环境法”理解上的差异产生的，而是在统一的“大环境法”观下因对“法律体系”与“立法体系”理解不同而产生的。总结起来，大致有以下几种观点：1.环境法律规范体系说，该学说认为，环境法的法律体系就是开发利用自然资源，保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系，相互补充，内部协调一致的统一整体。[ ]2.混合说，该说将环境法律体系与立法体系结合在一起，认为环境法体系既是环境法律规范的有机统一体，又是环境法律文件的统一整体。[ ]3.区别说，该学说认为环境法律体系与环境立法体系是两个不同的概念，二者在结构、构成要素、形成方式等方面存在差异。[ ]此外，在“环境法律规范体系说”中，有的学者主张将我国缔结或参与的与环境有关的国际条约纳入该规范体系 ，而部分学者则持反对意见。[ ]上述诸学说中，环境法律规范体系说，从法律体系最基本的结构要素入手，沿用系统论的观点，较为正确地揭示了环境法律体系的内涵，但是，仅从法律规范角度认识环境法的总体，忽视规范性环境法律文件的等级体系的做法，从认识论的角度来看，是不全面的。至于我国缔结或参与的国际条约中的环境法律规范应否纳入这一体系，笔者认为答案是肯定的。理由有二点：一是关于国际环境条约在我国的效力问题，我国环境保护法第46条规定：“中华人民共和国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约，同中华人民共和国法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”这意味着我国缔结或参与的国际环境条约只要经全国人大常委会或国务院批准，即取得在我国国内适用的效力。二是，并入的国际环境条约虽然没有转化为国内法，但这些条约中的环境法律规范在功能上与国内法的环境法律规范具有同一性，而且国内法上主体的行为也要受到这些生效条约的约束。所以，在环境问题日趋国际化和我国加入WTO的背景下，缺少了这一部分，我国的环境法律规范体系就是内向型的、不完整的，从而不能适应环境保护的现实需要。混合说，为了全面揭示环境法的内容，采取以环境法律规范为主，以环境法律文件为辅的方法定义环境法律体系，把环境立法体系纳入环境法律体系的范畴，事实上并没有认识到二者的结构差异，这是值得商榷的。区别说从立法体系与法律体系二个角度有差异地揭示环境法部门的全貌，从认识论上说是全面的，也是科学的，但论者并没有严格沿着这条思路去具体分析环境法的结构，特别是对立法体系几乎没有进行深入探讨[ ]，这不能不说是一个遗憾。 综上所述，笔者认为，我国环境法律体系是指调整环境法律关系所有现行的法律规范（包括对我国已生效的国际环境条约）组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一体。环境立法体系是指由合理利用和保护自然资源与环境的规范性法律文件构成的，具有等级联系的有机统一体。 三、我国环境法的法律体系分析 依上文分析，我国环境法的法律体系，在结构形式上由环境法律规范组成；在具体内容上由调整同一类型的社会关系，即环境法律关系的环境法律规范构成，而不是由调整其它社会关系的法律规范构成；在结构的内在关系上，各环境法律规范之间是紧密联系、相互补充、和谐一致的。但是必须说明的，是这些环境法律规范并不在同一部法律文件中，甚至附属在其他部门法的法律文件之中，但是它们的功能是一致的，即调整人们在保护环境、合理利用和保护自然资源的过程中产生的环境社会关系。具体而言，我国环境法律体系主要由以下几个方面的环境法律规范组成。 （一）宪法中的环境法规范 宪法中关于环境与资源保护的规定，是环境与资源法律保护的基础，是根本性环境法规范，是各种环境法律、法规和规章的立法依据，具有最高的法律效力。我国1982年《宪法》对环境保护作了一系列的规定，这些宪法性环境法规范集中体现在第9条第1款、第2款，第10条第1、2、5款，第22条第2款，第26款，第51款，从内容上看，这些规定确认了环境保护是国家的一项基本职责，划归了一些自然资源和某些重要环境要素的权属，宣誓性地对环境、自然资源、名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史遗产进行了保护。但是，面对日益恶化的环境形势，宪法的这些规定还不能适应环境保护的要求，不足之处体现在：①条文散见于宪法的各部分，不能形成完整的印象；②有些条文没有明确其在环境保护方面的意义；③没有明确规定公民享有的“环境权”[ ] （二）专门的规范性环境法律文件集中表现出来的环境法规范 专门的规范性环境法律文件由两个部分组成，一是综合性环境保护法律文件；二是对某种单一环境要素予以保护或特定环境管理制度予以规定的环境单行法。 1.综合性环境保护法律文件中的环境法规范 经修订后于1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国现行的环境保护方面的综合性法律，“它是适应环境要素的相关性，环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性等的需要而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。”[ ]内容主要体现在如下方面：①规定环境法的基本任务；②规定环境保护的对象；③环境保护的基本原则、基本制度和要求，如将环境保护纳入经济和社会发展计划，实行经济发展与环境保护相协调的原则；以防为主、防治结合、综合治理的原则；以及环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、许可证制度等；④保护自然环境的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务；⑤防治环境污染的基本要求和相应义务；⑥环境管理机构对环境监督管理的权限、任务以及单位和个人保护环境的义务和法律责任。这部法共6章47条，“囿于当时的历史背景，它从基本原则、基本制度到法律责任等，都偏重于防治环境污染和其他公害。”[ ]对保护和改善环境只作了8条原则性的规定，这往往使人们衍生我国环境保护主要是防治污染和其他公害的模糊认识。[ ]此外，建立在环境单行法基础上的综合性环境法律规范，随着许多单行法的修改，特别是面对十多年来环境领域所发生的巨大变化，已经到了不得不修改的地步了。 2.环境单行法中的环境法规范 环境单行法是针对某种环境要素（大气、水、海洋等）、污染物（固体废物、农药、噪声等）、资源（森林、草原、土地等）或特定的环境行政管理制度进行的立法，[ ]其特点是控制对象的针对性和专一性。依目的不同，我国环境与资源保护单行法可分为两大类：一是以环境污染防治和公害控制为目的的法律，这一类单行法中的环境法规范的内容主要体现在对大气污染的防治、水质保护、噪声控制、废物处置、农药及其他有毒物品的控制与管理，同时也包括对其他公害，如震动、恶臭、放射性、电磁辐射、热污染等的防治；二是以管理自然资源和保护生态为目的的法律。大体上，这些法律依其内容不同可以划分如下四类：①自然资源法。这类规定以保护某一环境要素为主要内容，也包括对自然资源和防治对该类自然资源破坏的法律规范，重要的如《水法》、《土地管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》以及上述法律的实施条例中的一些法律规范；②土地利用规划法。这一类环境法规范集中体现在区域开发整治法规中，包括环境规划法、城市综合整治法、农业区域规划法、村镇规划法等；③环境管理行政法规，这类法律规范的内容主要是关于环境管理机构的设置、职权、行政管理程序和行政处罚程序等方面的规定；④环境标准，环境标准是具有法律性质的技术规范，是制定环境目标和环境规划的依据，也是判断环境是否受到污染和制定污染物排放标准的法定依据。[ ]以环境标准形式表现出来的环境法规范，以内容为标准可分为环境质量标准、污染物排放标准、基础标准和方法标准四类。环境单行法在整个环境法律体系中起着中流砥柱的作用，在数量上占优势，在适用上处于优先地位，是环境法律体系中的中坚力量。但是，这些单行法中有很多是在计划经济向市场经济过渡阶段制定的，其中不少内容已不适应社会的需要，某些方面还存在空白。 3.其它部门法中环境法规定 环境社会关系的广泛性决定，一个环境法部门并不能将其全部加以调整，在其他部门法中，如民法、刑法、经济法、劳动法、行政法、诉讼法中，也包含不少关于环境保护的法律规范，这些法律规范在形式上虽然没有划归到环境法部门中，而是附属在其他法律中，但是从其内容与功能分析，它们与环境法部门中的法律规范具有同一性、互补性，因此也应作为环境法律的组成部分。 ①民法中的环境法规范 环境民事规范集中体现在《民法通则》的第80条，81条，83条，98条，119条，123条，124条，135条和137条，涉及到平等主体之间在使用自然资源时有保护、合理使用的义务；相邻关系的规定；环境污染民事责任的规定；承担民事责任的要件；形式、免责条件和“不可抗力”的规定；关于诉讼时效的规定。[ ] ②刑法中的环境法规范 1997年经修订后的新《刑法》强化了对环境的刑法保护，在第六章中设专节专门设立了“破坏环境资源保护罪”，从338条到346条计9条详细规定了大约十四种罪名，如重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、非法捕捞水产品罪、盗伐滥伐林木罪等，此外正当防卫、紧急避险等排除犯罪的阻却事由也适用于环境保护。 ③经济法中的环境法规范 环境问题大都是在生产活动、经济活动中产生的，现行的各种经济法文件中如工业企业法、农业法、交通运输法、涉外经济法规等，其中或多或少都有关于环境保护的规定，指导外商投资方向、防止污染转嫁的规定就具有典型性。 ④行政法、劳动法、诉讼法中的环境法规范 行政法中关于行政执法的效力、特点、种类的规定：《治安管理处罚条例》第20条第2项，第25条第7项中关于危险物品，音响器材音量的规定等；劳动法中关于劳动环境的规定；《民事诉讼法》中第53条、54条、55条关于共同诉讼、代表人诉讼的规定，以及相关司法解释中关于举证责任的规定等都是环境民事诉讼中经常援引的规定。 4.我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约中的环境法规范。 国际条约本身是国内法的渊源之一，如前文所述，我国缔结或参加的已对我国生效的国际环境条约，除我国声明保留的条款之外，任何单位和个人都必须严格遵守，其效力优于国内法，所以国际环境条约中环境法规范理应属于我国环境法律体系的组成部分。从1989年起至1997年，对我国相继生效的国际环境条约就有28项之多，其中较为重要的有《保护臭氧层维也纳公约》（1989.12.30）及其《蒙特利尔议定书》（1992.8.20）、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（1992.8.20）、《联合国气候变化框架公约》（1993.1.5批准）、《生物多样性公约》（1993.12.29）、《联合国湿地公约》（1992.1.3）、《南极条约》（1983.6.8）及其《议定书》（1991.10.4）等。[ ] 值得说明的是香港、澳门和台湾地区的环境法规范理应属于中国环境法规范体系的组成部分，但是由于种种原因台湾还未统一，已经回归祖国的香港、澳门由于在社会制度、法律形式上与大陆存在较大的区别，在实践中还存在着较大的区际冲突，故此本文不拟介绍。在可以预见的未来，随着台湾的统一，我们可以看到两岸四地的环境法规范在一个中国的前提下，相互联系，相互补充，构成一个和谐的统一体。此外，军事法中的环境法规范，虽然只在特定的军事区有效，但无可争议地属于我国环境法规范体系的组成部分。 四、我国环境立法体系分析 在前文，我们分析到环境法的立法体系，是指效力等级不同的规范性环境法律文件构成的一个多层次的统一体，它具体由以下几类规范性文件构成。 （一）全国人大及其常委会制定的环境法律 环境法律可分为环境基本法律和一般法律。环境基本法律是全国人大制定的，在效力等级上仅次于宪法，它是制定一般法律、法规、规章等下位阶法的依据。一般性环境法律由全国人大常委会制定，在效力等级上位于宪法与基本法之下，是其它下位阶法的立法依据。在我国，由全国人民代表大会制定并通过的综合性环境基本法处于缺位状态，唯一一部基本环境法文件是1981年由全国人大四次会议制定的《关于开展全民义务植树运动的决议》，严格意义上讲，该文件不具备法的基本内容，只不过是一种宣誓性、提倡性的运动动员案而已。环境单行法有《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《煤炭法》等共计15部之多。此外，立法机关所作的关于环境法律的司法解释与环境法律具有同等的法律效力，也可以作为环境法律的组成部分。 （二）环境行政法规 环境行政法规是国务院在立法机关的授权下制定的有关合理开发、利用、保护和改善环境和资源方面的法规。目前，国务院环境与资源保护行政法规的规定几乎涵盖了全部环境与资源保护行政管理领域，这些法规在效力上位于宪法、法律之下，在内容上不得与宪法、法律中的环境保护规范相抵触，否则全国人大常委会可以依法予以撤消。依功能不同，这些规范性文件可以分为环境法律实施细则和专项环境管理规定，前者如《水污染防治法实施细则》；后者如《建设项目环境保护管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《自然保护区条例》、《征收排污费暂行办法》等。 （三）地方环境法规 地方环境法规是指享有地方立法权的地方人民代表大会及其常务委员会依法制定的规范性环境法律文件。具体包括省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的环境法规；省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的环境法规；民族自治地方的人民代表大会制定的关于环境保护的自治条例和单行条例。在效力等级上，市一级环境法规不得同法律、行政法规及其相应的省级环境法规相抵触。但是关于环境保护的自治条例和单行条例可依当地的民族特点对环境法律与环境行政法规的规定作出变通规定，并且变通规定不得违背相关上位法的基本原则和对民族自治地方的专门规定。 （四）环境行政规章 环境行政规章包括国务院直属部委制定的关于环境与资源管理的规范性法律文件和有权的地方政府依法制定的适用于该地方的环境资源管理的规定。有权的地方政府机关主要指省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府、经济特区所在地的人民政府以及国务院批准的较大的市。前者如《排放污染物申报登记管理规定》、《防治尾矿污染环境管理规定》、《环境监理人员规范》、《环境监理工作制度（试行）》等；后者如《北京市防治大气污染管理暂行办法》、《湖北省排污费征收管理实施办法》等。 （五）国际环境条约 前面从法律规范的角度，分析了国际环境条约。从法律文件的角度来看，它们理所当然也应属于环境法的立法体系的组成部分。 （六）军事法中关于环境保护的法律文件和港、澳、台地区的规范性环境法律文件，虽然这些法律只在特定的区域发挥作用，但是它们仍然属于我国环境法立法体系的组成部分。 （七）其他环境规范性文件 其他环境规范性文件，是指除上述六项文件外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会，人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关环境保护方面的规范性文件。 环境方面的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、国际环境条约以及其它环境规范性文件，效力等级各异，彼此相互关联，构成一个完整的系统，在适用上一般遵循如下原则：1.国际法优先于国内法，但我国宣布保留的条款除外；2.环境法律的效力等级高于环境行政法规、地方环境法规、部委环境规章、地方政府环境规章以及其他环境规范性文件，在前一系列中，环境行政法规仅次于环境法律；3.地方性法规与部委规章在效力等级上相同，当二者就同一环境保护事项作出相冲突的规定时，若不能确定，则由国务院提出适用意见，国务院认为应当适用地方性环境法规的，则依地方环境法规的规定处理；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大裁决；4.部门规章与地方政府环境规章的效力等级不相上下，二者对同一环境事项的规定不一致的，无法确定时，，应上报国务院由国务院依法裁决。5.我国军事法领域中的环境法在特定军事辖区内有效并优先适用；港、澳、台环境法在各自行政区划范围内适用，至于环境法适用过程中的冲突问题，依国际私法中的有关冲突规范解决。 五、我国环境法律体系与立法体系的检讨与构建路径 当前，我国以颁布了6部环境法律，9部自然资源管理法律，30多部环境保护与资源管理行政法规，30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类国家环境污染标准，600多项地方环境保护、资源管理法规.。[ ]我国的环境法体系已初步形成。然而，透过外观深入地审视我国环境法律体系和环境立法体系，我们不难发现其中的瑕疵： 第一，现行环境法律体系与立法体系不能与WTO规则体系中的环境规则相适应。《关于贸易与环境地决议》、《关于服务贸易与环境地决议》以及WTO自身的原则性规定共同构成了WTO关于贸易与环境关系的规范体系。首先，WTO中的环境规则体系是一个完全以市场经济规则为基础的体系，而我国的环境法律体系正如学者指出的“这个体系基本上是我国实现计划经济和由计划经济向市场经济转轨的过程中形成的，它不可避免地带有那个时期的时代特征。”[ ]现有环境法律体系和立法体系自身具有浓厚的计划经济特征和部门利益色彩，这无疑会与WTO环境规则体系相碰撞，碰撞的结果将是我国在经济利益和生态利益上的双重受损。其次，WTO规定的司法审查原则，在环境领域要求成员方维持和尽快设立司法仲裁机构或行政法院以迅速审查环境行政机关的环境行政决定，这类仲裁机构或行政法院应当独立于环境行政机关。[ ]在现有的环境法体系中，重实体权利轻程序规范现象突出，而且我国并没有设置专门的环境行政诉讼，关于环境行政决定的司法审查依照行政诉讼法的规定进行。但是依该法的规定，单位和个人不能就抽象环境行政行为提起行政诉讼，而对于具体环境行政行为该法在“受理范围”中并没有作明确规定，即使单位和个人对环境行政机关违法的行政决定提起诉讼时，还必须通过行政复议这一必要的前置程序。显然，这些做法依WTO规则要求既不能对环境行政决定进行全面快速的审查又不能客观公正地裁判环境行政主体和相对人之间的争议。必要的司法审查效能的弱化为环境行政侵权以及“合法”的破坏和污染环境打开了方便之门。再次，WTO关于最惠国待遇和国民待遇原则在环境领域要求成员方公平对待来自所有成员方的与环保有关的产品、服务和知识产权保护等，但是例外规则除外。然而在我国的环境法律体系和立法体系中还没有建立起公平的环保竞争体制。一是，不同地区制定和实施了不同的环保标准和规章，使不同地区的同类企业享受不同权利履行不同义务；二是不同性质和国别的企业享受不同的环境政策待遇。如国有企业、外商投资企业享有诸如税收减免、优惠贷款和价格支持等环境特权，而国内非公有制经济却不能与之享有同等的权利。环境法领域中这些差别待遇和不统一的环保制度与WTO的公平原则相悖。最后，WTO中有关“绿色贸易壁垒”、“知识产权生态化保护”，“绿色补贴”等规定承认为保护本国环境而采取合理的非歧视性的贸易保护政策，提供适当环境补贴以及对有害环境的发明拒绝授予专利行为的正当性和不可诉性。我国现行的环境法规范体系对这些例外的措施还没有引起足够的重视，缺乏具体的规定，这不利于我国环保产业的发展。 第二，现行环境法律体系和立法体系在调整范围上存在空白，在内容上存在着冲突，这种现象与我国目前的生态保护和经济发展要求不相适应。首先，综合性的生态保护法尚未出台。实践中生态保护立法大都针对单项环境要素进行，缺乏对人类环境的整体保护。同时，某些重要的环境保护单行法也处于缺位状态，如湿地保护、荒漠化防治、野生动物保护、放射性和电磁辐射污染防治、有毒化学品的控制和管理等方面尚未立法，给生态保护工作带来了无法可依的尴尬被动局面。其次，环境法规范体系内部相互交叉和矛盾。譬如《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防治污染的规定，污染环境造成他人损害的应当依法承担民事责任。”而现行《环境保护法》第41条第1款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。”依前者规定，承担环境民事责任以违法为要件；依后者规定，只要造成环境污染危害无论是否违法都必须承担法律责任。显然，这两项规定是相冲突的。这样的情形在环境法律体系中决不是个别的，它给司法实践带来了有法难依困惑。再次，环境刑法保护对象狭窄，对环境要素的生态价值缺乏应有的保护力度。从刑法“破坏环境自然保护罪”一节关于环境犯罪客观方面的认定来看，对危害结果仅以人身和公私财产为衡量标准，意即只有特定人身或公私财产因环境污染或环境破坏行为造成可能或现实的损害时才被认为有危害结果，而实践中有些污染或破坏环境的行为，虽然没有给具体的人身或公私财产造成损害，但是却严重地破坏了为人类的生存和发展提供物质和能量的生态系统的平衡，因不能被认定为有危害结果，而得不到处罚。 第三，在环境立法体系中，中央环境立法缓慢，综合性环境保护法作为基本法的地位尚未确立，地方环境立法特色不明显、可操作性差、部门利益倾向严重，权力机构环境立法职能软化。首先，从环境管理所具有的重要性来看，从我国目前面临的环境问题的严重性来看，环境基本法应当由全国人民代表大会来制定，然而，现行的《中华人民共和国环境保护法》是由全国人民代表大会常务委员会通过的，在实践中难以胜任基本法的地位。其次，中央环境立法步伐缓慢，法律中有关适应市场经济和WTO环境规则的环境政策和规则一直进展不大或没有取得重大的新的突破。再次，地方环境立法虽然在规模上取得了较大的成绩，但从质量上看，用可持续发展法制定标准来看，地方环境立法还处于幼年期，也可以说还处于蹒跚学步的探索阶段。[ ]在内容上，地方环境立法机械地从属于中央立法，以至于照抄照搬中央立法。如学者揭示的“若把它们的‘××省’、‘××市’的地方名词去掉的话，找不出它们有多少不同，真可谓‘放之全国而皆准’”那样[ ]，很少有结合省情、市情的新内容和新措施，地方特色明显缺乏。在操作性方面，由于地方环境立法在很大程度上沦为国家立法的翻版，使得地方环境立法对中央立法的具体化、补充性功能弱化，其操作性自然不强，在实践中往往表现为国家立法没有解决的问题，地方环境立法也没有解决；国家立法的空白或薄弱环节，恰巧也是地方环境立法的软档。从利益导向与立法职能来看，地方环境立法多数是由地方人民政府颁布的，地方人大及常委会颁布的地方法规较少，而地方人民政府又大多委托地方环境保护行政主管部门负责起草工作。由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受部门情节影响，便使得这些规章烙下部门利益的痕迹。这种现象突出表现在，环境行政法律规范的数量占优势，多于民事、刑事法律规范；强调对环境资源的行政管理权力，忽视公民的环境利益，使公众参与制度有名无实。 恩格斯在论述法的体系时曾指出，法发展的过程大部分只在于首先使法清除那些由于将经济关系直接翻译成法律原则而产生的矛盾，建立和谐的法律体系，然后使经济进一步发展的影响和强制力又一再突破这个体系，并使它陷入新的矛盾。[ ]可见，法的体系是一个内在的统一性和变动性相结合的辩证统一体。统一性要求法律体系内容健全，和谐一致；变动性要求法律与时俱进，与它所记载的社会经济关系相契合。以此为指导，我们建议由全国人大法工委牵头组建一个环境法疏理与修正工作小组(地方可建立相应的小组)，全面审查现行环境法律规范和规范性环境法律文件，对其中不合适宜的带有浓厚计划经济特色的部分、具有部门利益色彩的部分、相互矛盾和抵触部分、不利于可持续发展部分、不能与WTO规则和对我国已生效的国际环境条约相接轨部分，提出修正案并依立法法的规定交相应机构启动立法程序进行修订。可以预言这是一项系统而艰巨的工程，是我国环境法走向现代化的伟大历程。在这项工程的进程中，我们认为下列路径可供选择。 (一)健全对环境权益的司法救济制度。 没有司法救济的权利，是没有保障的权利，而司法救济必须要有相应的程序保障和完善的诉讼机制。由于环境权具有公私共融的特性，当前司法实践中，一般通过环境民事诉讼和行政诉讼两套诉讼程序予以保障，而且两者大都交叉进行。由于环境民事侵权行为具有复杂性和技术性，往往需要环境行政机关介入予以调查处理，环境行政机关依职权调查处理的结论在民事诉讼中应该怎样认定呢？这是一个难题。因为环境行政机关的调查结论如果不能作为民事诉讼的证据的话，受害人仅凭自己的力量将无法全面收集证据，从而承担因举证不能而败诉的风险；如果可以作为证据的话，这又违反民事诉讼的一般原则。环境民事诉讼障碍的克服要求建立专门的环境民事诉讼证据规则，对专家证人、证据效力、举证效力、举证时限、举证责任等问题作出特定规定。 环境行政诉讼存在的问题，如前文所述，主要是复议程序的前置和原告资格的限制，导致不能诉现象极为普遍。所以有必要以立法的形式确认公民、环保组织等主体的环境行政诉讼资格，并放宽原告资格标准，同时改必要的复议程序为选择程序，为环境行政行为直接进入司法审查扫除制度壁垒。 对环境民事诉讼和行政诉讼的修正是当务之急，但是从长远的眼光来看，建立专门的环境诉讼制度，应该是我们所关注的课题，环境民事诉讼和行政诉讼本身并不能契合环境权益应有的保障需要。 (二)创新环境法律责任制度 环境法律责任主要有环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任，三大责任制度相互关联构成了环境法律责任制度体系，为环境法律制度的施行提供了较为全面的法律保障。但是，这三大责任制度分散在各部门法中，受相应部门法传统理论的影响，不能适应对环境侵权这一特殊侵权行为进行规制的要求。建议在立法上对各种环境责任制度的责任主体、责任原则、责任范围、、损害标准、责任条件等作出明确规定。具体到环境民事责任制度中，首先应扩大责任主体，从而引导生产着和消费者的环境行为，尽量减少对环境的污染和破坏。这些主体一般应包括污染场所、污染设施和污染物质的所有者以及造成污染损害活动的管理者和操作者。其次，在各类自然资源保护法和环境污染防治法中全面确立无过错责任制原则和举证责任倒置原则。再次，放宽损害衡量标准，除对人身和财产的损害外，还应包括对环境要素生态价值的损害，即对环境本身造成的损害。最后，严格限制免费。在我国的环境法律体系中，免责事由包括不可抗力、第三人过错和受害者自身责任三大类。免责条款的不一致，免责事由过于宽泛，必将弱化对受害者的救济，甚至在一定程度上放任了环境致害行为。受严格责任的归责原则制约，不可抗力和第三人过错不宜作为绝对免责抗辩事由，但是受害者自身责任的大小程度，可以免除致害人相应程度的责任。在环境行政责任方面除了加强对环境行政行为的司法审查外，还应在立法中明确规定环境行政责任追究制度，对那些在环境执法、环境监督和环境司法中违反环境法规范的行政官员直接追究其行政责任，危害严重的交司法机关追究其刑事责任。在环境刑事责任制度方面，首先应扩大环境责任主体承担环境刑事责任的范围，把环境犯罪构成要件对社会危害性的认定由人身和公私财产的重大损害扩大到对环境要素的生态价值的严重破坏，即造成严重的生态失衡和环境质量下降的也应该承担环境刑事责任。其次，由只惩罚故意犯罪发展到对故意或过失犯罪均予以处罚。现行刑法对环境犯罪的主观方面认定以“故意”为必备条件，“过失”所致的重大污染和破坏行为游离于刑事处罚之外，这违背环境刑事立法的宗旨，不利于控制重大环境事故。最后，增加对环境犯罪惩治的广度、深度。现行刑法只对污染环境和破坏森林、野生动物、耕地、矿产的行为进行了规定，对污染海洋、破坏草原、自然保护区、野生动物、土地质量以及转基因生物犯罪等行为没有作出规定，建议在相关单行法中或修正刑法时对上述犯罪加以明确规定。 (三)落实公众参与制度 公众参与是公民环境权利的一项重要的制度保障。在我国环境法律体系和立法体系中《水污染防治法》、《环境噪声防治法》、《建设项目环境保护管理条例》中对公众参与制度作了原则性的规定。[ ]公众参与制度既没有得到综合性环境基本法的确认也没有具体的操作方案，在某种程度上只是一种宣示性的规定，徒有虚名。因此有必要在环境基本法中确立公众参与条款，并设置公众参与的具体程序，使其具有可操作性。 (四)改革排污收费制度 从1982年国务院公布《征收排污费暂行办法》以来，我国排污收费制度已实施了20多年了。现行的排污收费制度已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性物质等五大领域，收费项目达113个。[ ]20多年来，这项制度虽然经过了一些补充和改进，但凸现出来的弊端仍然很多，如收费标准过低、超标排污行为定性不准、收费资金管理使用不当等。建议改革排污收费制度。一是由超标征收向总量征收转变，由单一浓度标准向浓度与总量相结合转变，由单因子标准向多因子标准转变，从而提高收费标准，促进排污者自主治理污染；二是加强排污费管理，把全部排污收费制度纳入规范化管理，严格收支两条线；三是逐步建立排污征税制度，实现由排污收费向排污征税的转变，最终建立排污征税制度。 (五)确立公平的环保竞争机制。 当前，我国在环境政策待遇方面，实现多重标准。不同性质和国别的企业享受有差别的环境政策待遇，从而形成不公平的竞争机制。我们认为除WTO公平规则的例外规定外，无论何种性质的企业，也不论哪个国家的企业，一律享有相同的环境政策待遇，使各种环境产业主体和与环保有关的产品、服务及知识产权保护在市场上处于平等竞争的地位。 (六)实施环境标志制度，推广环境认证制度 环境标志又称绿色标志或生态标志，它是一种产品的证明性商标，表明该产品不仅质量合格，而且，从产品原料的采掘到最终废弃物的处理，整个生命周期过程均符合特定的环境保护要求，对生态环境和人类健康无害。在当前的国际贸易中，环境标志制度是本国商品取得通向国际市场的通行证，因此有必要在环境立法中确立开展环境标志认证服务制度，为我国商品打入国际市场铺平道路，同时，有力促进企业进行绿色生产，减少对环境的污染和破坏。特别重要的是ISO14000认证，它是当前国际较为通行的一套管理认证，进行ISO14000认证，有利于提高企业的总体管理水平，提高环境影响的控制水平，节约原料和能源消耗。 (七)提升综合性环境保护法的基本法地位，完善地方环境立法，做好履行国际环境和约的国内立法工作。 严格地讲，我国并没有实质意义的环境基本法，因此有必要由全国人民代表大会对《中华人民共和国环境保护法》进行修改后重新颁布，从立法体系上确立其基本法的地位。完善地方环境立法要做到：其一，结合当地实际，因地制宜地立法，避免为追求大而全的立法风格而照抄照搬国家立法。其二，注重发挥地方立法对中央立法的具体化、补充性功能。细化国家立法中的原则性规定，弥补国家立法上的漏洞，从而做到可操作、有创新。其三，注意权利与义务、职权与责任的同一，追求社会公平。减少行政痕迹，增加公众参与，力求平等协商，合作解决纠纷从而做到从注重部门利益转向增强社会利益，从明显的行政痕迹转向社会化。对于国际环境公约的国内立法，根据条约必须遵守的国际法原则，我国应加快立法速度，如对生物多样性保护、臭氧层保护、湿地保护等都应考虑制定相应的法律。



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  本文关键词：我国环境法的法律体系与立法体系研究，由笔耕文化传播整理发布。