简论我国土壤污染防治法律体系思考

发布时间：2016-05-11 06:51

　　论文摘要 本文主要对我国土壤污染防治法律、法规及标准体系现状进行了梳理，同时借鉴发达国家土壤污染防治立法经验，对我国土壤污染防治法律体系提出改进建议：我国应该制定一部以专门保护土壤为目的的《土壤污染防治法》，，并配套相应的涉及到具体实施的法规及标准，形成以《环境保护法》为指导、以《土壤污染防治法》为中心的土壤污染防治法律体系。

　　论文关键词 土壤污染 法律体系 防治

　　一、我国土壤污染现状

　　土壤是地球表面五大圈层之一，为人类提供了生存之所及生产活动的物质资料，其重要性自不待言。土壤质量的好坏，直接关系到人类健康和社会的可持续发展。但是，由于土壤污染的隐蔽性、滞后性，我国“土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃土地土壤环境问题突出”。
　　2005年4月至2013年12月，我国开展了首次全国土壤污染状况调查。调查范围为陆地国土（未含香港、澳门和台湾），实际调查范围约630万平方公里。2014年4月17日，调查的主要数据以《全国土壤污染状况调查公报》的形式向社会进行了公开。《公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%。
　　土壤污染问题的严峻现实，显示了我国在土壤污染防治方面的不足。土壤污染防治是一个系统工程，需要环境保护部门、社会团体、每个公民的积极参与，更需要有专门的土壤污染防治法律、法规及标准体系作为指导和保障。目前我国的土壤污染防治还处于起步阶段，还没有专门的土壤污染防治法律、法规和标准体系，建立起有针对性的土壤污染防治法律、法规及比准体系是当务之急。

　　二、我国土壤污染防治法律体系现状

　　目前，我国有关土壤污染防治的法律法规包括《固体废物环境污染环境防治法》、《土地管理法》、《农业法》、《基本农田保护条例》等，另外《环境保护法》中也有涉及到土壤污染防治的条款。土壤污染相关的标准有《土壤环境质量标准》、《农药安全使用标准》和《农田灌溉水质标准》。这些法律法规及相关标准对土壤污染的防治都有所涉及，大致可以归纳为以下几点：
　　第一， 从农用地土壤保护来说，主要对化肥、农药和污水灌溉作出了规定。
　　第二， 从工业污染方面来说，主要是对工业“三废”的处理作出了规定。
　　第三，从保护自然区域、人文遗迹的角度，附带性的对相关区域的土壤作出保护的规定。
　　然而，尽管有上述相关规定，但这些规定存在缺点和不足，在实践中显得捉襟见肘，难以敷用。
　　第一，这些规定没有专门针对土壤污染防治。我国现有的土壤污染防治的规定没有单独地将土壤作为一个环境要素进行保护，而是作为其他目的（如发展经济）的手段或者附带性规定。在环境权日益得到认可的今天，这样的规定远远不能满足保护土壤的需求。
　　第二，这些规定不完整、太分散。我国有关土壤污染防治的规定分散于一系列法律法规之中，不但立法主体具有多样性，而且执法主体也具有多样性，这就使得土壤污染防治工作无法展开。生态环境是一个系统，水、大气和土壤共同组成人类生存的环境要素。土壤是地球的皮肤，几乎所有的污染物最终都会进入土壤之中。所以，对土壤的保护需要完整、系统的法律体系，我国现有的土壤污染防治的规定不能满足这个要求。
　　第三，这些规定不具有可操作性。现有的法律体系中，对土壤污染防治只有一些原则性规定，并无具体可行的执行方案。虽然《环保法》第三十三条、第四十九条、第五十条等均对土壤保护作出了规定，但关于土壤污染的防治的规定还需要专项立法，并在法律制度上进行细化与落实。
　　第四，相关规定陈旧落后。随着经济社会的发展，尤其是近年来我国经济粗放式的发展，进入到土壤中的污染物项目越来越多，但目前的相关法律规定及标准却没有及时修订，期滞后性日益凸显。主要针对农用土壤的《土壤环境质量标准》（GB15618- 1995）（1995年颁布），难以适用于城市用地的污染评价，而且该标准中的污染物项目有些实际上已被禁止生产和使用，如六六六、DDT，而其他新型污染物却没有补充进来。该标准的制定者夏家淇曾说：“已不适应当前要求，污染物项目订得过少，应该作出修订。”

　　三、发达国家土壤污染防治法律制度研究

　　发达国家和地区的土壤污染污染防治立法始于上世纪70年代，目前美、英、德、日均已形成较为完备的土壤保护和污染土壤治理的法律法规体系，且绝大部国家采用专门的土壤污染防治立法模式。从比较法的角度来看，发达国家的有益立法经验对我国土壤污染防治立法具有一定的示范和借鉴作用。
　　（一）美国土壤污染防治立法
　　美国属于英美法系国家，缺乏制定法的传统，但考虑到土壤（土地）在国家资源中的重要地位，在立法体例上采取了防患于未然的制定法，以专门制定法律修正案的形式进行了土壤污染防治立法。
　　上个世纪30年代，美国中西部地区爆发了“黑色风暴”（Black storm）事件，由此美国开始关注土壤的污染和流失，专门设立了土壤保护局。1976年美国国会制定了《固体废物处置法》，该法是一部全面控制固体废物对土壤污染的法律。1980年制定了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》。还根据该法建立了“超级基金”的信托基金为此法的实施提供部分资金支持。针对工业污染土壤的再开发利用，美国国会通过了《纳税人减税法》。2002年，美国制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，以进一步促进棕色地块的再开发利用。由此，美国形成了较为完备的土壤污染防治法律体系，建立了一套严格的法律责任制度。

　　（二）日本土壤污染防治立法
　　日本有关土壤环境保护立法可分为农业用地土壤污染防治法制建设、土壤污染环境标准设定、城市土壤污染防治法制建设和放射性物质污染环境防治法制建设。
　　日本土壤污染防治立法源于环境公害问题不断爆发，如富山通通病、福岛县磐梯町等的镉污染事件、新宿区牛入柳区等的铅公害事件。为应对这些环境公害问题，日本制定了《公害对策基本法》及其配套法《农业用土壤污染防治法》、《公害防治事业费事业者负担法》。在环境标准方面，日本多次修订土壤污染相关的环境标准，目前，包括镉、铜、铅、三氯乙烯、氟与硼等。在城市土壤污染出现之后，日本在相关治理经验的基础上，制定了《土壤、地下水污染的调查、对策指南》和《土壤、地下水污染的调查、对策指南运用标准》，并于2002年通过了《土壤污染对策法案》。2011年日本发生核电站泄漏事故，日本制定了《应对伴随2011年3月11日发生的东北地区太平洋地震发生的原子能发电站事故泄漏的放射性物质污染环境的特别措施法》。从上面可以看出，日本构建了较为完备的土壤保护法律体系，对土壤污染实施预防与治理并举的对策。
　　（三）德国土壤污染防治立法
　　欧盟在一体化进程之中，土壤保护成为重要议题。德国作为欧盟成员国之一，在土壤污染防治立法和执法上有着丰富的经验。德国的土壤污染防治政策有一个长期的发展过程，1985年《联邦政府土壤保护战略》首次收编和评估了一切影响土壤的重要因素。1987年出台了《土壤保护行动计划》；1999年3月1日，《联邦土壤保护法》、《土壤保护抵押权登记条例》生效，前者是德国第一部全面统一规制土壤保护的法律。之后，德国又出台了《联邦土壤保护与污染地条例》，该条例授予公共当局以广泛的处置权，特别是在整治污染地方面的职权。德国土壤污染防治采用专门立法模式，法律体系较为完善。

　　四、我国土壤污染防治法律体系的改善

　　2008年环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》明确“到2015年，基本建立土壤污染防治监督管理体系，出台一批有关土壤污染防治的政策法律法规，土壤污染防治体系进一步完善”，而通过全国土壤污染状况调查，现已基本掌握了我国土壤环境的总体状况，加之日益严峻的土壤污染形势，我国存在改善土壤污染防治法律体系的迫切需要和基本条件。借鉴国外土壤污染防治立法经验，笔者认为我国土壤污染防治立法应从以下几点充分考虑：
　　（一）建立以《环保法》为基础，制定《土壤污染防治法》
　　我国新《环境保护法》于2015年1月1日生效，它是我国环境保护的基本法律，规定了我国环境保护的基本原则和制度，其实施还需要其他配套法律的协助，其原则和制度也需要相关法律的细化规定。在此基础上，我国应该制定《土壤污染防治法》，使其起到统帅土壤防治法律体系的作用。只有如此，才能改变我国目前土壤污染防治法律体系散乱、不统一的现状，用切实可操作的对策保护我国土壤环境。
　　（二）在土壤质量调查数据的基础上，完善我国土壤污染防治法律体系
　　土壤污染防治是一个系统工程，其诱因有不同种类，其具体表现形式也多种多样。发达国家的土壤污染防治法律体系大都根据土壤污染具体类型制定相关法律法规，如针对城市土地污染，美国有棕色土地相关法律法规，日本有《土地污染对策法案》，德国有《联邦土壤保护与污染地条例》。
　　笔者认为，当前对农用土地污染防治、城市土地保护及污染地修复的相关法律法规的制定是当务之急。我国有1/5的农用土地受到污染，这将严重威胁到我国的粮食安全和农业可持续发展；随着我国城镇化建设，城市的扩大，产业结构调整，使城市不同区域的功能不断发生变化，城市土壤污染问题随着污染企业搬迁将不断出现，这就要求有相应的法律法规对城市土壤污染问题做出规定。
　　（三）根据实际情况的变化，制定、修改土壤污染防治相关法律标准
　　环境立法具有跨领域、跨学科的性质，环境相关法律法律必须有法律标准的配套才可以操作。依法制定的环境标准是国家环境政策的具体体现，是环境管理和环境执法的基本依据和工具。环境标准与有关环境标准的法律规定结合在一起共同形成环境法律体系。土壤环境保护属于环境保护法律体系的一部分，理应有相关法律标准作为支撑和依据。
　　我国土壤污染防治法律标准很多处于空白或者滞后状态，根据客观情况，制定相关法律标准成为土壤环境保护和执法的关键。比如，对于废弃工业场地土壤污染问题，缺乏土壤污染的清除标准、污染物的评价标准和场地调查的污染物范围；另外， 1995年国家颁布的《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）早已过时，在实践中，相关主体在作出土壤环境质量评估时不得不采用其他标准，这使得评估报告的可比性和科学性大打折扣。

　　五、结语

　　我国土壤污染问题日益严峻，然而，对于土壤污染防治的相关规定散见于一系列法律法规之中，土壤保护仅作为其他环境要素保护的手段而非目的。这样的规定与我国土壤污染的实际情况不相对应，难以起到应有的作用，构建一套适应当前形势的土壤污染防治法律法规及标准体系迫在眉睫。笔者认为我国应该制定一部以专门保护土壤为目的的《土壤污染防治法》，并配套相应的涉及到具体实施的法规及标准，形成以《环境保护法》为指导、以《土壤污染防治法》为中心的土壤污染防治法律体系，从而为我国土壤环境保护提供法律依据以及具体可行的措施和对策。

本文编号：43819