试论行政立法公众参与制度

发布时间：2016-04-29 14:27

　　论文摘要 法治是治国理政的基本方式，而民主政治则是法治社会的基石。民主与法治相互促进，公众参与和行政法治互相依赖。本文拟通过分析我国行政立法公众参与的现状，对比、借鉴发达国家的先进做法，提出完善我国行政立法公众参与制度的对策、建议。

　　论文关键词 法治 行政立法 公众参与

　　一、行政立法公众参与

　　（一）行政立法
　　行政立法是指特定国家行政机关，依据宪法和法律的规定， 按照法定的职权和程序制定、颁布行政法规、行政规章的立法活动。
　　（二）公众参与
　　在本文中指在行政立法活动中有能够进行充分的意思表达，使立法结果充分体现公众意愿，是社会公众在权利义务范围内有目的地参与社会管理事务的社会行动。行政立法的公众参与，指行政机关在立法过程中，在保障公众知情权和表达权的前提下，保障相关立法事项提出自己的看法的权利，行政立法机关听取公众意见，以这种互动的方式维护各方利益的平衡。

　　二、我国行政立法公众参与的现状与问题

　　（一）现状
　　就目前立法现状来说，行政立法公众参与在《立法法》、《行政法规制定程序条例》等一些法律法规中都有所体现，公众可以依据这些法律法规的规定参与到有关法规规章制定过程中，在一定程度上实现自己的参与权。但我国在公众参与行政立法的程序制约、监督保障等各方面都还有很多不完善的地方。
　　我国的行政立法公众参与即是“参与型”治理模式的一种表现形式，理应建立起这种模式所塑造的新型的政府与公民之间的关系，然而我国公众参与行政立法的现状，公众参与常流于形式。强烈的政府本位观念、政府与公民间在参与行政立法过程中权利义务关系的不明确、信息公开的欠缺和结社自由的难以实现以及参与过程中政府责任不明和受监督不力共同构成了我国公众参与行政立法的一幅现实“图景”，不扫除这些障碍，建立起政府与公民间的新型关系，公众的参与就不会落到实处。
　　（二）行政立法公众参与存在的障碍
　　1.行政权的膨胀易使参与流于形式。行政权的膨胀主要体现在两个方面：一是权力机关授权过多或不明确，致使行政机关拥有过多行政权或因自由裁量权过大而膨胀；二是相关机关对行政立法监督不到位，致使行政机关无相应制约而膨胀。具体来说，一方面，几千年的封建传统文化使“政府本位”的观念在我国特别强烈。行政机关始终有一种优越感，怀般公众的参政能力，认为行政立法权是立法机关授予行政机关所为，公众的参与会降低行政效率。
　　另一方面，监督不力也是一大障碍。我国目前对行政立法的监督主体主要有权力机关、司法机关和行政机关内部，但都未发挥很好的实际作用。全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，但由于精力、能力的限制从未真正启动过；行政机关的监督属于系统内部监督，相同性质权力无法克服潜在自我保护意识；司法监督具备专业性、经常性、超然性，但目前我国抽象行政行为不属行政诉讼受案范围，司法机关只能对其进行附带性审查，决定是否适用，而无权宣布其无效。
　　2.政府的“封闭”使参与根基不稳。公众参与治理模式下的政府应该是“开放型”政府：一是政府信息充分公开，“以公开为原则，以不公开为例外”，保障公众的知情权；二是具有相同或相似利益的有关主体可以组织起来，以团体的力量参与到行政立法过程中。通过对我国政府信息公开及结社自由的实现情况的观察，我们可以发现以下缺陷：
　　一方面，我国信息公开的法律体制还不完善，对于公开范围的确定，既然“公开为原则，不公开为例外”，就应对不公开的事项明确列举，但我国现行立法在这方面非常模糊，虽规定了国家秘密等五类免于公开的信息和一个“兜底条款”，但由于定密的标准有很大裁量空间，欠缺可操作性；二是信息公开方式太多太乱，影响公众搜集权威信息；三是公布程序粗糙简单，如涉及第三人信息的处理程序、审核程序都不完善。
　　另一方面，公众以个体为单位参与行政立法正日渐显示其局限性：单个主体力量薄弱，掌握资源、信息有限，难引起行政机关的重视；分散的个体即使有共同利益，也可能会因缺乏沟通，要么“无所事事”产生“搭便车”现象，要么通过缺乏理性的聚合“无所顾忌”，引发群体性事件。

　　三、国外行政立法公众参与的经验借鉴

　　西方国家在行政民主化的背景下开始了行政立法公众参与的研究和实践。行政立法公众参与在域外已非常普遍和成熟，诸多国家都在行政立法中制定了关于行政立法公众参与的规定。
　　（一）国外行政立法公众参与的实践
　　1.美国。美国的公众参与行政立法的规定首先集中体现在行政立法的程序中，公众参与行政立法共有四种程序：正式程序、非正式程序、混合程序和协商程序。
　　正式程序。正式程序包含下列步骤：发出公告、陈述意见、相互辩论、作出笔录和公布。值得注意的是，在这种情形下，以听证所认定的事实作为制定法规的惟一根据。
　　非正式程序。非正式程序最重要的环节是公告—评议环节，行政机关把拟制定的法规的草案和内容在《美国联邦公告》上公布，公布的内容为拟制定法规的主要内容、法律依据等，社会公众了解后对该草案进行评议。公布政府法规草案之后，公众可采用书面形式或口头形式发表意见或建议；最后是公布最终政府法规，法规必须在《美国联邦公告》上公布才能成为正式的法规，公布日期地必须在法规生效前的30日。
　　混合程序。该程序集中了前两者的优点，解决了前两者的弊端，采用较灵活的方式对草案进行评议，如书面表达、口头表达等多种方式。同时又提出一些新的要求：要求行政机关公开有关情报；对运用案卷材料的目的和理由进行解释；答复相对人提出的评价意见等。

　　协商程序。协商程序并不是一个独立的行政立法程序，而是对公告一评议程序的一种补充，即行政机关在公布拟议规章之前设立一个由利害关系人的代表和行政机关公务员组成的协商委员会，该委员会负责协商该草案；如果协商后达成一致意见，该一致意见作为拟定的行政规章进入到公告—评议程序，在《美国联邦公告》上进行公布。
　　2.德国。德国的公众行政参与有两种方式进行，举行专家听证会的形式和听取专业协会意见的形式。政府在发布法规命令前，听取相关组织的意见。公众享有的提供意见和建议的权利，却没有决定公共事务的权利。因此，社会公众的意见对行政法规并无直接的效力影响。
　　（二）对我国的启示
　　公众参与到行政立法中来的实质目的在于通过公众充分参与行政立法来保障公民应有的知情权、建议权和陈述权，用公民享有的权利来限制行政权力的行驶，以防止政府滥用行政权力。可以说，公众参与行政立法是行政民主化的一个重要体现和实现方式，也代表了行政立法领域发展的方向。虽然，喝过由于经济、文化、历史背景的差异，对行政立法公众参与的实践与探索方式一起发展程度都不尽相同，但行政立法公众参与已引起了发达国家的普遍重视，各国在实践和探索中不断摸索并取得的宝贵经验值得我们学习和借鉴，以指导我国的行政立法公众参与的发展。

　　四、我国行政立法公众参与的对策

　　（一）加强权力机关对行政立法的监督力度
　　一方面，立法机关应逐步通过立法途径压缩或者取消政府经济管理部门计划经济时代沿袭下来的职权，授予行政机关更多服务方面的职能，且赋予公民参与方面的各项权利，以实现与行政机关的抗衡。另外，立法机关应逐步提高立法技术，在授权行政机关立法权时，通过相应程序的设定来制约行政机关的自由裁量权，限制行政机关排斥公众参与，滥用行政权力。
　　另一方面，在立法监督方面，要建立专门的监督机构如法规审查委员会，通过立法途径规定法规审查委员会审查意见的效力，树立法规审查的权威，使其真正发挥监督作用；在司法监督方面，符合法定条件的相对人即可向法院提起行政诉讼，司法机关可以撤销违反相关参与规定制定出的法规规章，以使行政在行政立法过程中即有压力感，减少损害相对人权益的情况发生。
　　（二）推进政府信息公开，加强利益组织化程度
　　一方面，应推进政府信息公开，保障公众知情权，确保行政立法公众参与的前提的实现。一是在公开范围的确定上，要提高立法技术并借鉴其他国家的合理规定，由法院以利益衡量原则进行判定某信息是否应当公开；二是在确定信息公开方式上，，利用便捷的现代网络技术，将权威信息公布到政府网站上；三是对信息公开的程序应做进一步详细规定，如涉及“第三人”信息的处理程序等的完善都有助于推进有序、安全的信息公开。
　　另一方面，应通过完善立法逐步做到充分保障公民的结社自由：从政策角度讲，政府可允许民间非营利性组织在保障机构独立性的前提下，与政府合作参与双方共同关注的公共领域，逐步压缩政府对这些组织的管制；从组织自身角度讲，应加强内部管理，提高公信力，以保证参与的实效。
　　（三）明确行政参与各方主体的权利义务关系，保证参与效果
　　一是赋予公民行政立法动议权，实体方面规定相对人享有依法向拥有行政立法权限的行政主体提出制定、修改、废除某项行政法规规章的立法建议或立法议案的权力；二是明确规定公众在行政立法中的参与权，行政机关有义务为公众参与提供条件、信息、资源等，避免模糊规定使公众参与名存实亡；三是赋予公众申请听证的权利，行政机关负有受理申请并对不予批准参与的说明理由义务；四是明确规定公众享有向行政机关申请对公众评议和意见予以回复并说明理由的权利，行政机关相应负有回复和说明理由的义务。
　　综上所述，要促进公众有序高效的参与行政立法，必须从系统化的角度来考虑，通过从立法机关授权的限制、参与规则的明确到监督的到位予以全方位把握，使公众参与富有意义，提高行政立法质量，促进法治政府与和谐社会的构建。

本文编号：39212