试论国际环境法上的共同但有区别责任原则及其在实践中的困境和解决
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试论国际环境法上的共同但有区别责任原则及其在实践中的困境和解决 作者：赵晴雨 网友点击量: 5559 次 添加时间：2006-9-19 17:03:05
试论国际环境法上的共同但有区别责任原则 及其在实践中的困境和解决 赵晴雨 （中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088） 摘要：共同责任原则是国际环境法上的一项重要的原则。共同但有区别的责任原则主要包涵两层意思:共同责任和区别责任。但共同责任和区别责任是一个不可分割的有机联系的统一整体，并分别具有丰富的内涵。但由于种种原因，该原则在实践的过程中面临着许多困境。在本文中，笔者提出了自己对解决这些困境的一些思考。 关键词：共同但有区别责任原则 共同责任 区别责任 一般来说，国际法的基本原则是指那些被各国公认的、适用于国际法一切效力领域、构成整个国际法基础或核心的法律性质的原则。我们可以这样认为，所谓国际环境法基本原则，不是指个别领域内的具体原则，而是在国际环境保护领域被各国公认、具有普遍意义、适用于国际环境法一切效力范围、构成国际环境法基础的法律原则。 哪些原则可以认为是国际环境法的基本原则，由于每个人的判断标准、认识的不一致，所以至今仍并无统一的说法。纵观国内现有的国际环境法学著作，普遍认可的国际环境法的基本原则主要包括：尊重国家主权和不损害国外环境原则、可持续发展原则、预防原则、国际合作原则、共同但有区别责任原则等。对于这些国际环境法基本原则，各个学者也有自己不同的但异曲同工的表述方式，如著名国际环境法学者林灿铃先生在他的国际环境法专著中将共同但有区别责任原则表述为共同责任原则，他指出该原则首先强调的是责任的共同性，共同责任原则的表述能更好地反映它的深刻内涵。而笔者认为共同但有区别责任原则的表述比较直观且便于理解，所以在本文中采用共同但有区别责任原则的表述。 一、共同但有区别责任原则概述 （一）共同但有区别责任原则的起源 共同但有区别责任原则最初是在20世纪70年代前后的一些全球性资源保护的国际法文件中开始萌芽的，如1972年《保护世界文化和自然遗产公约》中包含有“共同责任”的规定，该公约的序言认为某些文化遗产和自然遗产具有突出的重要性因而需要作为世界遗产的一部分加以保存，而保护这些遗产的目的是为了全人类的共同利益。 1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》对“共同责任”的认识进行了进一步深化。在区别责任方面，《人类环境宣言》在前言部分强调指出，发展中国家的环境问题在很大程度上是由于发展不足造成的。因此，原则第12项就明确提到，在制定环境标准时，必须考虑到发达国家与发展中国家之间的差异，并明确提出“应筹集资金维护和改善环境，其中要照顾发展中国家的情况和特殊性，照顾到它们由于在发展计划中列入环境保护项目而需要的任何费用，以及她们的请求而供给额外的国防技术和财政援助的需要”。 从20世纪80年代开始，越来越多的国际环境条约和其他法律文件都开始比较明确地要求区分发达国家与发展中国家之间的责任或义务，共同但有区别责任原则进入了确立阶段。如1992《里约宣言》在原则7中宣布:“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退化的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和财力资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。” 从20世纪末开始一直到今天，共同但有区别责任原则进入到了贯彻发展阶段，几乎所有的国际环境法文件肯认了此原则。而且关于该原则的规定越来越明确、具体，其实践的范畴得到进一步拓展。2002年可持续发展世界首脑会议在南非首都约翰内斯堡召开，会议通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》和《执行计划》。《约翰内斯堡可持续发展宣言》重申了共同但有区别责任原则，并将该原则的实践置于可持续发展的大框架下。《执行计划》则通过提出诸多明确的目标和设立相应的时间表实践了共同但有区别责任原则，再次展示了其实践的品格，为其将来演变为国际习惯法进一步奠定了基础。 （二）共同但有区别责任原则的定义 到目前为止， 国际环境法上的共同但有区别责任原则还没有一个统一的定义，各国际环境法学者对这一原则都有着自己的理解。其中很多学者将这一原则直接表述为共同但有区别的责任原则，如：“共同但有区别的责任原则，是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。” “共同但有区别的责任原则，是指解决全球的环境问题，保护和改善全球环境，是世界上各个国家的共同责任，但是，在对国际环境应负的责任上，发达国家和发展中国家各自的责任是有区别的。” 以上的这些定义分别从原因、义务主体等方面对这一原则进行了诠释，笔者尝试在以上定义的基础上将共同但有区别责任原则定义为：生态系统具有整体性和关联性，世界各国都共同负有保护和改善环境的义务，但由于历史、经济、发展等原因，各国所承担的义务应该是有所区别的，发达国家在现阶段应当对全球环境恶化负担更多的责任。 （三）共同但有区别责任原则的内涵 国际环境法上的共同但有区别责任原则包含着两方面的含义： 首先，共同但有区别责任原则强调的是责任的共同性。共同责任是指由于地球生态系统具有很强的整体性、关联性，这就要求世界上各个国家不分大小、贫富，都应当对保护地球环境承担共同的责任。现今的环境污染已经不仅仅是小范围的、一个国家或地区内部的污染，而已经逐渐发展成为跨区域、跨国家的国际性环境污染，因此，保护环境既不只是发达国家的责任，也不仅仅是发展中国家的责任，需要各个国家的通力合作和互相协调。很多国际环境条约中都提到了国际环境保护责任的共同性，比如1971年《拉姆萨尔湿地公约》在序言中承认迁徙水禽是一种“国际资源”；1982 年《联合国海洋法公约》宣布了各国管辖范围以外海洋底床及其底土为人类共同继承财产；以及 1992 年《生物多样性公约》在序言中确认了生物多样性的保护是全人类的共同关切事项等。共同责任是共同但有区别责任原则中最核心最根本的一点，它包括了以下四个方面的内容：一是各国要采取有效的措施保护自己国家领域内的环境。二是各国还应当采取必要措施防止自己国家领域内的行为对其他国家或地区的环境造成危害。三是国家与国家之间要加强在环境保护方面的互相帮助与协调。四是各国要加强相互之间在环境保护上的国际合作。 其次，共同责任并不意味着“平均主义”。 虽然每一个国家不分大小、贫富、强弱都对保护地球环境负有共同的不可推卸的责任，但我们应当看到由于全球环境退化问题形成的历史和现实的原因，发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。从历史上看，全球环境问题或全球环境退化的主要责任者都是发达国家。众所周知，发达国家工业化的实现是建立在掠夺殖民地和半殖民地的资源和能源的基础之上，以长期过度消耗地球资源和严重污染地球环境为代价的，这是全球环境退化的重要的历史原因。而当前，发达国家在生产和消费中使用的环境资源和排放的废弃物仍然占全世界总量的绝大部分，这也意味着全球环境所承受的来自人类社会的压力的大部分仍然来自于发达国家。同时，发达国家无论在环境保护的经济上、技术上都远远高于发展中国家，所以要求发达国家在全球环境保护中承担较多的义务和责任也是符合公平原则的。另外，我们在讲到区别责任的时候应当注意到，在共同责任和区别责任的关系上，共同责任是一个前提条件和基础，区别的责任则是关键和核心，在某种程度上，共同责任具有目的的意义，区别责任是实现共同责任的最重要的手段。共同责任不等同于“平均主义”，区别责任是对共同责任的限定，即对共同责任一定意义上的定性、定量、定时。 也就是说，在共同但有区别责任原则中，共同责任是目标、是根本，区别责任是为更好地实现共同责任而根据历史和现实的条件提出来的有效手段。 二、共同但有区别责任原则在实践中的困境 众所周知，，任何一项可能涉及到权利义务的国际法原则都不可能得到一帆风顺的实施，各国利益的博弈可能会延缓甚至阻碍任何一项国际法原则的落实。国际环境法的共同但有区别责任原则也不例外。共同但有区别责任原则仍然还处于确立到落实的发展过程中，在这一期间里该原则的落实正在或者将会遭遇各种各样的困境，笔者将在下文中一一阐述。 （一）在国际条约（公约）落实方面的困难 如前文所述，共同但有区别责任原则在《蒙特利尔议定书》、《保护臭氧层公约》、《巴塞尔公约》等条约、公约中都有所体现，并在《里约宣言》中被初步确立。随后，一系列的国际环境法文件也对该原则纷纷加以确认。虽然如此，目前国际社会对共同但有区别责任原则的确认却是不够充分的，对该项原则的贯彻、实施更是困难重重，举步为艰。如在《里约宣言》中原则7的表述是:发达国家在追求可持续发展的努力中仅规定其“负责任”而非“更大责任”。虽然里约环境与发展大会接受了这一原则，这次会议也开得非常热烈，但却没有太多实质性的成果;众多发达国家都不太愿意认可共同但有区别责任原则具有法的约束力。美国也在签署《里约宣言》时对原则7附加了一条解释性的声明:“它不包含任何有关全球环境问题的法律责任”。可以看出，发达国家均在以种种借口推卸其应负的责任和义务，使得国际环境合作道路曲折而漫长。此外，对于反映共同但有区别责任原则的一些国际条约如《联合国气候变化框架公约》、《蒙特利尔议定书》及其修正案，发达国家的态度也暧昧不明，对其所承诺的义务也是“雷声大，雨点小”，迟迟不见有实质性的履行。其中最具典型性的是美国对于《京都议定书》的态度。 《京都议定书》是国际社会迄今为止所制定的严格执行“共同但有区别责任原则”的国际环境法文件，它规定了发达国家所应承担的减少温室气体排放的义务而没有严格规定发展中国家应当承担的义务。这一国际环境法文件如果得到严格的确认和实施势必能在减轻全球温室效应方面获得良好的效果。但不得不令人遗憾的是，由于受到美国为首的一些发达国家的阻挠，1997年12月在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过的旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》直到2005年2月16日才正式生效。 （二）在发达国家方面存在的问题 首先，从资金援助方面来看。在目前，全球性的环境基金主要包括联合国环境规划署环境基金（UNEP Environment Fund） 、世界遗产基金（World Heritage Fund） 、蒙特利尔议定书多边基金（Montreal Protocol Multilateral Fund） 、全球环境基金（Global Environment Facility） 等。虽然从表面上看起来这些基金数量并不少，但由于发达国家实际提供的援助资金离满足发展中国家的需求还有较大差距，并且在具体的援助资金提供、发放等方面还有许多具体实施程序方面的问题，导致了这些基金并不能完全发挥自身作用、实现基金的设立目的。根据联合国秘书长安南的报告，发达国家官方援助总额从1992年的583亿美元下降到2000年的531亿美元。发达国家官方发展援助平均流量在其国民生产总值中的比重从1992年0.35%下降到2000年的0.22%。2000年只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典等5个国家达到了联合国大会1970年达成的0.7%的援助目标。情况最糟糕的是最不发达国家，它们当中的大多数得到的官方援助比10年前下降了至少25%。 由于共同但有区别责任原则并没有规定发达国家向发展中国家提供资金援助是否是一项强制性义务，也没有明确提供资金援助的具体程序和方式，所以在实践中，发达国家并不认可提供资金援助是一项具有强制性的国际义务，这样就会造成上文提到的若干环球性环境基金产生基金来源不足的问题，从而降低了发展中国家承担共同责任的能力。 其次，从技术转让方面来看。林灿铃先生曾在他的著作中指出：“环境与经济发展问题的一并考虑，不能成为在发展援助中新形式的条件。发达国家向发展中国家转让对环境无害的技术（包括高新技术）必须建立在优惠和非商业化的基础上。这种技术转让不能成为发达国家获取超额利润的另一来源。” 相关的国际公约也对这方面的问题进行了规定，如《生物多样性公约》规定每一缔约国承诺向其他缔约国提供和/或便利取得并向其转让有关生物多样性保护和持久使用的技术或利用遗传资源而不对环境造成重大损害的技术。公约规定这种技术的取得和向发展中国家转让，应按公平和最有利条件提供或给予便利。 此外，在《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《21 世纪议程》和《里约宣言》中也都对发达国家向发展中国家转让有利于环保的技术和提供技术援助进行了相关规定。但是，由于这些条约关于发达国家向发展中国家进行技术转让的规定大多都是在“公平”或者“共同协商条件”的前提下进行的，也就是还是基于市场行为进行的。这对于严重缺乏资金的发展中国家来说，这些公约关于技术转让的规定并不能给它们带来真正的实惠。在这样的情况下，直接导致的结果就是在向发展中国家优惠转移清洁和对环境无害的技术，特别是与全球环境有关的技术方面几乎没有进展，致使发达国家与发展中国家之间知识和技术差距不断加大。 （三）在发展中国家方面存在的问题 在发展中国家方面存在的最大的问题就是经济发展与环境保护之间的矛盾问题。由于广大发展中国家在经济方面的落后，使解决生存问题成了这些国家最迫在眉睫的问题，从而导致为了解决温饱问题很多发展中国家往往不顾环境的破坏，以牺牲环境的代价来换取生存问题的解决。 此外，正如《21世纪议程》注意到的那样，发展中国家在国内环境立法和参与国际环境立法方面都存在能力不足的问题。由于受到经济、社会发展程度的影响，许多发展中国家的环境法制建设远远落后于现实的需要，从而使环境保护缺乏法律上的保障。另外在国际环境立法上，一方面由于广大发达国家凭借自己的政治和经济实力掌握着相当程度的话语权，从而导致了发展中国家人微言轻，往往不能将自己的意愿体现在国际环境立法文件之中；另一方面，一部份发展中国家自身缺乏参予国际环境立法的积极性也是导致发展中国家承担环境保护共同责任不力的重要原因之一。 三、关于解决共同但有区别责任原则在实践中的困境的思考 （一）发达国家方面 发达国家是否切实履行承诺，拿出诚意帮助发展中国家是落实共同但有区别责任原则、促进国际环境保护合作的关键。 随着地球逐渐变为“地球村”，随着国家与国家之间的联系日趋紧密，发达国家应当更加清楚地认识到不应当将自己的眼光局限于一个国家或地区之内。由于地球生态系统的整体性和关联性，任何一个国家所做的可能对环境产生影响的行为都可能对世界上其他国家带来重大的影响。国际环境保护的共同但有区别责任原则的最核心和最根本的目的是世界各国不论大小、贫富都对保护全球的环境承担共同责任。但由于现实经济、社会发展水平的限制，大多数发展中国家目前还无法仅仅依靠自身的力量来完成环境保护责任的承担。因此，在现阶段，发达国家的引导和帮助作用就显得格外重要。发达国家应当切实履行其在各个国际环境保护法律文件中所做的承诺，承担起保护环境的主要责任，特别是在资金援助和技术转让方面帮助发展中国家增强其应对全球环境变化和保护环境的能力。 除了物质上的帮助以外，发达国家在可能的情况下，还应当尽量帮助发展中国家及人民加强环境保护意识，通过环境保护组织的宣传帮助等手段从意识形态上帮助发展中国家及人民树立起经济发展与环境保护协调可持续发展的思想。这样才能从根本上遏制走“以环境恶化换取经济发展”的不可持续发展的老路。 除了上述方面以外，发达国家自身也应当加强本国的环境保护力度。数据显示，发达国家自身在环境保护领域率先行动的承诺也没有真正落实。就温室气体排放而言，部分国家不是减少而是增加了排放。有关统计表明，2003年度日本温室气体排放量与1990年相比反而增加了8% ；又据美国能源部称，2003年美国增加了化石燃料的消费，导致温室气体排放量比2002年增长了0.7%。二氧化碳排放量从2002年的68.9亿吨上升至2003年的69.4亿吨。 因此，发达国家应当切实履行自身在国际环境保护上的共同责任，也为广大发展中国家做出好的表率作用。 （二）发展中国家方面 虽然发展经济是广大发展中国家的迫在眉睫的任务，但广大发展中国家仍然必须意识到地球生态系统具有很强的整体性、关联性和相互依赖性的特点，因此发展中国家在努力发展自身经济的同时必须充分考虑到自然资源的承载能力和生态环境的负荷能力。要努力走经济发展与环境保护协调可持续发展的道路，不能重蹈发达国家在工业革命的过程中的“先污染、后治理”的覆辙，尽力在在发展经济的同时保护环境，承担起与其经济发展水平相适应的国际环境保护的共同责任。同时，由于国内环境立法是许多发展中国家提高自身环境保护能力的薄弱环节，因此广大发展中国家加强自身国内环境立法的数量与水平也是履行国际环境保护共同责任的一个有效的手段和方法。在这一方面，发展中国家可以主动向国内环境立法发展比较完备的发达国家学习和借鉴，将发达国家先进的环保理念和环境立法技术融入到自身的环境保护立法中。当然，在借鉴的过程中一定要注意与自己国家的具体情况相结合，不能生硬的照搬，而应当更加注重发挥自身的特点，扬长避短。 此外，发展中国家还应当积极参与国际环境保护事务，提高自身在参与国际环境立法方面的能力。发展中国家应当广泛、积极地参与国际环境条约或协议，特别是积极参与国际条约或协议的协商和制定。因为这些条约或者协议的内容可能直接与广大发展中国家相关，特别是当这些条约或协议直接涉及到发展中国家的权利与义务时，广大发展中国家积极参与到这些国际条约或协议的协商和制订中来就是非常必要和有意义的。只有积极主动地参与到国际环境条约的制定过程中，发展中国家的合法权益才能得到合理的体现和保障。 总之，“共同但有区别责任原则”为解决全球性的环境问题提供了一个切实可行的方法，它能够让所有的国家都参予到保护全球环境的过程中来，能够让不同的国家根据其现实的经济和技术条件为环境保护做出力所能及的贡献。当然，由于上述的种种原因，共同但有区别责任原则在实践中也遇到了种种困难，这还需要各发达国家和发展中国家在以后的环保进程中逐步摸索，逐步克服。 Abstract: The principle of Common and Differential Liability is an important one of International Environmental law .There are two kinds of meanings contained in the principle of Common and Differential Liability of International Environmental law:common liability and differential liability.Common liability and differential liability are inseparable integral whole, and they also have plentiful connotations.For many reasons, there are also lot’s of problems on the way of fulfiling this principle.So I bring forward some advice to resolve these problems in this paper. Key words: the Principle of Common and Differential Liability; Common Liability; Differential liability 参考文献： 1．林灿铃 著：《国际环境法》，人民出版社2004年4月第1版。 2．韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1998年版。 3．王曦 编著：《国际环境法》，法律出版社1998年版。 4．王铁崖 主编：《国际法》，法律出版社1995年8月第1版。 5．国家环境保护总局政策法规司 编：《中国缔结和签署的国际环境条约集》北京，学苑出版社1999年版。 6．杨兴：《试论国际环境法的共同但有区别的责任原则》，载《时代法学》2003年第1期。 7．于冰 著：《遏制全球气候变暖是人类的共同责任》，载工人日报，2005年2月20日。 8．《生物多样性公约》 9．丁宝忠：《发达国家履行承诺是可持续发展的关键》，
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