寻找身边的行政法_行政法案例研究方法之反思

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行政法案例研究方法之反思     近年来,案例研究方法在国内行政法学研究中迅速兴起。一方面,越来越多的行政法学者开始以“案例”为观察视角,通过解读《最高人民法院公报》、《人民法院案例选》等权威媒体登载的典型行政案例的裁判过程,拉近了行政法学研究与现实世界之间的距离,促成了“纸面上的行政法”向“行动中的行政法”的演进;另一方面,主流法学刊物、知名出版机构和最高人民法院都对行政法案例研究秉持了一种积极的回应立场,行政法案例研究的系列成果得以公开问世,判例研读沙龙的连续开读则意味着行政法理论界与实务界的有效沟通,一个行政法案例研究的学术共同体正呼之欲出。在行政法案例研究方法成为时代新宠的当下,客观评价其学术贡献并指陈其局限进而对行政法学研究方法进行整体性反思无疑具有特殊的现实意义。
    就我国行政法案例研究的学术贡献而言,大体上表现在如下三个方面:
    一是发展了行政法的不成文法源。受成文法传统的影响,加之行政诉讼案件的相对稀少,我国主流行政法学研究长期忽略对判例素材的运用,表现出较为强烈的立法论研究偏好。围绕重大行政立法展开研究固然能够推动行政法律规范体系的形成,但无视判例也不可能真正理解现行法律。对于身处社会转型时期的当下中国而言,行政法的发展不仅需要立法机关通过创制法律加以推动,而且更需要司法机关通过个案累积加以完善。行政法案例研究方法的兴起在很大程度上改变了成文法“一统天下”的格局,使行政审判中的典型案例日益发挥着不成文法源的作用。
    二是推动了行政法制的创新。法律规范易于变动是公认的行政法形式特征。为了缓解法律规范有限性与行政任务复杂性之间的矛盾,通过司法解释、发展行政法律规范便成为重要的路径。近年来,行政法学者通过对诸多典型行政案例的阅读整理,提炼出一系列富有价值的行政法规则,推动了中国行政法制的创新。例如,特别权力关系一直被视为行政法治的禁区,但通过“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”、“何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案”等诸多高校被诉案件的审理,高等教育领域中最重要的一类关系已经被纳入现代行政法治的调整范围,“基础关系”与“管理关系”的区分、司法有限审查与尊重学术自由之间的拿捏都已通过案例的学术梳理得以确立。
    三是提升了行政法学的回应性。我国目前的行政法学研究还表现出浓郁的概念法学气息,概念界定和特征描述充斥于主流行政法教科书即是明证。建立在概念演绎和逻辑推断基础上的行政法学对真实世界缺乏回应性,既无法解释更不能指导丰富的行政法制实践。深入研究中国当下发生的案例,能够在司法判决与理论研究之间形成紧密而有效的互动,通过规则提炼提升行政法学的回应性。例如,在行政不作为的判断基准上,人民法院并没有受制于现行行政不作为理论学说的束缚,而是基于实质主义立场创造性地演绎了“作为义务源自何处”、“有无现实作为可能”以及“究竟是否已经作为”的三重判断基准。尤其是通过个案特殊情境中危险预见可能性、避免损害发生可能性和公权发动期待可能性的权衡,初步构建了危险防止型行政不作为的分析框架,为行政法上行政不作为理论模型的重塑提供了弥足珍贵的本土司法经验。
    毋庸讳言的是,国内行政法案例研究在取得重大学术贡献的同时,也同样存在很大的局限性。对这些局限性的反思不仅有助于案例研究自身的进一步发展,也能够促使人们思考整个行政法学研究方法的创新。仔细检视近年来行政法案例研究的相关成果,可以发现个中的局限集中体现在分析素材和分析方法两个方面。首先,就行政法案例分析素材的局限性而言,主要表现为如下两点:
    一是重“判决案例”、轻“非判决案例”。判决案例虽然能够为研究主体提供基本的分析文本,但受制于当事人主张及相关法律争点的拘束,判决范围往往比较狭窄,甚至根本无法触及行政案件背后的政策争议和利益博弈。相比之下,那些没有进入司法审查程序仅存在于行政管理实践中的大量事例则更能充分展现事件背后的利益分布与政策抉择。例如,近年来各地在治理交通拥堵过程中所形成的“私车牌照拍卖”、“单双号限行”、“禁止电动自行车行驶”、“曝光酒驾”、“拍违有奖”、“公交特许经营”等举措都曾经引起过广泛的社会争议,显示出公共政策的制订者、实施者和承受者之间的分歧与交锋。这些鲜活的事例虽然没有进入司法审查程序,但同样是行政法学研究的重要素材。围绕各项公共政策正当性的讨论,能够促使行政法学者深入行政活动的过程,探究应当如何形成更富理性的行政政策。遗憾的是,当下的行政法案例研究表现出明显的判决案例偏好,围绕非判决案例展开的研究还相当匮乏。
    二是重最高人民法院公布的各类“典型行政案件”、轻基层司法实践中发生的“新型行政案件”。最高人民法院通过各种渠道公布的行政案件虽然具有权威性、典型性等优点,但一般都经过了人为的加工剪裁,研究主体在很多时候实际上根本无法掌握案件的全貌,因而未必是最为理想的案例分析文本。同时,在所公布的很多类型行政案件中,原告一方都存在较高的胜诉率,与当下行政审判整体上难以有效保障公民权益的现状明显不符,进而在一定程度上降低了这些案件的代表性。在我国,绝大多数行政案件都是由基层人民法院审理的,因而大量新类型行政案件也是最早进入基层人民法院的。受制于多种现实因素的影响,很多富有研究价值的新型行政案件都无法进入最高人民法院的视野。一般来说,这些新型行政案件在当时、当地往往都有广泛的社会影响,有的还引起过媒体的强烈关注,因而案件的真实全貌更易掌握,是更为理想的判决案例素材。例如,近年来发生的“烟民被拘案”、“钓鱼执法案”都真切地反映出当下基层行政执法的现实生态,蕴涵着极为丰富的研究素材,遗憾的是,这些案例同样没有引发行政法学者的应有关注。
    如果说案例分析素材的局限性遮蔽了研究者的视野的话,那么案例分析方法的局限性则直接影响到案例研究成果的学术质量。就目前行政法案例分析的方法而言,主要存在个案研究和群案研究两类方法。其中,前者是针对某一具体个案所展开的“解剖麻雀式”的分析;后者则是以某一具体领域(如工伤认定)、地区(如北京市)或问题(如违反法定程序)为中心,围绕一批案例所展开的“一网打尽式”的分析。个案研究的主体主要包括法官和学者。综观当下的行政法个案研究成果,法官的研究大多都是以请求权基础为核心的分析。这种分析方法往往站在法官的立场,强调当事人在个案中得以依照何种法律依据主张什么样的权利,或者哪些法律上的权利已受到行政机关的侵害,有什么样的救济渠道。一般来说,这类案例分析文章大多遵循“案件是否属于法院行政诉讼的受案范围——当事人是否具有原告资格——被告的法律适用是否正确——法院的裁判是否妥当”的思路。这种源自民法的案例分析方法对于法律思维的训练以及行政诉讼法律规范的解释与适用,无疑具有重要的意义。但是,现代行政活动过程蕴涵着广泛的裁量空间,每一项诉争行政处理决定作出的背后都存在复杂的利益博弈和政策考量,传统的请求权基础分析方法因议题局限和静态论断而无法适应现实的需要。相比之下,学者对个案的研究则超越了以请求权基础为核心的单一分析模式,往往具有更为广泛的议题预设,在对个案法官裁判思路的解析中融入了规范、学说等多类元素,呈现出一种穿行于“个案——规范——学说”之间的研究进路。有的研究者在个案分析中还运用了台湾地区学者叶俊荣教授所倡导的“三层次分析法”,通过“权利与救济”、“制度与程序”、“政策与策略”的三维分析,试图打通行政诉讼法、行政程序法和行政实体法之间的界限,实现行政法内部各组成部分的贯通。囿于裁判文书公开制度的缺位和指导性案例信息的片面,学者的个案分析总体上表现出过分解读个案裁判中法官只言片语的倾向。即便是对行政法案例“三层次分析法”的运用,也存在或牵强附会或去法化的症状,毕竟并非每个典型行政案例都具有回溯研究的价值,而且一旦回溯至具体的行政管制流程时,行政法学者的知识劣势便暴露出来,研究成果的不断去法化反过来又加剧了行政法学自身的危机。
    值得关注的是,群案研究近年来日渐获得行政法学者的青睐,其中尤以某一具体领域或某一问题争点为核心的群案研究最为典型,前者如学者对工伤认定、规划许可、信息公开等新类型行政案件的批量式研究,后者如学者围绕违反法定程序如何审查、行政不作为如何判断、行政法规范解释如何审查所展开的批量式研究。公允论之,行政法的群案研究已经成为衡量学者尤其年轻一代学者学术耐心、学术勇气和学术实力的重要标准。同时,从本土司法经验的提炼和法学实证研究的强化上看,群案研究在行政法学中都值得进一步倡导。不过,综观已有的行政法群案研究成果,还普遍存在两个方面的问题:一是对群案之间的内在关系殊少关注。案例在一定意义上就是社会学研究中的“样本”,如何选择样本、样本选择是否适当直接决定着相关研究的质量。就行政法的群案研究而言,不同案件发生在不同的时期、不同的区域并为不同的法官所处理。因此,研究者对群案之间的内在关系就必须给予关注,努力寻找不同案件之间的关联,特别是前案裁判对后案裁判可能产生的影响。然而,当下的研究几乎都将群案中的个体视为静态的样本,忽略了不同案件发生的特殊背景和不同法官裁判的行动逻辑。研究者往往穿行于法官裁判的字里行间,从这些并不高明的文字中挑选自己所需要的信息,并最终得出多少带有预设性的结论。很显然,这类研究与真正的法学实证分析尚存距离。二是对群案缺乏批判精神。受制于司法体制的束缚和现实利害关系的考量,加之自身法律素养和社会经验的局限,人民法院行政审判的总体质量尚待提高。即便是最高人民法院经慎重遴选发布的典型案例,法官的裁判也并非无懈可击。然而,检视当下行政法的群案研究成果,研究者似乎对法官的裁判结论及理由说明都予以高度认同,并经过学理推断之后提炼出中国本土的司法智慧。如此以来,研究者所挑选的样本都成了正确的范本。在缺乏样本批判基础上所得出的研究结论,其可信度和有效性自然就难以排除合理的怀疑。
    对行政法案例研究方法的深刻反思并非要否定其本身存在的价值。相反地,对于目前“顶天不够、立地不足”的行政法学研究而言,具有浓郁实证气息的案例研究方法尤其值得大力推广,毕竟一国行政法的思想既不可能来源于书斋之内的臆想,也不可能来源于简单的逻辑推断,更不可能来源于他国知识的简单照搬。基于上述两个方面的反思,未来行政法案例研究需要从分析素材的多样化和分析方法的精细化方面进行努力。其中,案例素材的多样化包括司法案例与非司法案例并重、“庙堂之高”案例与“江湖之远”案例并重;分析方法的精细化包括个案研究与批量研究并重、司法中心与行政中心并重、充分尊重与合理批判并重。案例来源的多样化和分析方法的精细化有望进一步提升行政法案例研究的质量,并在一定程度上改变我国行政法学研究的现有格局。
    最后需要指出的是,任何研究方法的创新都不能脱离特定的社会环境。在人民法院依法独立行使行政审判权原则远未落实,特别是行政审判协调和解之风日益盛行、从源头上预防行政争议主流意识形态不断泛起的形势下,人民法院通过判决处理行政纠纷的概率极有可能呈现递减趋势。如此以来,行政法案例研究素材本身就缺乏必要的保障。因此,我国未来的行政法学方法论注定会是一个“诸神共舞”的时代。在中国特色社会主义法律体系基本建成的当下,行政法解释学正逢其时,必将占据重要的地位;身处急速的社会转型时期,政府主导型的发展模式仍将继续发挥作用,行政法政策学也将随之迎来黄金时期;面对不尽人意的行政法律规范实际运作状况,立足田野调查和样本分析的行政法社会学研究必将崛起;身处全球化时代,行政法治先进国家的管制经验无疑应当继续获得重视,比较

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