简析矿产资源环保法律规制的必要性

发布时间：2016-05-11 06:51

　　论文摘要 目前中国积极对矿产资源环保制度进行相关的改革。这不仅是为应对原材料案、稀土案接连败诉后相关矿产资源被迫放开出口的不利局面，更是为今后有限资源能够得到可持续发展。本文寄意以反视中国相关出口限制争端的WTO裁决，进一步探讨贸易给资源和环保的改革带来的诸多影响，以及用法律规制保护矿产资源与环境的必要。

　　论文关键词 WTO裁决 矿产资源 发展中国家 环保制度

　　中国保护相关矿产资源与环境的方式，近来正逐渐从简单粗放的限制出口向综合治理生产源头转变。众所周知，与2012年美国、欧盟、墨西哥诉中国九种原材料限制出口案（以下简称“原材料案”）的裁决结果相似，WTO也对2014年美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼等相关产品出口管理措施案（以下简称“稀土案”）裁定中国不符合世贸规则和中方入世承诺。于是中国分别在2015年1月和5月被迫取消了相关矿产资源的出口配额和出口税制度。与此同时，中国采取一系列新举措，着重转为从国内生产源头来保护矿产资源和环境。
　　尽管这两起争端中国败诉有一定国内资源与环境法律法规存在缺陷的因素，但也暴露出中国在运用出口税、援引WTO一般例外条款上受到不合理的特殊限制。笔者认为，这些限制不仅制约中国今后出口限制措施的运用，其实也在影响世界贸易出口限制秩序的发展方向。而且中国受限的贸易手段加剧了正在进行的国内环境治理改革的难度，尤其是作为发展中国家所面临的困境。

　　一、从WTO裁决分析维权的层层障碍

　　综观原材料案、稀土案的裁决，中国在灵活运用出口限制措施上受到WTO的层层限制。
　　首先，中国在《中国加入议定书》（以下简称《议定书》）第11.3条中作出了特殊的出口税承诺，这不同于绝大部分WTO成员国的义务，对中国灵活运用出口限制产生了不利的影响。再者，因受限于对国际条约严格的解释方法，争端解决机构认为在违反出口税上中国不能直接援引GATT一般例外条款抗辩。另外，中国以保护资源与环境为由限制出口的做法也难以符合GATT第20条的条件。
　　（一）灵活运用出口税受限
　　这两起案件的裁决报告中都有认为，中国对相关产品征收出口税违反了《议定书》第11.3条的承诺。这种特殊的承诺使中国“除《议定书》附件6中允许征收84种产品的出口税外，取消适用出口产品的全部税费”。然而此类限制使用出口税的权利并没有对大多数成员国规制，只有1995年后加入WTO的一些少数成员国在各自的入世议定书中，才分别对出口税作出了不同的特别承诺， 而这其中就有中国。
　　在国际贸易中大多数成员国对出口产品可以实现限制的效果，其实是由WTO对出口限制中数量与关税的不同规制所至。因为在进出口数量限制上GATT第11条有明确的规定，故WTO对相关的数量限制是绝对禁止的。但对以出口税形式的出口限制却并没有作过多的要求，现实中在国际上对自然资源征收出口税也是颇为常见的现象。据WTO统计的结论，对自然资源产品征收出口税占全部被征收出口税产品的1/3，是其他部门产品的两倍。而其中占世界贸易总量5%-10%的矿产品，均不同程度地受到出口税的影响。 在限制出口的效果上，关税限制与数量限制的相互替代作用无形中减损了禁止出口数量限制条款的效力， 使成员国可以自由地运用出口税来规避严格的出口数量限制成为可能。因此，很多国家在贸易中采用这种办法以达到实现对出口产品限制的效果。然而中国在运用出口限制措施上却受到限制，其主因是中国在《议定书》中对相关产品作了特殊的出口税承诺。
　　（二）援引例外条款受限
　　中国为解释对出口税承诺的违背，在这两个案件中援引GATT第20条一般例外条款进行抗辩，也受到了障碍。在原材料案的裁决中，专家组遵循了之前的音像制品案对例外条款的解释方法，不认可中国拥有援引GATT第20条抗辩违反《议定书》第11.3条的权利。而在音像制品案时中国之所以可以援引GATT第20条（a）项，是因为《议定书》第5.1条提到：“在不损害中国以与符合《WTO协定》方式管理贸易权利的情况下……”使《议定书》与GATT建立了关联，这就成为可以援引例外条款的依据。但在原材料案中的《议定书》第11.3条欠缺关联词语去援引GATT第20条，由此失去了援引的条件。在之后的稀土案时，其中有一位专家组成员提出了引人关注的不同意见，认为《议定书》第11.3条应视为GATT1994关于出口税权利义务体系的组成部分，除非中国明确放弃援引GATT条款，否则是可以当然援引GATT第20条抗辩违反《议定书》第11.3条的。但是大多数专家组成员依然延续了原材料案裁决的观点，认为中国不得援引例外条款抗辩违反出口税承诺。
　　（三）难以符合例外条款
　　通过两案的裁决不难看出，在出口税问题上，假设中国有权援引GATT第20条，其实也难以符合GATT第20条（b）项的条件。第20条（b）项要求“为保护人类、动物或植物的生命或健康的措施”是必需的。两案裁决都认可起诉方提出的有多种与GA TT不相冲突的其他替代方法，认为出口限制措施并不是必需的。
　　在出口数量限制上，即便是以保护可用竭资源和环境为由，中国拥有援引GATT第20条抗辩的权利，但也没有符合GATT第20条序言规定的“不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视”的要求，以及GATT第20条（g）款规定的“此类措施与限制国内生产或消费一同实施”的要求。这就是说，实施此类措施要受非歧视原则的限制，要求成员国所实施的措施对待国内与国外的态度是一致的。因此，两案的裁决都认为中国出口限制措施不符合相关的WTO规则。

　　二、资源环保改革面临之困境

　　从原材料案、稀土案败诉看，中国在矿产资源上灵活运用限制出口的权利，今后仍将会受到层层限制。正如两案裁决所述，出口限制措施在解决环境外部性问题上有相当的局限性。其风险表现在，出口限制措施可能会出现高污染产品的国内价格低于国际价格，这有可能反而刺激了这类产品的国内消费需求。此时的贸易政策也不足以扭转国内资源过度的消耗和低效率的运行，亦无法改善环境问题。另外，如今各国为保障本国经济持久发展，对可耗竭矿产资源的热衷更甚以往。在此矿产资源不断需求的驱使下，原料生产国寄望以出口限制措施来保护国内资源和环境，还会受到来自原料消费国的挑战，其为获取现有和将来的充足原料供应，可能会以其他方法跳出原料生产国的出口限制。而为摆脱原料生产国出口限制的束缚，原料消费国有可能通过兼并和重组等方式，投资在资源丰富的国家或地区，继续生产高污染、高耗能的产业链下游产品。此时如果原料生产国在国内环境保护上的法律制度不到位，或是不能有效地与贸易政策同步实施，这些潜在情形都有可能使生产国难以实现减缓有限资源的消耗和保护生态环境的初衷。

　　在相关矿产资源的WTO裁决败诉后，中国在保护矿产资源与环境的方式上有所转变，开始逐渐从出口限制转为加强对国内生产的治理。但在改革自身的资源环保问题的同时，也仍然会面临裁决对国内环境治理的后续影响。
　　从当前WTO制度看，中国自由使用出口税的权利受限。中国无法像没有对出口税承诺的大多数成员国那样，在治理国内资源与环境时，同时有可以实施出口限制的权利。而这些成员国却可以通过加强国内环保监管与减少国际市场需求的双重手段，来实现保护资源与环境的效果。另外，即便是在出口税承诺的抗辩上，中国援引例外条款的抗辩权利从两案裁决报告看也遭到否定。这使中国《议定书》的出口税承诺成了绝对的义务，既没有援引例外条款抗辩的权利，又没有灵活调整的可能。由于中国在出口限制方面受特殊出口税承诺的影响，使灵活运用出口限制措施受到严格制约，这无形中给国内资源与环境的改革增添了压力。
　　从不同成员国自身发展现状看，作为发展中国家的资源生产国，在治理环境时承载着更多的困难和压力。长久以来受经济发展差距的影响，对矿产资源开采常伴生的环境污染和生态破坏，各成员国的治理标准是各不相同的。特别是环保制度相对不健全或环保标准低的发展中国家，其环境治理和生态复原所需费用很难真实的反映在产品成本中。一方面，异常廉价的初级产品吸引了国际市场的购买和囤积。就以价格失真的中国稀土为例，美国自上世纪90年代就陆续停止生产稀土，转而从中国进口。日本更是大量从中国进口后囤积，以备将来之需。另一方面，也使这类高污染产业向这些低环保标准的原料生产国转移。其结果导致这些原料生产国由资源开发造成的环境损失加剧，资源消耗得不到合理的补偿。这时贸易使原本就糟糕的国内矿产资源开采环境更进一步恶化。如若再做环境恢复性治理工作，不仅需要高技术条件的支持，而且其花费更为惊人。据悉，江西赣州一地矿山环境恢复性治理的费用就高达380亿元，而2011年全年江西省51家稀土企业才有64亿元的利润。更为严重的是有些环境污染甚至还给生态环境和生命健康造成难以治愈的伤害。当前沉重的环境治理压力对发展中国家有限的治理能力而言，无疑是摆在面前的一道现实难题。

　　三、完善资源环保法律规制的必要性

　　这两起关于资源出口限制的争端相继败诉后，不仅暴露出中国在保护资源与环境的国内立法上欠缺对WTO规则的相关考虑，也对当前国内急需有效综合治理的资源开采加工行业敲响了警钟。
　　一方面，中国作为WTO的成员国，要履行WTO的相关义务和承诺。近期，国家已在积极进一步加强审查国内贸易政策符合国际规则的情况。这也就提醒在今后的国内立法中需更加重视国际规则与相关国内法规的衔接。
　　另一方面，在保护资源上，当贸易手段受限时，更多的转为从国内生产环节入手，对矿产资源行业加强监管，并完善国内的相关立法工作。国家近期在符合WTO规则下所采取的多种新举措有：进行大规模行业调整，逐渐形成六大稀土集团的格局；完善对矿产资源开发利用的总量调控机制；将稀土、钨、钼资源税的征收由从量计征改为从价计征；以及打击走私等方式，对矿产资源行业的监管重点方向逐渐从简单的限制出口转向综合的治理生产。接下来国家下一阶段急需积极全面整合各种相关措施，健全相应的法律法规，规划持久的对稀有资源的管理机制，形成从源头切实有效的保护资源和环境。
　　然而，目前在完善矿产资源环保制度上，不仅仅需要中国积极从国内建立健全治理体系，也需要探讨出口方面一些不合理的多边贸易规则的修改，推动国际贸易出口秩序的发展。以及更加关注和理解发展中国家在保护环境与自由贸易间面临的困境，给予发展中国家更多的环境治理空间。
　　其一，，需要对相关抗辩权利的明确以及绝对出口税义务的修改。GATT例外条款不能直接适用《议定书》第11.3条是不合理的。这两案援引例外条款的权利以《议定书》中有相关词语的指引为前提，不仅割裂了《议定书》与GATT间的联系，更破坏了作为相关WTO文件的整体性。更为重要的是《议定书》中关于出口税条款的不合理性。一方面，特殊的出口税承诺只存在于1995年后新入世的一些成员国间，对1995年前入世的成员国却并未规定，事实上这造就了新旧成员国间不平等的权利义务。另一方面，中国入世时承诺除现有的几十种产品可征出口税外，取消了所有的出口税。这种过于绝对的出口税义务，与当今新能源、新材料不断涌现的情况极不相称，阻碍了中国运用贸易手段保护资源与环境的合理需求。并且这种义务过于僵化，缺乏合适的调节机制或修改途径，这将影响未来国际贸易出口秩序的发展。
　　其二，尽管WTO主要致力于贸易自由化，但也同样认可世界对保护资源与环境的需求，促进国际贸易的可持续发展。目前，成员国为保护资源与环境，可以通过援引相关例外条款，抗辩对贸易规则的违背。但这些条款更倾向于贸易自由，对实践中出现的相关环境问题的关注度不够，特别是发展中国家所面临的贸易与环境间两难的困境。从发展中国家目前的经济实力和资源环保的实际情况看，急需WTO给予更多的优惠和支持。在世界环境问题日益凸显的当今，WTO需要加强对环境问题的重视，以平衡贸易自由与保护环境多重目标的实现。比如在WTO框架下，通过修改WTO与环境有关的多边贸易规则，或是制定贸易与环境的专门规定等方式，调和贸易与环境间现存的一些矛盾，让发展中国家在保护资源和治理环境时，拥有更为宽松可行的环境治理空间。

本文编号：43820