论国际环境法中的风险预防原则

  本文关键词：论国际环境法中的风险预防原则，由笔耕文化传播整理发布。

当前位置首页  >>基地新闻  >>文章详细

论国际环境法中的风险预防原则 作者：胡斌  网友点击量: 8448 次  添加时间：2002-11-4 16:59:22

论国际环境法中的风险预防原则 Precautionary Principle in International Environmental Law 胡斌 （武汉大学环境法研究所 武汉430072） HU Bin (Research Institute of Environmental Law of SEPA & Wuhan University, Wuhan 430072) 摘要 风险预防原则是国际环境法中一个用途广泛而又争议颇多的基本原则，国际社会虽然对这一原则虽已达成初步共识，但在具体理论研究和实际操作中还存在许多盲点和争议。本文从研究各种国际公约对风险预防原则的阐释入手，具体剖析了风险预防原则的四个有机组成部分，在此基础上指出风险预防原则本身存在的风险，并提出了相应的解决措施。 关键词 风险预防原则 环境污染 Abstract: The Precautionary Principle, which is widely adopted in the international environmental, still suffers from a lack of consensus on it in the international community. By prescribing the related international conventions regarding the Precautionary Principle (part I), the paper elaborates the four organic components of the principle (part II). The risks of the principle are put forward and possible resolutions are provided (part III). Key Words: Precautionary Principle; environmental pollution; 风险预防原则（Precautionary Principle）指的是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。 风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出来的，已被许多环境法专家列为国际环境法的基本原则之一。但自从其提出开始，有关风险预防原则的争论就一直没有平息过。要对这个问题有更直观的认识，可以从各种国际公约对风险预防原则的阐释入手。 1 国际公约对风险预防原则的阐释 首先，来回顾一下有关风险预防原则的一系列国际公约对该原则所作的描述和规定。通常情况是，由于具体情况的不同，风险预防原则的严格尺度也相应地发生变化。在诸如废物处理这样的问题上，公约中的文字表达往往比较严厉和清晰；而在控制温室气体排放这样一个复杂的问题上，公约中文字的表达往往比较中庸和缓和。 风险预防原则在有关废物处理（包括海洋废物处理和陆地废物处理）的公约中经常出现。例如，由非洲统一组织1991年签署的《禁止对非洲出口并控制和管理非洲内的危险废物跨界转移公约》（以下简称《巴马科公约》）旨在解决发达国家提出的在非洲排放有害物质并支付相关付费用的问题。该公约规定，所有缔约方都有义务对非洲的废物问题采取预防措施，即“禁止排放有可能对人类或环境造成危害的物质，即使对这种危害还未形成最终的科学结论”。 还有一些防止水污染和空气污染的相关公约也运用了风险预防原则。《保护东北大西洋海洋环境公约》（以下简称《OSPAR公约》）旨在“制止和消灭海洋污染并达到对海洋的可持续管理”，原因是“海洋的生态平衡和合理利用正受到污染的严重威胁。”该公约利用以往相关公约的相关内容对废物处理问题作了最新的规定，同时，也涉及到了船舶航运和航空所造成的污染问题的处理措施，为防止废物污染和交通污染，该公约声明：“缔约各方应当运用：(1)风险预防原则，即在有足够的证据显示直接或间接排放到海洋环境中的物质有可能对人类健康、海洋生物及海洋生态系统造成威胁，违反海洋的合法使用的情况下，必须采取适当的预防措施，即使关于排放物质和危害结果之间的因果关系还未形成最终的科学结论……”。 和《巴马科公约》相比较，《OSPAR公约》有关风险预防原则的规定更具体化，对采取预防措施的规定更具有可操作性。 1992年《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》（以下简称《跨界水道公约》）就水污染的控制问题也做出了相关规定。虽然不象《OSPAR公约》那样专门针对废物处理问题，《跨界水道公约》还是关注到了航道排入物的污染问题。同《巴马科公约》相类似，《跨界水道公约》只是对风险预防原则作了一个笼统的描述，缔约方必须遵守“……风险预防原则，旨在防止危险物的排放可能造成的跨境影响，即使科学研究还不能确认排放物质和跨境影响之间存在必然的因果关系……”。 《跨界水道公约》中的“跨境影响”意即“对环境造成的重大负面影响”，这一定义其实就是对风险程度的一种定义。 风险预防原则的运用还不仅局限于废物处理问题。在1992年的《环境和发展宣言》（又称《里约宣言》）中，明确提出“通过提高各国、各机构及各国人民之间的合作水平而建立一个崭新的、平衡的全球合作关系”，以达到“可持续发展”。 它所涵盖的范围远远超过废物处理问题。为了达到这个目标，《里约宣言》对预防性措施作了明确规定。该宣言提出“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。 《生物多样性公约》旨在“保护生物多样性和可持续利用”。同《里约宣言》相类似，《生物多样性公约》的涉及面也很广，包括“转基因资源的利用及保护”等诸多问题。风险预防原则出现在公约的前言部分，即“当存在着生物多样性大量减少或丧失的威胁时，缺乏足够的科学论证不应被用来当作阻止‘采取措施来避免或最小化这种威胁’的理由……。 《气候变化框架公约》也对风险预防原则做出了自己的解释。与废物处理的有关公约相类似，《气候变化框架公约》也谈到了污染问题，主要是能源制造所产生的污染问题。公约提出“对气候变化的反应必须结合社会和经济的发展来综合考虑，尽量避免对社会发展造成负面影响”。该公约就风险预防原则做出如下规定：“缔约方必须采取预防措施来预测、制止或尽量控制气候变化并缓和它的负面影响。当存在‘严重的或不可逆转的危害’的威胁时，缺乏足够的科学论证不应成为反对采取相应措施的理由，但同时也应考虑到针对气候变化所采取的政策和措施必须是符合成本效益的（cost-effective），这样才能以最小的代价来确保全球的利益。” 这个规定意味着在气候变化问题上采取预防措施不可能像废物处理公约规定的那样干脆利落。 英国关于环境问题的1990年白皮书也就风险预防原则提出了自己的观点，即“我们必须综合分析采取措施和不作为分别产生的利益和代价。当存在对环境的严重威胁时，即使还没有最终的科学结论，政府必须制定计划来采取预防措施以限制危险污染物的使用，前提是相应的花费和利益符合成本效益。风险预防原则在以下三种情况下最为适用：1、有充分的科学论证；2、所采取的措施花费较小，同时将避免较大的损失；3、如果不及时采取措施将会造成难以挽回的后果。” 同《里约宣言》和《气候变化框架公约》相类似，英国白皮书也涉及到了方方面面的环境问题。与之相对应的是，它对风险预防原则的表述也呈现出多样性的特点，与单纯的废物处理问题对风险预防原则的表述存在较大的不同。 欧洲议会在2000年也在其发布的一篇报告中对风险预防原则做了一个较详细的分析。该报告并不是一个风险预防原则的使用指南，而是为欧盟的所有成员国提供一个总体的指导性意见，以利于规范使用风险预防原则。该报告并没有引用以上公约中有关风险预防原则的不同版本，而是讨论了风险预防原则的实施机制，这无疑又为风险预防原则增添了新的内容。 最后，在WTO《卫生及植物防疫措施协议》的5.7条款中也对预防原则作了一个定义：“在相关科学证据不够充分的情况下，一方可以有条件地采取卫生及植物防疫措施，前提是参照已有的适当信息，包括那些相关国际机构的信息和其他缔约方所采取的卫生及防疫措施。在这种情况下，缔约各方必须在一个合适的时期内，努力争取获得必要的信息以便进一步确认风险并检查所采取措施的正确性。”WTO所规定的预防原则因为与贸易问题息息相关，一直以来都是人们争论的焦点。笔者认为，《卫生及植物防疫措施协议》最大的意义就在于它要求采取预防措施的依据必须是国际惯例及相关的国际标准，而不能根据各国自己对风险的单方面界定。这对防止贸易保护主义有积极影响。 2 风险预防原则的四个组成要素 风险预防原则在许多国际公约中出现过，每一次表达的方式都有细微的区别。为了更好地理解风险预防原则，可以将其分为以下几个要素：（1）风险程度临界标志线的确定；（2）根据不同的风险程度所应采取的适当预防措施；（3）对风险程度和收益的综合性评估；（4）科学不确定性级别的确认。 2.1 风险程度临界标志线的确定 风险程度临界相当于一条标志线，线上则适用于采取预防措施，线下则适用于不作为。这根标志线在不同的环境问题上的‘海拔’也相应地发生变化。以上列举出的关于风险预防原则的不同阐释也导致了在确定风险程度临界问题上的观点也各不相同。高风险低收益的活动，例如废物的排放，标志线的‘海拔’肯定较低，这也意味着采取预防措施的可能性较大。例如，《巴马科公约》将标志线定于“可能对人类和环境造成危害的活动”，《OSPAR公约》将标志线定为“有充足证据引起关注的活动”，《跨界水道公约》将标志线定为“对环境造成重大负面影响的活动”。《生物安全议定书》将标志线定为“可能造成不利影响的活动”。 同以上公约低‘海拔’标志线形成鲜明对比的是，还有另外一些公约，在涉及到风险和利益并存的活动时，风险程度临界的制定标准明显比较严格，标志线‘海拔’也相应地较高。英国白皮书指出“对环境的严重威胁”的存在是采取任何预防措施的前提条件。与此类似的是，《生物多样性公约》也将“当存在生物多样性大量减少或丧失的威胁时”定为采取预防措施的标志线。同样，《气候变化框架公约》和《里约宣言》也将标志线定为“存在严重的或不可逆转的危害的威胁”。欧洲议会的报告没有制定一个风险程度临界的标志线，因为它针对的并不是哪一个具体的事件。但是，报告提出了一个风险预防原则的实施机制。报告指出，基于各项具体活动的不同，风险的程度也相应地不同，采取预防措施的目标是“达到预期的环境保护程度”而不是“达到零风险”。 从以上的对比可以看出，风险预防原则的风险程度临界的确定问题在不同的公约中有不同的表述。那些风险大于收益的活动，例如废物排放，风险程度临界的标志线较低，而那些收益和风险并存且不相上下的活动，，例如温室气体排放，风险程度临界的标志线较高。 2.2 根据不同的风险程度所应采取的适当预防措施 在各种公约中，在采取预防措施的必要性得到确认后，采取何种预防措施也有不同的表述。但从实质来看，各种预防措施在实际力度还是相当的接近。较有力度的当属《巴马科公约》和《OSPAR》公约，这两个都是关于废物处理问题的，用词都是“制止（prevent）”结果的发生。而《跨界水道公约》则是“采取行动避免”负面的结果。这三个公约的表述都很严厉，因为它们所针对是那些风险明显远远大于收益的人类活动。 同以上三个公约相类似，《生物多样性公约》也建议采取预防措施来“避免或最小化”风险活动的不利影响。而针对那些收益和风险并存且不相上下的活动的公约，预防措施显得相对缓和一些。例如《气候变化框架公约》规定“采取预防措施来预测、制止或尽量控制气候变化并缓和它的负面影响”。《里约宣言》规定“符合成本效益的（cost-effective）”措施，英国白皮书鼓励“采取预防措施以限制危险污染物的使用”。 相比较而言，《生物安全议定书》所规定的预防措施最为激烈。公约规定一旦风险程度突破临界标志线，缔约方有权“就进口问题做出适当的决定”。这也就意味着，如果风险的程度得到确认，一方可以单方面宣布禁止进口。 而欧洲议会则对可能采用的预防措施作了一个探讨：“在某些情况下，正确的答案也许是不作为或至少是不要制定一个强制性的法律措施。所采取的预防措施的种类也有很多种，例如一个强制性法律措施，一个科学研究项目或者一个建议……总体上说，对各种不同案例下所有可能的风险采取一个笼统的禁令肯定是不适当的。但是，在某些案例中，禁令也可能是解决风险的唯一办法。” 2.3 对风险程度和收益的综合性评估 有些公约规定，在对某项活动是否有必要采取预防措施的评估中，必须考虑到该项活动的收益，或者说是禁止该项活动可能带来的风险。《里约宣言》提到了“符合成本效益的（cost-effective）措施”，而英国白皮书则在“可能的代价和收益之间的对比能够确认必要性”的前提下适用于采取预防措施。《气候变化框架公约》则规定所采取的预防措施必须是“符合成本效益的（cost-effective）”以利于确保“全球的利益”。而欧洲议会的指导性原则提出，在采取预防措施前，“必须把采取行动后最有可能产生的有利或不利结果同不采取行动的有利或不利结果作一个全面的比较，包括两方在长期及短期的总花费及代价。” 有关单一问题的公约（例如废物排放）并不需要考虑废物排放这项危险活动的益处。在《生物安全议定书》中，虽然生物多样性是一个多面性的问题，公约中的风险预防原则却并未考虑相关危险活动的收益情况，例如，公约中对转基因工程的好处就没有提及，而仅限于强调并控制它所带来的风险，这显然是不全面的。毕竟，生物转基因工程是一项风险与收益并存的活动，它不能等同于废物排放这样风险压倒性的活动，因此风险预防原则的适用情况也应该相应有所不同。 2.4 科学不确定性级别的确认 科学不确定性也是风险预防原则的一个重要组成部分。例如，《巴马科公约》提到不需要“最终的科学论证”，而《跨界水道公约》则允许采取措施“即使科学研究还不能确认……必然的因果关系”。《里约宣言》、《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》则都提到了“足够的科学论证”的缺乏。而《OSPAR公约》和英国白皮书的用词则是不需要“最终的科学结论”。笔者个人认为，这三种表述方式在意思上非常接近，没有本质的区别，语气和力度的区别也是微乎其微，基本上可以忽略不计。关键的问题是，所有的公约都不能精确地描绘出科学知识发展的实际状况。“最终的科学论证”、 “足够的科学论证”、 “最终的科学结论”这些关于安全级别的确定在实际操作中难以把握，因为宇宙之大，科学家们的认知能力毕竟有限。在科学不确定性级别的确认问题上，较为合适的办法是采用“共识（Consensus）”这个单词。欧洲议会报告已认识到这个问题，它提出必须对每种科学不确定级别进行评估和确认，它认为虽然科学不确定性不可避免，但是就评估意见达成共识（Consensus）却是可行的。报告认为在确认科学不确定性级别的过程中必须听取各个渠道的不同声音。有些情况下，可能会有少数人对业已形成的科学常识提出置疑，报告倾向于支持这些置疑，报告提出“即使某科学建议只受到少数科学家的支持，对这些建议还是应引起足够的重视，前提是这些少数科学家的学术能力和威望得到确认”。这种对观点、立场及共识的重视是风险预防原则的一个重要内容，它比所谓的“最终的科学论证”更具可操作性。 3 风险预防原则的本身存在的风险及其应对措施 尽管版本形形色色，风险预防原则的本质是给决策（是否开展某项有风险的活动）提供一个标尺。表面上看，风险预防原则是合理的，但是，实际上风险预防原则本身也存在风险。风险预防原则的风险包括：（1）避免可能的风险的后果可能是加剧业已存在的风险，并阻碍那些旨在解决风险的科研工作的开展；（2）风险预防原则的滥用有可能导致贸易保护主义。 3.1 避免可能的风险的后果可能是加剧业已存在的风险，并阻碍那些旨在解决风险的科研工作的开展 具有讽刺意味的是，现实生活中，很多环保预防措施实际上造成的不利后果比它们旨在避免的后果更为严重。核电站就是一个很好的例子。一座核电站发生危险的可能性是不确定的，运营良好的核电站还为那些旨在提高核电站安全系数的科研工作提供了动力支持。然而，还是有人认为潜在的危险足以使我们采取措施来停止核电站的运行。这样，核电站的风险是被消除了，但取而代之的火电站却有可能造成更危险的局面。一项研究成果表明，火电站所造成的环境危害要两倍于核电站。火电站造成的空气污染、温室气体排放、放射性物质排放问题相当严重。类似的情况还有燃油汽车的尾气排放问题。当代科技已大大降低了尾气排放，但主张消灭所有燃油汽车的呼声还是此起彼伏。这种观点主张汽车全部采用铅电池，但是，铅电池的制造将大量增加空气中的铅含量，这同样会对环境造成严重污染。这两个案例表明，风险不可能完全根除。预防措施本身有可能产生新的风险，正如一位学者所说，“没有零风险的午餐”。风险预防原则还可能阻碍那些旨在解决风险的科研工作的开展，因为根据风险预防原则，假如初次实验失败就意味着放弃。 解决这一问题的对策是，必须对所有的风险作一个全局的通盘考虑，不仅要考虑相关有风险性的社会活动所带来造成的风险，也要考虑对该项活动采取预防措施后可能的直接风险和间接风险，同时，对那些旨在解决风险的科研工作应采取更加务实和积极的态度，在风险预防原则的操作尺度上应适当放宽。 3.2 风险预防原则的滥用有可能导致贸易保护主义 风险预防原则还可能导致国家间的贸易保护主义。在WTO荷尔蒙案例中，美国认为欧盟有阻止海外进口的倾向，因为欧盟禁止牛肉进口，原因只是对基于对牛饲料中荷尔蒙含量的担心，而这种担心却缺乏足够的科学依据。类似的情况还出现在欧盟禁止转基因作物的进口过程中。有人主张为了避免对环境造成损害，即使被指责为贸易保护主义也是在所不惜。但是，披着环保外衣的贸易保护主义却有可能造成更大的风险，因为它破坏了环境风险评估系统的根基。如果基于经济的原因而忽视有关风险预防原则的科学结论，那么距离完全意义上的贸易保护主义也就为期不远了。欧洲议会报告中也指出，在风险预防原则和措施的实际操作中，必须防止披着环保外衣的贸易保护主义。 因此，作为一项原则，一般在风险远远大于收益的情况下（废物排放）应适用较严格的风险预防原则条款，而在风险与收益并存，特别是收益大于风险的情况下（转基因工程）则应适用较宽松的风险预防原则条款，也就是说，是否采用或以何种形式采用风险预防原则应该本着具体问题、具体分析的原则，结论的得出必须建立在对可能的风险和收益作科学综合评估的基础上。



版权声明：本站为非盈利型网站，如果您认为本站的文章或图片侵犯了您的版权，请与我们取得联系。转载请注明出处。

  本文关键词：论国际环境法中的风险预防原则，由笔耕文化传播整理发布。