试论如何健全监外执行罪犯脱管、漏管监督机制

　　[论文摘要]监外执行罪犯的人数随着犯罪案件的逐年增加而不断上升，监外罪犯是一个犯罪倾向相对较强的特殊群体，在一定的时期内需要受到经常性的教育和严格的监督管理，才能防止再犯罪的情况发生。为了解决监外执行罪犯脱管、漏管问题，笔者多年从事监所检察工作的实践以及北流市的实际情况，现就造成监外执行罪犯脱管、漏管的原因及如何健全监外执行罪犯脱管、漏管监督机制谈谈自已的看法。

　　[论文关健词]监外执行 脱管漏管 制度完善

　　一、监外执行罪犯脱管、漏管情况

　　监外执行罪犯，是指不在或暂不需在监内服刑，而放在社会上由公安机关监督管理的罪犯，即非监禁性罪犯。根据刑法理论，监外执行罪犯包括：缓刑、假释、管制、剥夺政治权利、暂予监外执行5类罪犯。《中华人民共和国刑事诉讼法》和公安部《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》等有关法律法规规定，监外执行罪犯居住地公安机关应当严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督，但是由于一些原因的存在，使监外执行罪犯脱管、漏管的情况长期存在。据报道，2009年最高人民检察院，在天津、辽宁等6省区组织开展监外罪犯脱管漏管专项检察活动，共核查出脱管、漏管监外执行罪犯7938人，占被核查人员的13.5%。

　　二、监外执行罪犯脱管漏管原因分析

　　监外执行罪犯脱管漏管问题主要表现为：一是执行机关对监外执行罪犯的底数不清，漏管严重；二是执行机关没有严格执行《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》，脱管突出；三是监外执行罪犯擅自离开居住地现象普遍，管理失控。发生监外执行罪犯脱管漏管问题的原因在于：
　　第一，造成执行机关对监外执行罪犯的底数不清，漏管严重的原因，是交付执行存在脱节。一是少数法院和监狱部门不按规定及时送达法律文书，有的只寄送罪犯的档案材料，有的让罪犯自带释放证明到派出所报到，，有的以诉讼期间的旧地址邮寄材料，造成见档不见人、或见人不见档、或人档都不见的情况，致使执行机关无法进行有效监管。二是作为监外执行机关的公安局，有些公安局没有专门负责管理监外执行工作的部门，监外执行材料仅由公安局办公室转送或由辖区派出所人员到公安局办事时顺便带回，造成执行材料丢失；三是部分基层派出所在人事变动时没有做好交接工作或派出所机构拆分或合并时，档案分合出错，造成有关文书档案不全；四是对丧失监外执行条件的罪犯，有的执行机关不主动送监，有的原执行机关不配合收监，造成脱管失控。
　　第二，执行机关监督考察不力。根据有关规定，监外罪犯由县级公安机关管理，罪犯居住地派出所负责监督考察，居委会、村委会和原单位协助监督，共同组成帮教组织。但司法实践中，一些公安机关认识不到位，“重办案，轻监管”，局机关没有部门负责管理，派出所也同样将工作精力集中在维护社会稳定方面，忽视了对监外罪犯的监督管理。没有将《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》落实到监外执行工作中去。出现一些辖区派出所收到监外执行材料不见罪犯报到也不重视；一些派出所明知监外执行罪犯未经批准长期离开住所地或外出打工也放之任之；一些派出所明知罪犯户口所在地与居住地不符也没办理管理移交手续等情况。
　　第三，基层组织帮教措施不到位。有的基层帮教组织比较涣散，帮教人员不愿监管、不敢监管或无力监管，帮教措施难以落实，影响了帮教效果。
　　第四，检察机关监督检察力不从心。一是人民检察院监所检察科作为履行刑罚执行监督的部门，但在交付执行时很少获得决定机关送达监外执行的有关材料，至使监外执行监督工作难以开展。二是检察机关经费紧缺，监所检察部门没有专门的监外执行罪犯监督考察费用，导致监督考察流于形式；三是检察机关监所检察部门普遍存在人手不足，难以承担面宽量大的监外执行罪犯监督考察任务。四是法律法规对检察机关的监督考察工作要求不明，难以操作，容易给执行机关造成错觉和误解，收不到应有的效果；五是缺乏有力的监督措施，检察机关发现问题只能发出检察建议或纠正违法意见书，不被监督部门予理睬也没有更好的办法令其纠正，影响了检察职能的发挥。

　　三、防止监外执行罪犯脱管、漏管的对策

　　监外执行罪犯在一个行政区域内虽然人数不多，但分布面广，流动性大，具有点多、线长、面广的特点，因而对其实施监管的工作难度较大。加强对监外罪犯的监督管理，防止监外执行罪犯脱管、漏管，预防和减少重新犯罪，是一项系统性社会工程，需要司法机关和全社会的共同努力，笔者认为必须多管齐下，综合治理，才能切实解决监外执行罪犯脱管漏管问题：
　　（一）提高认识
　　对符合法定条件的罪犯实行监外执行，是中国特色社会主义刑罚制度的集中体现，它体现了我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求，做好监管工作，有利于罪犯的改造，有利于预防、减少重新犯罪。因此，笔者建议将监外执行罪犯监管工作纳入社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、经费保障、齐抓共管的格局。在具体实施中，建议由县政法委牵头，公、检、法、司四机关联合制定“监外罪犯刑罚执行监督管理定期联席会议制度”，各职能部门领导应切实加强检查、指导和督促，各职能部门各司其职，各负其责，及时发现和制止监外执行罪犯脱管、漏管、失控和逃避刑罚执行的情况。政法委每年应定期组织1至2次专门的联合检查，对监外执行工作中取得的成绩及时总结，对存在的问题依法纠正。
　　（二）明确责任
　　司法机关应当认真贯彻落实最高检察院、最高人民法院、公安部、司法部有关监外执行罪犯监督考察工作的规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。
　　第一，监外执行决定机关，应当确保将有关的执行材料及时送达被告人的所在单位或者原户籍所在地公安机关和公安派出所，同时还应当及时送达同级人民检察院监所检察部门和罪犯原籍所在地人民检察院的监所检察部门，文书送达必须有送达回证，及时传递有关法律文书，防止交接脱节形成的漏管、脱管。

　　第二，作为监外执行机关的县级公安局，要切实做好监外执行的监督管理工作。局机关对监外执行监督管理要有领导分管、部门负责，对交付执行罪犯要及时落实受托派出所接受执行监督考察任务，将有关执行材料及时送达派出所，并对辖区内负有执行监外执行监督考察任务的派出所，落实监管措施情况进行督查。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立监外执行罪犯考察档案和统计台账，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人齐全。管片民警要切实履行对所辖区域内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服管理帮教的，要根据相关规定进行查处。对监外执行条件消失，需要收监执行的罪犯，坚决及时依法收监。
　　第三，检察机关正确履行监所检察职能，依据有关法律和法规，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理。监外执行是刑罚执行的重要组成部分，同样是惩罚与教育改造的辨证统一，其执行机关是公安机关，因此监外执行检察重点是加强对公安机关监管执行活动的监督而不是对具体监外罪犯的活动进行监督。一是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否健全，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责；二是监所检察部门每半年会同公安机关对监外罪犯开展一次联合检查，不定期开展抽查，发现存在脱管漏管和丧失监外执行条件仍未收监等违法现象应及时纠正；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作。四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要重点查办牵涉其中的职务犯罪案件；五是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪实施打击，及时审查批捕，依法提起公诉。
　　（三）完善立法
　　有必要在原有法律法规的基础上，针对监外执行工作存在的现实问题，制定一部系统规范的法规，进一步明确决定机关、执行机关以及监督机关的职责；进一步明确对监外执行罪犯的监督管理与考察办法；进一步明确监外执行罪犯对违反规定的处理办法和收监执行的相关程序；使监外执行工作自始至终有法可依、有章可循。同时，应赋予检察监督机关对在监外执行活动中有违反规定但又不构成犯罪的决定机关和执行机关的工作人员以必要限度的惩罚手段，强化对违反规定行为的惩罚措施，以增强检察监督力度，确保监外执行活动依法进行，从根本上杜绝监外罪犯脱管漏管的情况发生。